Fundamento destacado: IV. […] 5.3.4. Principio de quien contamina paga.
La definición más extendida en el escenario internacional fue incorporada por la Declaración de Río, cuyo principio 16 indica: “Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en PRINCIPIO, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales”. Algunos Estados han criticado el lenguaje de la disposición, como una forma de transacción en detrimento de la protección ambiental[164]. En efecto, en ocasiones los empresarios industriales preferirían pagar el impuesto, canon o multa, a tener que realizar inversiones para evitar la contaminación[165], volviéndose así en una autorización para contaminar a quien posea el capital suficiente para pagar.
Llama la atención en este punto que el primer instrumento internacional en hacer referencia expresa al principio de quien contamina paga, haya sido la Recomendación de la OCDE respecto a los principios rectores de la evaluación del impacto económico sobre políticas ambientales de 1972[166], la cual promovió la implementación de controles y regulaciones para lograr un uso racional de los recursos y evitar así distorsiones en las inversiones y el comercio internacional. Finalidad que es replicada por la Declaración de Rio y permite entrever una preocupación por la libre y sana competencia del mercado, antes que el interés medio ambiental.
Muchos interrogantes surgen en su aplicación práctica y evidencian las dificultades propias del derecho ambiental que, como se dijo al comienzo de este capítulo, necesariamente se entrecruza con la economía y las ciencias naturales: ¿Quién es el agente contaminante en los casos de polución severa o donde existen cadenas de producción igualmente responsables?, ¿cuándo debe el agente contaminante pagar y con base en qué criterios?, ¿existen excepciones y situaciones en las que cierto grado de contaminación sean tolerables?, ¿a quién deben ir dirigidos los pagos que se hagan?
En la actualidad, este principio ha sido reinterpretado para aproximarse a un entendimiento más comprehensivo de la naturaleza y de sus desafíos[167]. Hans Christian Bugge, profesor de la Universidad de Oslo, ha investigado la evolución del concepto y presentado tres etapas principales en su desarrollo[168].
a) De acuerdo con la primera versión, tal y como fue difundida por la OCDE desde la década de los 70s, no se pretende la internalización de todos los costos sociales y ambientales conexos a las actividades contaminantes, sino solo de aquellos necesarios para sufragar las medidas de prevención. No obstante, la obligación del contaminador se limitaba con ello a lograr una moderación en los factores contaminantes, autorizando tácitamente que los restantes fuesen asumidos y canalizados por la sociedad y la naturaleza.
b) Una segunda aproximación, más eficiente desde el punto de vista económico, se propone encontrar el nivel óptimo de calidad ambiental –o de polución permitida-, esto es, aquel escenario que garantiza la máxima diferencia entre el valor total del medio ambiente como recurso y el costo social de protegerlo. Para que la ecuación anterior sea confiable esta versión sostiene que el agente ha de asumir todos los costos sociales –incluyendo los ambientales- de la contaminación que se produce. Económicamente, se logra con la imposición de un impuesto o tasa tal que el agente racional se vea compelido a ajustar su actividad de acuerdo a los estándares óptimos de calidad. El gravamen debe corresponder al costo social marginal (lo que le cuesta a la sociedad, incluyendo al empresario, que este se produzca)[169], de manera que el contaminador termine por pagar considerablemente más que los costos privados asociados a su conducta, y con ello ajuste su empresa a los estándares regulatorios exigidos. Sin embargo, esta aproximación aún no incluye la compensación para las víctimas de la contaminación.
c) La tercera versión del principio de quien contamina paga es una forma de responsabilidad amplia por el daño ambiental. Se basa en una premisa general de justicia: nadie debería tener el derecho a perjudicar a otros, sin la correspondiente obligación de reparación. Lo cual cobra mayor sentido cuando el responsable se lucra por la actividad contaminante que ejecuta y es predecible que la misma ocasione un daño en su entorno. Aproximación que se aproxima a la Ley 99 de 1993, al disponer esta que “El Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables”[170].
Aun con esta versión, subsisten algunas dificultades conceptuales. La más desafiante quizá, cuantificar económicamente el valor de un bien de la naturaleza. El problema es que importantes recursos naturales son denominados como “bienes libres”, es decir que no tienen un precio en el mercado. Adicionalmente, existe el riesgo siempre latente de que menores niveles de protección ambiental representen una ventaja comparativa atractiva en determinados sectores de la industria, auspiciando lo que se conoce como una “carrera hacia el abismo” (“race to the bottom”, en inglés) que obligue a los Estados a flexibilizar sus regulaciones ecológicas para atraer mayor inversión.
En últimas, el principio de quien contamina paga, al partir de una aproximación económica al daño ambiental, siempre genera una situación problemática que puede malinterpretarse como una autorización a los distintos agentes públicos y privados a disponer de los recursos naturales como les plazca, confiados en contar con el capital suficiente para sufragar las respectivas multas y sanciones. Parte de la doctrina ha sostenido que este principio resulta “erróneo por esencia, y no mira realmente a la protección y reparación de daños al medio ambiente, sino a la propiedad u otros bienes de contenido patrimonial”[171]. Se critica también que conforme al mismo “el legislador y la jurisprudencia han hecho aparecer al daño ecológico como una ´fatalidad´ y su intervención como una simple manifestación de equidad, abarcando, asimismo, la mayor parte del tiempo, la atribución a los contaminadores de un verdadero derecho a dañar”[172].
Para comprender el precitado principio de una manera acorde a la Constitución ecológica, la jurisprudencia de esta Corporación lo ha encuadrado dentro del objetivo central de prevención del daño ambiental. Se busca que las personas responsables de una eventual contaminación o de un daño paguen los costos de las medidas necesarias para prevenirla -cuando sea posible-, mitigarla y reducirla. Pero no se trata solamente de “reducir la polución, sino incentivar el diseño de tecnologías amigables con el ambiente y que reduzcan el impacto ambiental de las actividades industriales”[173], mediante un sistema de informes previos, controles, inspecciones, pagos, multas y sanciones pecuniarias. De esta forma, a lo que se apunta, más allá del pago de una determinada cantidad de dinero, es a ajustar efectivamente el comportamiento de los agentes públicos y privados para que respeten y protejan los recursos naturales.
El ideal ha de ser entonces brindar unos parámetros científicos y sociales que permitan identificar con la mayor precisión posible las amenazas graves para el medio ambiente y prevenirlas eficazmente. Y si estas en todo caso llegan a ocurrir, el ordenamiento jurídico debe contar con un mecanismo sancionatorio y de tasación de perjuicios objetivo, de manera tal que se logre un nivel óptimo de protección ambiental que no grave desproporcionadamente la industria nacional pero tampoco termine por convertirse en un cheque en blanco para que el que tenga el capital suficiente, se crea autorizado para dañar el medio ambiente.
Sentencia T-080/15
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
ACCION POPULAR-Desarrollo histórico y normativo
ACCION POPULAR EN EL CODIGO CIVIL
ACCION POPULAR EN LA CONSTITUCION DE 1991
En materia de derechos colectivos es claro que el propósito del Constituyente fue el de extender el campo tradicional de esta clase de acciones que ya existían en estatutos civiles anteriores, fortaleciendo la competencia de los jueces y su capacidad para proteger los derechos de las personas. La Corte Constitucional ha explicado que a la luz del nuevo marco institucional y social resumido a través de la fórmula del Estado social de derecho, se reivindica la prevalencia del interés público al tiempo que empodera a los ciudadanos con herramientas jurídicas efectivas para que velen activamente por lo comunitario.
ACCION POPULAR-Finalidad preventiva y restaurativa o de restablecimiento a favor del colectivo afectado
REGIMEN DE TRANSICION EN LAS ACCIONES POPULARES-Aplicación de la ley 472 de 1998
Las acciones populares no son un instrumento jurídico ajeno a la tradición legal de Colombia. Desde el Código Civil de 1887 se consagraron varias figuras al alcance de la ciudadanía en general o de los vecinos de un determinado lugar con el objetivo de conjurar el riesgo sobre un bien público o de interés común, así como de resarcir el daño ocasionado sobre el mismo. La Carta Política de 1991 revitalizó y promovió la defensa de lo público mediante un conjunto de herramientas constitucionales. Particularmente, la Ley 472 de 1998 desarrolló lo referente a las acciones populares conservando el doble propósito de prevención y restitución del derecho colectivo vulnerado, al tiempo que dispuso un marco legal más específico y orientado a la obtención del derecho sustancial y del equilibrio entre las partes convocadas.
DERECHO AMBIENTAL-Principios rectores
MEDIO AMBIENTE EN LA CONSTITUCION DE 1991-Contenido
CONSTITUCION ECOLOGICA Y MEDIO AMBIENTE SANO-Protección constitucional
CONSTITUCION ECOLOGICA-Diversas aproximaciones a lo ambiental
Las múltiples disposiciones normativas que existen y el enfoque pluralista que promueve la propia Carta, hacen que la relación entre la Constitución y el medio ambiente no sea una sola y estática. Es posible identificar al menos tres aproximaciones que explican el interés superior de la naturaleza en el ordenamiento jurídico colombiano y la protección reforzada que se le otorga: (i) en primer lugar, se parte de una visión antropocéntrica que concibe al ser humano presente como única razón de ser del sistema legal y a los recursos naturales como meros objetos al servicio del primero, (ii) un segundo punto de vista reivindica concepciones más globales y solidarias de la responsabilidad humana, que abogan por los deberes del hombre con la naturaleza y las generaciones venideras; (iii) finalmente, se han formulado posturas contra-hegemónicas que conciben a la naturaleza como un auténtico sujeto de derechos, y que respaldan cosmovisiones plurales y alternativas a la posición mayoritaria.
CONCEPTO DE NATURALEZA-Importancia en el derecho ambiental
PRINCIPIO DE DESARROLLO SOSTENIBLE EN EL DERECHO AMBIENTAL-Contenido
PRINCIPIO DE PREVENCION EN EL DERECHO AMBIENTAL-Contenido
PRINCIPIO DE PRECAUCION EN EL DERECHO AMBIENTAL-Contenido
PRINCIPIO DE QUIEN CONTAMINA PAGA EN EL DERECHO AMBIENTAL-Contenido
ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD JURIDICA POR EL DAÑO AMBIENTAL-Hecho generador del daño, el daño como tal y el nexo de causalidad entre ambos
La jurisprudencia como la legislación nacional, para hacer frente a las demandas ambientales puestas de presente, han retomado los elementos básicos del régimen de responsabilidad civil, a saber: (i) hecho generador del daño, (ii) el daño como tal y (iii) el nexo de causalidad entre ambos. No obstante, también ha sido necesario adaptar los mismos a los desafíos propios del derecho ambiental, particularmente en lo que tiene que ver con el concepto de daño.
RESTABLECIMIENTO O REPARACION INTEGRAL DEL DAÑO AMBIENTAL
PRUEBA TECNICA PARA LA CUANTIFICACION DEL DAÑO AMBIENTAL-Importancia
MEDIDAS PARA LA PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE-Cumplimiento y seguimiento a las medidas de reparación
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES PROFERIDAS EN EL CURSO DE UNA ACCION POPULAR-Defecto sustantivo, por cuanto autoridad judicial debió aplicar art. 34 de la ley 472/98 en lo referente a los mecanismos procesales para resarcir o recuperar integralmente daño ambiental por derrame de líquido en la Bahía de Cartagena
Esta Corporación ha expresado que el defecto sustancial o material se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”. No obstante la autonomía de los jueces para determinar las normas aplicables al caso concreto y establecer la interpretación e integración del ordenamiento jurídico, a estos no les es dable apartarse de las disposiciones constitucionales o legales. En la decisión que se revisa el Tribunal de Cartagena descartó de forma general todos los preceptos de la Ley 472 de 1998, invocando los principios de la ley en el tiempo. Con ello, sin embargo, desconoció la aplicación del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el cual también resultaba vinculante en este caso en lo referente a los mecanismos procesales para resarcir o recuperar integralmente el daño ocasionado.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES PROFERIDAS EN EL CURSO DE UNA ACCION POPULAR-Defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas con relación a la magnitud del daño ambiental por derrame de líquido en la Bahía de Cartagena
SENTENCIA COMPLEMENTARIA-Medidas de restablecimiento y resarcimiento del daño ambiental por derrame de líquido en la Bahía de Cartagena, y de prevención de futuros siniestros
[Continúa…]
