Roberto Jiménez Murillo[1]
Resumen: El autor aborda el tema del principio de verdad material en el marco de los fines y objetivos que cumplen los principios del procedimiento administrativo, contenidos en la Ley del Procedimiento Administrativo General. Asimismo, presenta las características y elementos constitutivos más significativos de dicho principio, así como la vinculación que tiene para con el personal de la Administración Pública, como encargado de instruir y resolver cada procedimiento administrativo con celeridad, certeza y veracidad.
Palabras clave: Procedimiento administrativo, principios, Administración Pública
Summary: The author addresses the subject of the principle of material truth within the framework of the aims and objectives that comply with the principles of administrative procedure contained in the General Administrative Procedure Act. It also presents the most significant characteristics and constituent elements of this principle, as well as the relationship it has with the Public Administration staff, as responsible for instructing and resolving each administrative procedure with speed, certainty and truthfulness.
Keywords: Administrative Procedure, Principles, Public Administration
Contenido: 1. Presentación del tema; 2. El principio de verdad material; 2.1. Alcances del principio de verdad material; 2.3 Elementos constitutivos; 2.3. Conexión del principio de verdad material en la LPAG; 3. A modo de conclusión.
1. PRESENTACIÓN DEL TEMA
La Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General –en adelante la LPAG– tiene una denominación que felizmente no es gratuita, ni casual. En efecto, pues se trata de una norma ―general[1], entendida ésta por su carácter de genérica en su ámbito de aplicación para la Administración Pública y los administrados, advirtiendo que es ―general con mayor énfasis por la importante influencia que empieza a marcar en el ordenamiento jurídico administrativo a partir de su vigencia, con lo cual las leyes aprobadas por el Congreso de la República, como los Decretos Legislativos aprobados por el Poder Ejecutivo, previa delegación de facultades – se han adicionado a dicho ordenamiento, teniendo en cuenta los contenidos y alcances de una importante norma legal, como es la LPAG, publicada el 11 de abril de 2001, vigente a partir del 11 de octubre del mismo año[2] .
Los contenidos y alcances de la LPAG, ciertamente, presentan aspectos e instituciones jurídico administrativas de gran avanzada e interés para el Derecho Administrativo, del cual destaca sin lugar a dudas, el tema de los principios del procedimiento administrativo. En primer lugar, corresponde señalar que los principios del procedimiento administrativo general son aplicables a todos los procedimientos administrativos que son de cargo de las entidades públicas en su aplicación cotidiana con los administrados, instrumentalizando así las garantías que establece el ordenamiento constitucional[3]. En segundo lugar, es menester indicar que los mismos principios no solo tienen una aplicación intra-sistémica, sino que más bien se irradian a todo el ordenamiento jurídico administrativo que rige – inclusive – el funcionamiento de la Administración Pública en términos de estructura organizacional[4].
En esa línea de razonamiento, los principios del procedimiento administrativo general coadyuvan a explorar soluciones y mecanismos de actuación administrativa totalmente compatibles con los fines legales y estatutarios de las entidades públicas, lo cual se configura a favor de la defensa de los derechos constitucionales y legales de los ciudadanos que recurren de los servicios y prestaciones que realiza la Administración Pública. En materia de procedimientos, resulta imposible que el legislador lo prevea todo, por lo que los principios, por ser tales, generarán insumos jurídicos de interpretación, los que se reflejarán en las mejores prácticas administrativas, en la jurisprudencia administrativa, judicial y constitucional[5].
Asimismo, de los principios del procedimiento administrativo se ha escrito que los procedimientos administrativos son una proyección de los Principios Generales del Derecho. En efecto, ―los Principios Generales del Derecho no son máximas empíricas o fórmulas rituales, sino principios ontológicos que surgen de la praxis jurídica y que han sido codificados o incorporados a las leyes. Como se ha indicado, expresan y articulan técnicamente los valores centrales, las representaciones jurídicas generales o las opciones básicas de cada sistema jurídico. Así pues, como señala José Suay Rincón (La doctrina de los principios generales del Derecho y su contribución al Derecho Administrativo. En: La protección jurídica del ciudadano. Tomo I, Civitas, Madrid, 1993. p. 383), en el Derecho Administrativo los principios generales del Derecho han conocido un desarrollo espectacular: están directamente vinculados al origen de esta disciplina desde la antigua jurisprudencia del Consejo de Estado francés que los va desarrollando como la más importante fuente de legalidad”.
2. EL PRINCIPIO DE VERDAD MATERIAL
La Administración Pública actúa todos los días y de manera constante, a través de actos de administración interna, aprobación de resoluciones, autorizaciones, permisos, concesiones, otorgamiento de documentos, entre otras formas adicionales. Cada expresión de actuación estatal implica la previa tramitación de un procedimiento administrativo. Así pues, el principio de verdad material establece que en el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la Ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. El interesado debe ser tal, los documentos presentados por él deben ser auténticos y las invocaciones de hechos deben responder a la realidad. En buena cuenta, todo lo que obre en el expediente administrativo o lo que sirva de fundamento para una actuación o resolución administrativa, debe responder únicamente a la verdad.
Pero, ¿la Administración debe asumir como cierto y verdadero todo lo que el administrado afirma, argumenta o acredita documentalmente? Si en términos esquemáticos se puede afirmar que lo contrario al interés público es el interés particular, lo correcto en Derecho Público es que tal interés particular o individual sea atendido conforme al ordenamiento jurídico administrativo, pero ante todo, que el sustento de tal interés sea verdadero. Por tanto, la Administración no puede, ni debe asumir como cierto y verdadero todo lo que documentalmente deriva de un procedimiento administrativo. Tampoco se trata de implementar una cultura de desconfianza de todo y por todo, sino más bien de establecer la más clara frontera entre el interés particular y el interés público.
Así entonces, corresponde que el servidor público encargado de la instrucción del procedimiento advierta la naturaleza jurídica y fines de cada uno. De esta manera, por ejemplo, en los procedimientos de contratación pública debe primar la «verdad material» de la condición de postor (que su Registro de Proveedor sea verdadero y que además cumpla las condiciones y términos de las bases); en los procedimientos disciplinarios debe primar la «verdad material» de la infracción administrativa, en los procedimientos de concesión corresponderá verificar si el concesionario acredita la real capacidad financiera y operativa de realizar la concesión, como que en los procedimientos de disposición de patrimonio estatal la entidad compruebe que el bien que dispone en efecto sea de propiedad estatal. Por tal razón, la Administración no debe limitarse a exteriorizar un comportamiento de «mesa de partes», sino que debe actuar, aun de oficio, para obtener otras pruebas que plasmen la verdad material u objetiva, cuando la situación y el caso concrete determine indicios racionales para una actuación pro activa de la entidad pública.
En el procedimiento administrativo la verdad material prima sobre la verdad formal[6]. Ello adopta especial importancia en los procedimientos en los que hay una alta dosis de actividad probatoria que es la oficialidad de la prueba[7], por la cual la Administración posee la carga de la prueba de los hechos alegados o materia de controversia, salvo que la razonabilidad se imponga con la suficiencia de las pruebas aportadas u ofrecidas por el administrado y éstas, a su vez, cumplan su finalidad en el procedimiento administrativo específico.
2.1 ALCANCES DEL PRINCIPIO DE VERDAD MATERIAL
1.11 Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a éstas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.
Como todo principio jurídico, el que comentamos conlleva un valor intrínseco, con el cual la Administración Pública no puede transar: la verdad como sustento de sus decisiones. Todas las decisiones de las entidades públicas se relacionan esencialmente con recursos públicos o bienes estatales destinados a materializar las pretensiones o reconocimiento de derechos de los administrados, lo que incluye en un esquema procesal a otras entidades públicas. No hay decisión administrativa que esté vacía de contenido netamente jurídico (reconocimiento de derechos), presupuestal (pago de remuneraciones devengadas), financiero (pago de deudas por mandato judicial) o patrimonial (asignación de bienes a favor de funcionarios públicos y excepcionalmente a los particulares). Así entonces, cuando la Administración concede una pensión de gracia (recursos públicos), es porque el beneficiario merece tal reconocimiento y porque ha cumplido con todos los requisitos de ley para su otorgamiento. También hay impacto en el erario o patrimonio estatal cuando se ha declarado adjudicatario de la buena a un consorcio para que provea de bienes que necesita la entidad, los que finalmente puedan no ser entregados (recursos públicos) o cuando una entidad vende mediante subasta pública un activo estatal o privatiza una empresa pública (bien estatal) o también cuando aprueba la concesión minera a favor de un inversionista nacional. En todos estos casos y muchos otros que se pueden configurar, importa que la Administración Pública emita actos administrativos, destinados a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados, conforme a ley y a la verdad.
2.2 ELEMENTOS CONSTITUTIVOS
a. Autoridad Administrativa
El principio de verdad material hace referencia a la «autoridad administrativa competente», como el responsable de verificar plenamente los hechos que sirven de motivo para sus decisiones. Así entonces, el concepto de «autoridad administrativa» es más restrictivo en el presente caso, pues solamente responde a aquellos funcionarios que tienen potestades decisorias, esto es, de dictar actos resolutivos. Ello no disminuye las capacidades para
que dicho funcionario imparta instrucciones a su personal, a efectos de que en cada etapa del procedimiento administrativo se proceda internamente a verificar los hechos y documentos presentados en la etapa probatoria.
b. Primacía de la verdad de los hechos
Los hechos son los que priman ante las simples argumentaciones. Los hechos deben ser materia de probanza y en dicha etapa los hechos deben ser verificados antes que la autoridad administrativa tome una decisión en el caso concreto. Caso contrario, si los hechos no responden a los términos de la solicitud, entonces simplemente se concluye que la misma no acredita la veracidad necesaria que acredite el pronunciamiento favorable de la entidad pública.
De otra parte, podrá advertirse que los alcances de este principio no colisionan con los del «principio de presunción de veracidad». En realidad, ambos principios se complementan. El principio de verdad material conlleva implícito un deber de actuación del administrado durante todo el procedimiento, cuya intensidad se aprecia en la etapa previa a la decisión administrativa. En cambio, la intensidad de la presunción de veracidad se advierte más en la etapa de la solicitud y en la etapa probatoria, todo ello, en el contexto de la simplificación administrativa. Sin embargo, lo que confirma la conexión de ambos principios, es que el de «presunción de veracidad» admite prueba en contrario, como no podría ser de otra manera, pues la ley no puede eliminar una potestad inmanente de la Administración, como es la de actuar conforme a Derecho, que es lo mismo que vigilar durante todo el procedimiento que las actuaciones y contenidos esenciales de sus etapas sean conforme a la verdad material.
La puesta en práctica del principio en comentario no requiere de autorización previa de los administrados, cuando el procedimiento se inicia a instancia de parte, ni tampoco de otra entidad pública, cuando se inicia de oficio por parte de la entidad competente. Aun cuando una prueba no haya sido propuesta por las partes del procedimiento (procedimiento ordinario bilateral) o cuando hayan acordado eximirse de ellas (procedimiento trilateral), la autoridad administrativa puede realizar todas las actuaciones necesarias para acreditar la verdad material. Así entonces, la autoridad administrativa podrá verificar fehacientemente si una persona natural o jurídica es realmente proveedor oficial de bienes o servicios, como también deberá verificar si la servidumbre que proyecta otorgar al titular de una concesión eléctrica o de hidrocarburos recae en un terreno de propiedad privada o de propiedad estatal, pasando por la verificación de aquellos poderes que otorgan representación para el cobro de pensiones de personas que sufren de algún impedimento físico o situación similar.
c. Verdad de los hechos e interés público
El principio de verdad material no impone un deber de actuación que haga más complicada la actividad administrativa estatal. Este principio no hace sino preponderar los alcances del interés público, respecto de los intereses privados o individuales. Cuando los contenidos de éstos últimos coinciden realmente con el primero, se concluirá que los actos resolutivos
estatales no agravarán la situación de otros potenciales receptores de similares beneficios o reconocimientos, pues en todo caso, la respectiva resolución administrativa se habrá ajustado a la verdad y al Derecho[8]. Simplemente eso.
[Continúa…]
[1] Abogado UNMSM. Magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Integrante de la Asociación Peruana de Derecho Administrativo. Miembro de la Red Internacional de Bienes Públicos. Profesor contratado de la Facultad de Derecho de la PUCP y de la Maestría de Derecho de la Universidad San Martín de Porres. E-mail: [email protected].
[2] El proyecto inicial de la norma que comentamos tuvo como denominación ―Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos‖, sobre la base del antecedente inmediato del Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimiento Administrativo‖, aprobado por Decreto Supremo N° 02-94-JUS.
[3] En términos generales, se señala que la LPAG, en su proceso de propuesta legislativa, estableció un elenco de principios del procedimiento administrativo, contenido en el artículo IV del Título Preliminar, con el objeto de acentuar el carácter servicial de la Administración Pública a favor de los ciudadanos, proporcionando la definición de cada uno de los principios para facilitar al intérprete su observancia y procurar que dichos principios formen parte del modo natural de proceder de las entidades administrativas. Asimismo, la Ley ha cuidado de establecer con precisión las tres funciones que cumplen los principios: constituyen pautas directrices que ayudan al momento de dotar de sentido a los preceptos de la nueva ley, al estar consagrados en una norma con rango de ley constituyen parámetros legales a tomar en cuenta para el dictado de disposiciones reglamentarias sobre procedimiento administrativo, sirven para suplir los vacíos o algunas lagunas del ordenamiento administrativo porque operan como virtuales normas subsidiarias para integrar el derecho. DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. El proceso de elaboración y aprobación de la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. AA.VV. Ara Editores, Lima, 2001. pp. 28-29.
[4] A propósito de la acentuada constitucionalización del Derecho Administrativo en Perú, el profesor Danós refiere que a pesar que la Constitución peruana no contiene un capítulo o apartado que regule el régimen de la administración pública de manera específica, como sucede en algunos los países de nuestro entorno, sí consagra una serie de principios y reglas que a no dudarlo configuran la base de los aspectos fundamentales del Derecho Administrativo, entre los cuales menciona la vinculación de la Administración Pública a los derechos de la persona consagrados por la Constitución, como los mecanismos de control de la Administración Pública, entre otros aspectos. DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. La evolución del ordenamiento administrativo en el Perú. En: Derecho Administrativo: Hacia un Estado más confiable. Libro de Ponencias del VII Congreso Nacional de Derecho Administrativo. Thomson Reuters. Lima, 2016. pp. 56-57. Además, puede consultarse La constitucionalización del Derecho Administrativo. XV Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo. AA.VV. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2014 y RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, Jaime. Aproximación al Derecho Administrativo Constitucional. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2009.
[5] La Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, regula en su Título Preliminar un conjunto de principios, entre los cuales podemos identificar el Principio de Legalidad (Art. I), el Principio de servicio al ciudadano (Art. II), como también el Principio de participación y transparencia (Art. IV). Por su parte, la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, desarrolla un conjunto de principios rectores de las políticas y gestión municipal, entre los cuales podemos destacar los principios de Participación (Art. 8, numeral 1), Transparencia (numeral 2), Imparcialidad y Neutralidad (numeral 3). De otra parte, la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, no regula expresamente principios administrativos aplicables a la función municipal, empero desarrolla una norma vinculante con el ordenamiento administrativo en general, por la cual establece que los ―gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Público, (…). (Art. VIII). En líneas generales, advertimos la influencia de los principios del procedimiento administrativo, los que en cada contexto funcional han sido adaptados y proyectados en las leyes glosadas, posteriores a la LPAG, lo que también ocurre con otras normas legales vinculadas con el ordenamiento jurídico administrativo.
[6] Para todo ordenamiento jurídico, la existencia de principios jurídicos entraña la aparición de unos postulados medulares y rectores emanados lógicamente de su propia esencia, con el objetivo de servir de guías para toda acción administrativa. Tienen dos características que les son inmodificables: a) preeminencia sobre el resto del ordenamiento jurídico al cual se refiere; y, b) poseer un dinamismo potencial, sobre la base de las cualidades de elasticidad, expansión y proyección, que le hacen aplicable a cualquier realidad presente o futura para la cual el legislador no ha previsto una regla expresa a la que sea necesario dar un sentido afirmativo. MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica. Lima, 2001, p. 24.
[7] A diferencia de lo que acontece en el proceso judicial, donde el juez circunscribe su función jurisdiccional a las afirmaciones y pruebas aportadas por las partes, siendo ellas el único fundamento de la sentencia, en el procedimiento administrativo, el órgano que lo dirige e impulsa ha de ajustar su actuación a la verdad objetiva o material, con prescindencia o no de lo alegado y probado por el administrado. De esta manera, el acto administrativo resulta independiente de la voluntad de las partes, a la inversa de lo que acontece en el proceso judicial, donde el acuerdo de los litigantes obliga al juez. CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo II. Séptima Edición Actualizada. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 2002. p. 527.
[8] Del principio de oficialidad emergen una serie de consecuencias que se proyectan en una ampliación de facultades del órgano administrativo que lleva a cabo la instrucción. Así, el órgano administrativo instructor puede revocar un acto después de dictado y notificado, de oficio o a pedido de parte, cuando existiera una nulidad absoluta y el acto no hubiere tenido principio de ejecución y ordenar la producción de toda clase de medidas de prueba, aun cuando no fueran peticionadas por el administrado. CASSAGNE, Juan Carlos. Ob. Cit. p. 528.
Fuente: «Justicia y Derechos Humanos. Revista del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos». Para descargar en PDF, clic aquí.
