Precedente Sunafil sobre la incorrecta tipificación de infracciones cuando no se ha delimitado la desnaturalización de las modalidades formativas [Resolución 007-2024-Sunafil/TFL]

Publicado en el diario oficial El Peruano el 27 de mayo de 2024

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Precedentes administrativos de observancia obligatoria: 6.45 Es pertinente tener en cuenta que la infracción contenida en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT hace referencia expresa al incumplimiento resultante de la falta de inscripción de trabajadores u otras personas respecto de las que exista la obligación de inscripción en el régimen de seguridad social en salud. Sin embargo, conforme se ha mencionado en párrafos anteriores, once de las personas comprendidas en la investigación son practicantes, por lo que, conforme con la ley material aplicable, dichos sujetos no podrían ser considerados como “trabajadores afectados”.

6.46 En el caso examinado, el inspector comisionado no ha efectuado un análisis respecto a la configuración de un supuesto de desnaturalización de las modalidades formativas. No podría concluirse que el fiscalizador haya establecido que las personas sujetas a modalidades formativas no eran practicantes sino trabajadores de la Inspeccionada. Por ende, no resulta válido inferir que la impugnante se encontraría en la obligación de inscribir a sus practicantes preprofesionales y profesionales en el régimen de seguridad social en salud. Este es un punto determinante para comprobar si el Sujeto inspeccionado estaba incurriendo en una infracción en materia de seguridad social en salud, en perjuicio de once personas.

6.48 De lo expuesto, se colige que en el caso examinado no se ha acreditado un supuesto de desnaturalización de las modalidades formativas laborales —conforme al artículo 51 de la referida norma— ni se ha observado razonamiento en el Acta de Infracción que permita deducir ello. Del mismo modo, si bien existe una obligación del empleador de asegurar a los practicantes ante un posible riesgo de enfermedad o accidente, la propia norma contempla que esto puede brindarse mediante EsSalud o de un seguro privado. Por consiguiente, se determina que el incumplimiento detectado por el personal inspectivo pudo, en todo caso, sancionarse como una infracción en materia de promoción y formación para el trabajo contenida en el Capítulo V del RLGIT. Por tal motivo, no se evidencia que la infracción imputada se ajuste al tenor del tipo legal contenido en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT.

6.50 Respecto a este extremo, correspondía que el inspector efectúe una correcta calificación y subsunción del tipo infractor imputado, debido a que, en ninguna parte del Acta de Infracción se determina que los once practicantes en realidad eran trabajadores de la Inspeccionada, realizando para ello el análisis correspondiente, en virtud de la aplicación del Principio de Primacía de la realidad, y que por tanto, se demuestre con suficiencia que el empleador tenía la obligación de inscribirlos en el régimen de seguridad social en salud. No obstante, esto no ha sucedido. Por el contrario, se ha corroborado que existe una indebida catalogación de los once practicantes como prestadores de servicios, considerándolos como trabajadores afectados sin que previamente se haya establecido con fehaciencia que sí eran empleados de la empresa.


Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por TEXTILE SOURCING COMPANY S.A.C., y, en consecuencia, la NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Sub Intendencia N° 107-2022-SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA, de fecha 07 de abril de 2022, y la de los sucesivos actos y actuaciones en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 69-2020-SUNAFIL/IRE-ICA.

Se ESTABLECEN como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.45, 6.46, 6.48 y 6.50 de la presente resolución, respecto a la incorrecta tipificación por parte del personal inspectivo de la conducta infractora imputada al empleador cuando no se ha delimitado previamente que se haya producido la desnaturalización de las modalidades formativas laborales.


TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
SALA PLENA
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA N° 007-2024-SUNAFIL/TFL

EXPEDIENTE SANCIONADOR: 69-2020-SUNAFIL/IRE-ICA
PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE ICA
IMPUGNANTE : TEXTILE SOURCING COMPANY S.A.C.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 126-2022-SUNAFIL/IRE-ICA
MATERIAS : – LABOR INSPECTIVA
– RELACIONES LABORALES
– SEGURIDAD SOCIAL

Lima, 23 de abril de 2024

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por TEXTILE SOURCING COMPANY S.A.C. (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia N° 126-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, de fecha 24 de octubre de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 1132-2019-SUNAFIL/IRE-ICA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 43-2020 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, dos (02) infracciones en materia de seguridad social y (01) infracción muy grave a la labor inspectiva; por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 07 de enero de 2020.

1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 106-2020-SUNAFIL/SIAI-IRE-ICA, de fecha 14 de septiembre de 2020, notificada el 22 de julio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 169-2020-SUNAFIL/IREICA-SIAI, de fecha 14 de enero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador.

Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Ica, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 107-2022-SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA, de fecha 07 de abril de 2022, notificada el 11 de abril de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 261,225.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no registrar trabajadores, pensionistas, prestadores de servicios, personal contratado bajo modalidades formativas laborales, personal de terceros o derecho habientes en las planillas de pago o planillas electrónicas a que se refiere el Decreto Supremo N° 018-2007-TR y sus modificatorias, o no registrar trabajadores y prestadores de servicios en el registro de trabajadores y prestadores de servicios, en el plazo y con los requisitos previstos, incurriéndose en una infracción por cada trabajador, pensionista, prestador de servicios , personal en formación, Modalidad formativa laboral y otros, personal de terceros o derechohabiente. Para el cálculo de la multa a imponerse, se entiende como trabajadores afectados a los pensionistas, prestadores de servicios, personal contratado bajo modalidades formativas laborales, así como los derechohabientes, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 116,100.00.

– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por la falta de inscripción de trabajadores u otras personas respecto de las que exista la obligación de inscripción, en el régimen de seguridad social en salud o en el régimen de seguridad social en pensiones, sean estos públicos o privados, incurriéndose en una infracción por cada trabajador afectado, tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 116,100.00.

– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por la falta de inscripción de trabajadores u otras personas respecto de las que exista la obligación de inscripción, en el régimen de seguridad social en salud o en el régimen de seguridad social en pensiones, sean estos públicos o privados, incurriéndose en una infracción por cada trabajador afectado, tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,675.00.

– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas de orden sociolaboral. Respecto a la medida inspectiva de requerimiento notificada el 07 de enero de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 19,350.00.

1.4 Con fecha 03 de mayo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 107-2022-SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA, argumentando lo siguiente:

i. En primer lugar, es importante anotar que su parte efectuó esta denuncia en sus descargos, sin embargo, este argumento ha sido ignorado por completo, no habiéndose pronunciado la autoridad inspectiva de trabajo sobre el particular, estableciendo con ello que hay un defecto de motivación, generando ello la nulidad del procedimiento.

En consecuencia, la inspectora auxiliar Flor de María Donaires Ruiz no podía haber llevado a cabo el presente procedimiento, pues ello debió estar a cargo de un inspector de trabajo, siendo nulo el presente procedimiento.

Esta denuncia no puede ser ignorada y en definitiva debe dar lugar que se declare la nulidad de todo el procedimiento inspectivo, bajo responsabilidad funcional.

ii. Bajo ningún supuesto puede entenderse que ha habido una delegación de facultades al inspector auxiliar o que, en el mejor de los casos, ha habido un apoyo y colaboración, pues ello no significa en ningún caso que el inspector auxiliar sustituya y realice las funciones de los supervisores inspectores y los inspectores del trabajo sin que estos participen, ya que el apoyo y la colaboración significa una asistencia en las labores que ellos tienen, pero nunca la delegación de facultades, pues de ser así debe existir un acto administrativo expreso y material que lo determine, lo que bien saben no existe.

iii. Resulta inentendible si se tiene en consideración que su representada cumplió con la documentación requerida y de hecho el día 13 de enero de 2020 cumplieron con presentar las altas de estas personas en la Planilla Electrónica; sin embargo, luego se precisó que debía ser desde una fecha anterior, la que ha sido entendido como un incumplimiento. En efecto, su representada ha cumplido con registrar a las 11 personas que realizan modalidades formativas laborales en planilla y a una trabajadora que han sido parte del procedimiento fiscalizador, no obstante, el inspector de trabajo, desconociendo la vigencia del principio de primacía de la realidad, establece un incumplimiento cuando ello no es verdad.

iv. Como se aprecia, lo que se sanciona es la conducta de “nunca” registrar a los trabajadores o al personal contratado bajo modalidades formativas laborales en la planilla, pero la norma no se refiere el caso del registro oportuno, por lo que es claro que en el presente caso no se les puede sancionar ya que su representada sí cumplió ante el requerimiento efectuado por el inspector.

v. Al igual que en el caso anterior, su representada sí cumplió con el mandato, por lo que resulta inentendible que se los sancione por ello cuando no es posible otorgar una protección en seguridad social retroactiva. Además, aun cuando se le explicó a la inspectora auxiliar que no existe esta obligación en el caso de quienes realizan una modalidad formativa laboral, se cumplió con su mandato.

vi. Evidentemente se les estaría aplicando dos multas por un mismo hecho, pues en el supuesto negado de que la infracción exista, se está aplicando dos sanciones por un mismo hecho generador, lo que vulnera indudablemente el principio non bis in ídem.

vii. Se puede ver que el inspector auxiliar propone las multas como si fueran una microempresa. Es decir, propone una multa por cada persona supuestamente afectada, y luego multiplica el resultado por el número de aquellos. Pero esa interpretación es incorrecta. Cuando la norma en mención señala que se incurre en infracción por cada trabajador afectado, no está estableciendo que se desconozca la tabla de infracciones que prevé rangos en función al número de trabajadores, sino que lo que busca es evitar que se aplique una única multa y que esta sea la más baja.

viii. Precisamente cuando se hace referencia al número de trabajadores afectados, la tabla establece rangos que van de 1 a 10 de 11 a 25, y así sucesivamente no podría entenderse esto de otra manera, ya que ello conllevaría a un ejercicio abusivo de la autoridad inspectiva de trabajo.

ix. Y dicen abusivo porque como bien se sabe, la doctrina reconoce la existencia del principio “in dubio pro administrado”, lo que implica que en caso de duda sobre la interpretación o aplicación respecto al sentido de una norma o sobre dos normas, siempre se debe aplicar la más favorable al administrado.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 126-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, de fecha 24 de octubre de 2022[2], la Intendencia Regional de Ica declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante; por considerar los siguientes puntos:

i. En efecto, los inspectores auxiliares están facultados para ejercer funciones inspectivas de vigilancia y control de las normas en microempresas o pequeñas empresas, asi como funciones de colaboración y apoyo en el desarrollo de las funciones inspectivas atribuidas a los Supervisores Inspectores y a los Inspectores del Trabajo. Todo ello está bajo la dirección y supervisión técnica de los Supervisores Inspectores, responsables del equipo al que estén adscritos, funciones de orientación, información y difusión de las normas legales, resolver interrogantes de los ciudadanos sobre los expedientes de inspección y las normas legales de aplicación, brindar apoyo a los directivos y responsables del Sistema de Inspección en las labores que dispongan, entre otras que le puedan ser conferidas.

ii. En esa misma línea argumentativa, se tiene que las actuaciones inspectivas de investigación podrán realizarse por uno o por varios inspectores del trabajo conjuntamente, en cuyo caso actuarán en equipo, para ello el Supervisor Inspector del Trabajo que se encuentre al frente del mismo, coordinará las actuaciones de sus distintos miembros.

iii. Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley, los Supervisores Inspectores y los Inspectores del Trabajo están facultados para desempeñar todos los cometidos de la función inspectiva incluidos en el numeral 1 del artículo 3 de la Ley; en tal sentido, de lo que obra en autos, podemos observar que si bien en la Orden de Inspección consta como inspector encargado de las actuaciones inspectivas una inspectora auxiliar comisionada, y como supervisora a la inspector Peña Ramos Paula Anita (en adelante, inspectora de trabajo), lo cierto es que dentro de las modalidades de actuación, esta última participó como inspectora de trabajo dentro de las facultades que le brinda el numeral 1 del artículo 3 de la LGIT.

iv. En efecto, se logra apreciar que la inspectora de trabajo participó en la comprobación de datos, conforme lo señalado en el numeral 4.1 de los hechos constatados del Acta de Infracción; asimismo se observa la participación de la inspectora de trabajo en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que obra a folios 394 a 400 del expediente de actuaciones inspectivas.

v. Estando bajo dicho escenario de participación, la Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva, sostiene que la medida inspectiva de requerimiento debe encontrarse firmada por todos los inspectores que actuaron durante la investigación, y como bien se observa del presente caso, el supervisor inspector participa firmando la medida de requerimiento como parte integrante del equipo de inspectores, teniendo este último la calidad de inspector de trabajo, conformando así el equipo de inspectores a cargo de las investigaciones.

vi. Ahora, si bien la inspeccionada hace referencia a la cantidad de trabajadores inmersos en las investigaciones realizadas a lo largo de las actuaciones inspectivas, lo cierto es que la inspectora de trabajo, es parte integrante de la Orden de Inspección y participó en las actuaciones inspectivas como tal, es decir con las facultades que le brinda la LGIT, por tanto no tendría razón de ser el cuestionamiento de la inspeccionada, toda vez que al haber participado un inspector de trabajo como tal dentro del procedimiento inspectivo, reviste al Acta de Infracción de la legalidad que el caso amerita y alcanza determinar los incumplimientos a las normas sociolaborales.

vii. Bajo ese orden de ideas, se advierte la participación de la supervisora inspectora dentro de las actuaciones inspectivas, quedando evidenciada su intervención dentro de la comprobación de datos, como de la emisión de la medida inspectiva de requerimiento y finalmente la suscripción del Acta de Infracción; por tanto, queda de plano desvirtuado lo alegado por la inspeccionada por carecer de sustento valido.

viii. Bajo la identificación plena de cada uno de ellos, se logró apreciar que del total de los trabajadores de la inspeccionada, 12 de ellos no se encontraban registrados en la planilla electrónica, pese a que los inspectores comisionados pudieron determinar los tres elementos esenciales del contrato -de trabajo de 1 de los 12 trabajadores y de 11 que se venían desempeñando como personal en formación, es decir practicantes, se tuvo a la vista los convenios suscritos con la inspeccionada, logrando visualizar la fecha de ingreso de cada uno de ellos de los cuales se evidencia que su fecha de ingreso no concuerda con la fecha que la inspeccionada los registró en su planilla.

ix. En el caso que los atañe, el T-Registro de la inspeccionada respecto a los 12 trabajadores detallados en el cuadro que antecede fueron dados de alta con fecha 01 de diciembre de 2019, es decir con fecha posterior a la fecha que realmente los trabajadores prestaron labores.

x. Así pues, se tiene que el multicitado T-Registro cuenta con la información tal como es el alta del trabajador, información que debe ser registrada en forma oportuna por todo empleador cuando el trabajador, personal en formación laboral y personal de terceros, haya ingresado a laborar, es decir dentro del día que se produce su ingreso a prestar sus servicios, independientemente de la modalidad de contratación y de los días laborados.

xi. Al respecto, debe resaltar que el registro con fecha cierta de ingreso a laborar, registrado como tal en el T-Registro, es de vital importancia al ser el seguro social la entidad que otorgará la cobertura al trabajador que se encuentra asegurado, brindándole prestaciones de prevención, promoción, recuperación y subsidios para el cuidado de su salud y bienestar social, trabajo y enfermedades profesionales.

xii. Ahora bien, refiriéndose a la conducta reprochada por el incumplimiento del registro en el seguro social en pensiones, dicho incumplimiento se revistió como tal al no registrar la inspeccionada con fecha cierta el ingreso de su trabajadora Sr(a). Daniela López Olivo, quien fue la única que los inspectores comisionados reconocieron como trabajadora sin encontrarse en calidad de “personal en formación laboral” y por tanto fue la única trabajadora afectada en este extremo de quien se pudo exigir el cumplimiento del registro como tal, ya que como bien lo dejaron sentado los inspectores en el numeral 4.11 de los hechos constatados en el Acta de Infracción es facultativo que la inspeccionada registre en un sistema pensionario al personal en formación laboral.

xiii. En ese sentido, se tiene que las infracciones detalladas en el numeral 02 y 03 del cuadro N° 02 de la resolución venida en alzada, vulneran el bien jurídico protegido de los derechos laborales de los trabajadores respecto al cumplimiento de las normas de seguridad social, sin embargo, cada uno de ellos desde distintas perspectivas; tales como (I) el derecho a la cobertura de SALUD; y, (II) el derecho a garantizar el acceso a las PENSIONES ya sea a través de entidades públicas, privadas o mixtas. De igual manera, la cantidad de trabajadores afectados de la infracción detallada en el numeral 02 del cuadro N° 02 de la resolución venida en alzada discrepa con la cantidad de trabajadores afectados de la infracción detallada en el numeral 03 del cuadro N° 02 de la multicitada resolución.

xiv. Por lo tanto, se concluye que, si bien se trata del mismo sujeto, el que está ejecutando más de una infracción, no se evidencia que exista una estricta identidad de hechos y fundamentos como trata dar a entender la inspeccionada; por consiguiente, en el presente procedimiento, al no haberse configurado el requisito esencial de la triple identidad, no se denota transgresión al Principio de Non Bis In Ídem, no existiendo una doble sanción por un mismo hecho.

1.6 Con fecha 16 de noviembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ica el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 126-2022-SUNAFIL/IRE-ICA.

1.7 La Intendencia Regional de Ica admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001145-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, recibido el 18 de noviembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

[Continúa…]

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