El Tribunal Constitucional ha publicado la sentencia que declaró infundada la demanda contra la Ley 31188, Ley de negociación colectiva en el sector público, recaída en el Expediente 00018-2021-PI/TC.
Pleno. Sentencia 984/2021
Caso de la negociación colectiva en el sector público
Expediente 00018-2021-PI/TC
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión de Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 23 de noviembre de 2021, se reunieron los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera a efectos de pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad que dio origen al Expediente 00018-2021-PI/TC.
La votación fue la siguiente:
– Los magistrados Ledesma (ponente) y Espinosa-Saldaña (con fundamento de voto) votaron por:
1) declarar fundado el extremo de la demanda relacionado con el segundo párrafo del artículo 2 de la Ley 31188 por haberse acreditado la vulneración al principio-derecho de igualdad;
2) interpretar el artículo 2 de la Ley 31188, en el sentido que incorpora a las negociaciones colectivas de las empresas del Estado en el ámbito de aplicación de la Ley 31188; y
3) declarar infundada los demás extremos de la demanda.
– El magistrado Miranda votó por declarar infundada un extremo de la demanda con interpretación del segundo párrafo del artículo 2 de la Ley 31188; asimismo, en sintonía con lo expuesto en la ponencia en torno a su punto resolutivo 3, declarar infundada la demanda en sus demás extremos.
– Los magistrados Ferrero y Blume votaron de manera conjunta por declarar infundada la demanda en todos sus extremos.
– El magistrado Sardón emitió un voto singular a favor de declarar por fundada en todos sus extremos la presente demanda; y, por tanto, inconstitucional la Ley 31188.
Estando a la votación descrita, y al no haberse alcanzado cinco votos conformes para declarar la inconstitucionalidad de la Ley 31188, corresponde declarar INFUNDADA la demanda, conforme a lo previsto en el artículo 5, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza los votos antes referidos, y que los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 3 de junio de 2021, el Poder Ejecutivo interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31188, Ley de negociación colectiva en el sector público, publicada el 2 de mayo de 2021 en el diario oficial El Peruano. Alega que la referida ley es inconstitucional por vulnerar los artículos 2.2, 28.2, 43, 77, 78, 79, 105, 118.3, 118.17 y 139.3.
La parte demandante impugna por razones de forma el texto completo de la ley y, además, plantea que el segundo párrafo del artículo 2, los artículos 4, 6, el literal d) del artículo 13.1, así como los artículos 17.1, 18.6, 19.1 y 19.4 y la Única Disposición Complementaria Derogatoria, resultan contrarios a la Constitución por razones sustantivas.
Por su parte, con fecha 25 de junio de 2021, el Congreso de la República contesta la demanda negándola y contradiciéndola en todos sus extremos.
B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
Las partes postulan una serie de argumentos sobre la inconstitucionalidad de la norma impugnada que, a manera de resumen, se presentan a continuación:
B-1. DEMANDA
Los argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:
− El Poder Ejecutivo sostiene que la Ley 31188 adolece de vicios de inconstitucionalidad por la forma debido a que dicha norma no fue debatida de forma apropiada. En concreto, el demandante cuestiona la exoneración del dictamen de insistencia sobre la autógrafa de ley, que fue realizada por la Junta de Portavoces del Congreso de la República. Precisa que las observaciones oportunamente formuladas no fueron analizadas ni discutidas en las comisiones especializadas.
− Agrega que durante la sesión del Pleno del Congreso de la República en la que se debatió la aprobación de la insistencia sobre la autógrafa, se planteó una cuestión previa mediante la que se propuso la remisión de la ley a las comisiones de Trabajo y Seguridad Social, Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera y Presupuesto y Cuenta General de la República, pero dicha cuestión previa fue rechazada. A criterio del demandante, dichas comisiones debieron haber analizado tanto la autógrafa de la ley como las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo.
− Así las cosas, el demandante alega que la exoneración del dictamen de insistencia recaído en la autógrafa de la ley no estuvo justificada en el presente caso y que, por consiguiente, ello contraviene lo dispuesto por el artículo 105 de la Constitución. En consecuencia, el demandante afirma que en la aprobación de la referida ley se habría incurrido en un vicio de inconstitucionalidad formal.
− Indica que la norma impugnada regula el proceso de negociación colectiva en el sector público sin garantizar el respeto a los principios de la Constitución presupuestaria, en tanto no contiene medidas concretas referidas a este fin. Recalca que la presente demanda encuentra su fundamento, principalmente, en los argumentos constitucionales referidos a la relación entre negociación colectiva en el sector estatal y el presupuesto público.
− Por otro lado, el demandante refiere que la mencionada norma adolece de vicios de inconstitucionalidad por el fondo, por cuanto vulnera los artículos 43, 77, 78, 79, 105, 118, inciso 17), 2, inciso 2), 28, inciso 3) y 139, inciso 2) de la Constitución.
− Sostiene que el segundo párrafo del artículo 2 de la norma impugnada vulnera el derecho a la igualdad ante la ley, reconocido en el inciso 2 del artículo 2 de la Constitución, porque excluye de su ámbito de protección a las empresas del Estado. Según el demandante, la cuestionada norma crea una diferenciación injustificada entre los trabajadores estatales que laboran en empresas estatales y los demás trabajadores del sector público.
− De igual manera, alega que la referida exclusión de los trabajadores de empresas estatales vulnera lo dispuesto en el artículo 43 de la Constitución, referido a la unidad e indivisibilidad del Estado.
− Asimismo, el procurador de la parte demandante sostiene que la norma impugnada contraviene lo establecido en el artículo 43 de la Constituciónreferido al principio de separación de poderes. Alega que la ley habría sido emitida al margen de la interacción que debe existir entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, pues se ha expedido disposiciones que tienen un importante impacto económico y presupuestario. De esta manera, se habría vulnerado el principio de cooperación de poderes
− Refiere que la cuestionada norma vulnera la competencia exclusiva del Poder Ejecutivo para administrar la hacienda pública, potestad reconocida en el inciso 17 del artículo 118 de la Constitución, y en el artículo 4 de la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (en adelante, LOPE).
− En la misma línea, el demandante sostiene que se han vulnerado los artículos 78 y 79 de la Constitución, referidos al equilibrio presupuestal y a la prohibición de que los congresistas creen o aumenten gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.
− Por lo tanto, el demandante argumenta que la Ley 31188 implicaría un gasto público que ha sido establecido sin considerar los razonables límites en materia presupuestaria. De esta manera, según el demandante, las disposiciones de la mencionada norma constituirían un gasto permanente que no ha sido sustentado, y respecto de las cuales no se advierte un análisis cualitativo y cuantitativo, el mismo que constituye un elemento esencial en la viabilidad técnica y presupuestaria de una propuesta legislativa.
− Advierte que, de acuerdo con información del Ministerio de Economía y Finanzas, la cuestionada Ley 31188 generaría un gasto público que asciende a un estimado de S/. 6228.000 millones de soles y que repercutiría de manera importante en el presupuesto nacional, pues tendría que ser cubierto con fondos públicos. Lo que, a su criterio, sería preocupante en tanto no fue resultado de una iniciativa legal planteada por el Poder Ejecutivo, sino de proyectos de ley presentados por diversas organizaciones políticas al interior del Congreso de la República.
− De igual manera, señala que las medidas previstas en los artículos 4, 6, literal d) del del artículo 13.1, y en el numeral 6 del artículo 18 de la cuestionada norma, vulneran el principio de exactitud presupuestal, reconocido en el artículo 77 de la Constitución, que consiste en la consignación de la totalidad de los recursos y gastos fiscales en atención al real rendimiento de las fuentes de percepción de renta estatal. Y ello porque estas medidas generarían un gasto en el tesoro público sin relación con el rendimiento de alguna fuente concreta de ingreso fiscal.
− Indica que las medidas previstas en los artículos 4, 6, literal d) del artículo 13.1, y en el numeral 6 del artículo 18 de la Ley 31188, vulneran el principio de equilibrio y estabilidad presupuestaria. Este principio, previsto en el artículo 78 de la Constitución, prevé que el proyecto de ley de presupuesto que remite el Poder Ejecutivo al Congreso de la República debe estar efectivamente equilibrado, por lo que no se puede disponer o autorizar gastos sin el financiamiento correspondiente; antes bien, los ingresos y gastos del Estado deben estar balanceados.
− Afirma que, en virtud del artículo 79 de la Constitución, el Congreso de la República no tiene competencia para proponer iniciativas que incrementen el gasto en el Presupuesto General de la República, por lo que la Ley 31188 sería contraria a este artículo de la Constitución.
− A su vez, con relación al inciso 3 del artículo 118 de la Constitucióny el artículo 4 de la LOPE, sostiene que, dentro de la competencia constitucional del Poder Ejecutivo para dirigir la política general del gobierno, se encuentra la de dirigir la política de modernización de la gestión pública. De acuerdo con el Decreto Supremo 004-2013-PCM, esta potestad requiere un servicio civil meritocrático, a fin de que el sector público consiga resultados a favor de los ciudadanos y el desarrollo del país mediante la armonización de los intereses de la sociedad y los derechos de los servidores públicos.
− Por lo tanto, la rectoría respecto a las políticas en torno al servicio civil y la gestión de los recursos humanos, cuyo objetivo es brindar a los ciudadanos una eficiente gestión pública, corresponde al Poder Ejecutivo.
− El demandante resalta que la Única Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley 31188 deja sin efecto disposiciones orientadas a fortalecer la política nacional en materia de recursos humanos del sector público, aspecto esencial para organizar los recursos públicos que permitan garantizar, entre otros aspectos, el cumplimiento de los derechos de los trabajadores estatales. Subraya, además, que las disposiciones derogadas, pertenecientes a la Ley 30057, Ley del servicio civil, y los decretos legislativos 1442 y 1450, tenían un contenido no relacionado con el objetivo de la norma objeto de control.
− En consecuencia, asevera que la derogatoria elimina el marco normativo con rango de ley que regula la gestión fiscal de los recursos humanos del sector público. Esta gestión fiscal comprende, principalmente, el presupuesto correspondiente a las actividades de recursos humanos, el registro en el aplicativo informático para el Registro centralizado de planillas y de datos de los recursos humanos del sector público (AIRHSP) y otros aspectos relacionados con dichas materias. Por tanto, existe un impacto negativo en el uso de los fondos públicos destinados a los recursos humanos del sector público.
− Adicionalmente, aduce que el numeral 1 del artículo 17 y el numeral 1 del artículo 19 de la Ley 31188 contravienen el inciso 2 del artículo 28 de la Constitución, al establecer, que el convenio colectivo y el laudo arbitral tienen fuerza de ley. Al respecto, el demandante alega que dicha disposición constitucional ya contempla que los convenios colectivos tienen fuerza vinculante, por lo que resultaría innecesario otorgar o reconocer el carácter de fuerza de ley.
− En todo caso, el demandante asegura que no es posible conferir “fuerza de ley” a un acuerdo de voluntades o a un laudo arbitral mediante una ley, en tanto la fuerza de ley de una norma viene delimitada por el reconocimiento expreso de esta característica en la Constitución, por formar parte del grupo de normas con rango de ley (artículo 200, inciso 4), debido a su contenido, o por su relación con otras normas del ordenamiento jurídico.
− De esta manera, acota que otorgar fuerza de ley a los convenios colectivos y laudos implicaría otorgar competencias al empleador y trabajador del sector público, así como a los tribunales arbitrales para generar actos normativos con rango de ley, que podrían modificar o alterar el sistema de fuentes normativas previsto en la Constitución, así como aquellas normas que regulan materias relacionadas con el presupuesto público y la gestión de los recursos humanos en el sector estatal.
− Asimismo, expone que el artículo 19.4 de la Ley 31188 es contrario a la tutela jurisdiccional efectiva, derecho reconocido en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución.
[Continúa…]
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[Actualización 30.11.2021]
TC declara infundada demanda contra la Ley 31188, Ley de negociación colectiva en el sector público
A través de un comunicado, el Tribunal Constitucional informó, entre otros asuntos, que en el Expediente 00018-2021-PI/TC (caso de la negociación colectiva en el sector público III), ha decidido declarar infundada la demanda contra la Ley 31188, al no haber alcanzado 5 votos conformes, tal como lo ordena Ley 28301, Orgánica del Tribunal Constitucional (artículo 5).
Los magistrada ponente Marianella Ledesma Narváez y el magistrado Eloy Espinosa-Saldaña votaron a favor de declarar fundada en parte la demanda e inconstitucional el extremo el segundo párrafo del artículo 2 de la Ley, por considerar que las empresas del Estado, para fines de gestión y uso eficiente de los recursos estatales, son parte del sector público y no deben ser excluidas de la Ley de negociación colectiva del sector público; asimismo infundada la demanda en los demás extremos, con fundamento de voto del magistrado Espinosa-Saldaña).
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En contra de la ponencia votaron los magistrados Augusto Ferrero Costa, Ernesto Blume Fortini y José Luis Sardón de Taboada (fundada e inconstitucional en todos sus extremos) y Manuel Miranda Canales (infundada en su totalidad con interpretación).
Los magistrados Ledesma (ponente), Miranda y Espinosa-Saldaña votaron a favor de declarar fundada la demanda en su totalidad por vicios de forma; mientras que los magistrados Ferrero, Blume y Sardón votaron por declararla infundada.
COMUNICADO
Se hace de conocimiento de la opinión pública que el Pleno del Tribunal Constitucional ha decidido los siguientes casos:
1. En el Expediente 00013-2021-PI/TC (caso de la incorporación de los trabajadores del régimen CAS a los Decretos Legislativos 728 y 276), en sesión celebrada en la fecha, ha decidido declarar FUNDADA EN PARTE la demanda contra la Ley 31131 (con los votos de los magistrados Ledesma, Ferrero [ponente], Miranda, Sardón y Espinosa-Saldaña); y, en consecuencia, declarar inconstitucionales los artículos 1, 2, 3, 5 y las Disposiciones Complementarias Finales de la mencionada ley, que, en general, disponían que los trabajadores CAS sean incorporados a los regímenes laborales de los Decretos Legislativos 728 y 276.
Asimismo, por no alcanzar 5 votos conformes y tal como lo ordena Ley 28301, Orgánica del Tribunal Constitucional (artículo 5), se declaró INFUNDADA la demanda en las restantes disposiciones de la ley (los magistrados Ledesma, Ferrero, Sardón y Espinosa-Saldaña consideraron que el artículo 4 también es inconstitucional, pero no lograron alcanzar los 5 votos). El magistrado Blume votó porque se declare infundada la demanda en todo.
2. En el Expediente 00018-2021-PI/TC (caso de la negociación colectiva en el sector público III), en sesión celebrada el 23 de noviembre de 2021, ha decidido declarar INFUNDADA la demanda contra la Ley 31188, al no haber alcanzado 5 votos conformes, tal como lo ordena Ley 28301, Orgánica del Tribunal Constitucional (artículo 5).
Los magistrados Ledesma [ponente] y Espinosa-Saldaña votaron a favor de la ponencia (declarar fundada en parte la demanda e inconstitucional el extremo el segundo párrafo del artículo 2 de la ley, por considerar que las empresas del Estado, para fines de gestión y uso eficiente de los recursos estatales, son parte del sector público y no deben ser excluidas de la ley de negociación colectiva del sector público; asimismo infundada la demanda en los demás extremos, con fundamento de voto del magistrado Espinosa-Saldaña). Votaron en contra de la ponencia: magistrados Ferrero, Blume y Sardón (fundada e inconstitucional en todos sus extremos) y Miranda (infundada en su totalidad con interpretación).
3. En los Expedientes 00025-2021-PI/TC y 00028-2021-PI/TC (caso del Nuevo Código Procesal Constitucional), en sesión celebrada el 23 de noviembre de 2021, ha decidido declarar INFUNDADA la demanda contra la Ley 31307, al no haber alcanzado 5 votos conformes, tal como lo ordena Ley 28301, Orgánica del Tribunal Constitucional (artículo 5).
Lea también: Nuevo Código Procesal Constitucional (actualizado)
Los magistrados Ledesma [ponente], Miranda y Espinosa-Saldaña votaron a favor de la ponencia (fundada la demanda en su totalidad, por vicios de forma, pues la ley impugnada no contó con el dictamen de comisión sobre la observación de la autógrafa, tal como lo establece el propio Reglamento del Congreso, y también se propone una vacatio sententiae). Votaron en contra de la ponencia los magistrados Ferrero, Blume y Sardón (infundada la demanda).
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Lima, 30 de noviembre de 2021
Oficina de Imagen Institucional
Nota anterior.- La Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional, en representación del Poder Ejecutivo, presentó ante el Tribunal Constitucional (TC) una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31188, que regula la negociación colectiva en el sector estatal.
Como se recuerda, el 2 de mayo publicaron por insistencia la ley sobre negociación colectiva en el sector público, a pesar de haber sido observada por el Poder Ejecutivo en diciembre del 2018.
Al respecto, este 3 de junio, la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional presentó ante el TC una demanda de inconstitucionalidad, la cual afirma que la referida ley es contraria a la Constitución Política porque vulnera las competencias del Poder Ejecutivo en materia de administración de la Hacienda Pública y el principio de equilibrio presupuestal.
“La Ley 31188 fue emitida al margen de la coordinación que debe existir entre el Congreso de la República y el Poder Ejecutivo para expedir reglas sobre la negociación colectiva en el sector público, las cuales deben respetar los principios en materia presupuestaria reconocidos en la Constitución y desarrollados en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, sostuvo el procurador público especializado en materia constitucional, Luis Huerta Guerrero.
Asimismo, en la demanda se informa que el costo que traería consigo la aplicación de la mencionada ley, según cálculos oficiales, ascendería a 6 228 millones de soles, dado que no se establecen medidas que permitan armonizar el presupuesto público con las propuestas de modificaciones a las remuneraciones de los trabajadores estatales.
El procurador Huerta señaló que espera que el TC se pronuncie sobre la admisibilidad de la demanda y, posteriormente, la remita al Congreso de la República para que proceda a contestarla.
Fuente: Procuraduría.
