Precedentes administrativos de observancia obligatoria: 6.29. En ese sentido, el bloque de legalidad aplicable a una suspensión perfecta invocada en el contexto de la emergencia sanitaria (contexto propio del expediente analizado), observa que:
1) El empleador, al solicitar la autorización para la ejecución de la suspensión perfecta de labores, debe comunicar la medida (y su sustento) a los trabajadores afectados, aplicándose el deber de fomento de negociación colectiva en esta etapa;
2) Esta decisión no puede significar una afectación de los derechos fundamentales de los trabajadores;
3) La competencia administrativa para autorizar la aplicación de la suspensión perfecta de labores en el contexto de la pandemia Covid-19, excepcionalmente activada, permite que el empleador no se encuentre obligado al pago de las remuneraciones, incluso antes de la aprobación de su solicitud; en cambio, en caso que la solicitud empresarial sea desaprobada, tendrá como consecuencia la obligación en el pago del salario de los trabajadores afectados, por el tiempo que la medida de la suspensión se haya prolongado;
4) Esta competencia administrativa para calificar la solicitud de suspensión perfecta de labores es exclusiva de la autoridad administrativa de trabajo, conforme con lo previsto en la legislación aplicable;
5) La inspección del trabajo coadyuva a la formación de la decisión administrativa, a cargo de la autoridad administrativa de trabajo, al determinar elementos fácticos relevantes sobre el fenómeno objeto de control; esto, sin perjuicio de las labores de supervisión que la fiscalización laboral podría ejecutar en forma simultánea o posterior, sobre aspectos distintos a la procedencia de la suspensión perfecta de labores resulta procedente o improcedente.
6.30. Asimismo, se advierte que, conforme el artículo 7 del Decreto Supremo 011-2020-TR, la actuación de la autoridad inspectiva de trabajo no tiene por objeto calificar la solicitud de suspensión perfecta de labores, sino que coadyuva a la autoridad administrativa de trabajo competente para resolver la procedencia o improcedencia de dicha petición. Esto, sin perjuicio del control desplegado con la fiscalización laboral sobre posibles hechos derivados de la petición de la suspensión perfecta, que constituyan materia distinta del objeto del pronunciamiento en el procedimiento de aprobación o el de impugnación de la suspensión perfecta de labores, hasta la emisión del acto administrativo firme.
6.31. En este bloque de legalidad sobre la calificación de hechos que puedan guardar conexión con un expediente administrativo de solicitud de suspensión perfecta de labores, sobre el que aún no exista un acto administrativo firme, resulta relevante la observancia de los principios de legalidad, verdad material y de presunción de licitud, entre otros, que deben seguir la autoridad inspectiva y sancionadora, antes de proponer o determinar la posible responsabilidad administrativa del sujeto inspeccionado.
6.32. En ese sentido, si al momento de las actuaciones inspectivas se evidencia que se encuentra pendiente una solicitud de suspensión perfecta de labores, que debe ser atendida por la autoridad competente, el inspector no deberá presumir la ilegalidad de la conducta del empleador, al no realizar el pago de remuneraciones, ya que el procedimiento de la suspensión perfecta aún no ha concluido. Ello en aplicación estricta del mencionado bloque de legalidad y del reparto competencial establecido en el ordenamiento administrativo laboral.
Sumilla: Se declara FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por STRATTON PERU S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia Nº 010-2022-SUNAFIL/ IRE LAMBAYEQUE, de fecha 13 de enero de 2022.
Se ESTABLECE como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.29, 6.30, 6.31 y 6.32 de la presente resolución, referidos al bloque de legalidad, en las actuaciones de la autoridad administrativa, sobre la solicitud de suspensión perfecta de labores.
TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
SALA PLENA
Resolución de Sala Plena Nº 007-2022-Sunafil/TFL
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 353-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE
PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE LAMBAYEQUE
IMPUGNANTE : STRATTON PERU S.A.C.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA Nº 010-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE
MATERIA: -RELACIONES LABORALES
-LABOR INSPECTIVA
Lima, 30 de septiembre de 2022
VISTO: El recurso de revisión interpuesto porSTRATTON PERU S.A.C. (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia Nº 010-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 13 de enero de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1. Mediante Orden de Inspección Nº 1331-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción Nº 289-2021-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, y, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, en mérito de la denuncia del ex trabajador Ayasta Vásquez Luigi Genderson, quien alegó supuestos actos de hostilidad en su contra, tras la solicitud de suspensión perfecta de labores de su empleador ante el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
1.2. Mediante Imputación de Cargos Nº 356-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 25 de junio de 2021, notificada el 28 de junio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo Nº 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3. De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final Nº 404-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 23 de julio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia Nº 656-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 31 de agosto de 2021, notificada el 14 de setiembre de 2021[2], multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por cometer actos de hostilidad en contra de Luigi Genderson Ayasta Vásquez al no pagarle sus remuneraciones del periodo comprendido del 08 de octubre de 2020 al 16 de marzo de 2021, tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
1.4. Con fecha 05 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 656-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. A la emisión de la medida de requerimiento, aún se encontraba en trámite la solicitud de suspensión perfecta de labores, efectuada por la empresa ante el Ministerio de Trabajo, por lo que, su aprobación se encontraba pendiente. En ese sentido, afirma que, no correspondía a la autoridad de trabajo dicte la medida inspectiva, pues con ello vulneró el principio de legalidad y debido proceso.
ii. Resulta erróneo que se pretenda el pago de las remuneraciones respecto del trabajador Luigi Genderson Ayasta Vásquez, cuando mediante Resolución Directoral General Nº 774-2021-MTPE/2/14, la solicitud de suspensión perfecta de labores fue aprobada.
1.5. Mediante Resolución de Intendencia Nº 010-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 13 de enero de 2022[3], la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. La inspección de trabajo tiene una finalidad distinta de la actuación administrativa que conoce una petición de aprobación de una medida como la suspensión perfecta de labores; por lo que, no se puede alegar que en virtud de estar pendiente su aprobación la autoridad inspectiva deba cesar sus funciones. Así, señala que, la Resolución de Sub Intendencia, ha cumplido con dictar el sustento jurídico por el cual se detalló la conducta infractora, así como la norma vulnerada y su tipificación legal.
ii. Asimismo, evidencia que el inspector emitió la medida de requerimiento, de conformidad con la ley vigente, y al momento en que fue emitida, 01 de junio de 2021, no tuvo conocimiento de la Resolución Directoral General Nº 774-2021-MTPE/2/12, que aprobó la solicitud de suspensión perfecta de labores desde el 30 de abril de 2020 al 07 de octubre de 2020. Por ende, concluye que, esta medida fue emitida conforme a Ley.
iii. Ahora bien, la sanción impuesta fue por el periodo comprendido del 08 de octubre de 2020 al 16 de marzo de 2021, y no por el error material que se advierte en el cuadro Nº1 de la resolución apelada, situación que no varía el monto de la sanción impuesta, conforme la tabla de cuantía y aplicación de sanciones regulada por el numeral 48.1 del artículo 48 del RLGIT.
iv. Finalmente, advierte que, de la revisión de todos los actuados, la resolución impugnada no ha incurrido en ninguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG, así como ha cumplido con los requisitos de validez que debe contener todo acto
administrativo.
1.6. Con fecha 04 de febrero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 010-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.
1.7. La Intendencia Regional de Lambayeque, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000100-2022-SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 09 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1. Mediante el artículo 1 de la Ley Nº 29981[4], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley Nº 29981[5], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[6] (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo Nº 010-2022-TR[7], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR[8] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1. El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2. Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo Nº 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3. El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por
autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”[9].
3.4. En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección
del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5. En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE STRATTON PERU S.A.C.
4.1. De la revisión de los actuados, se ha identificado que STRATTON PERU S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 010-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, que confirmó la sanción impuesta de S/ 23,144.00, por la comisión de dos infracciones muy graves, una a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y, otra, en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, esto es, el 18 de enero de 2022.
4.2. Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por STRATTON PERU S.A.C.
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Con fecha 04 de febrero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 010-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, señalando lo siguiente:
i. Se vulnera el debido proceso, contenido en los incisos 3 y 5 de la Constitución Política del Perú y en el artículo IV del TUO de la LPAG, pues a la fecha de la emisión de la medida de requerimiento, 01 de junio de 2021, existía aún un procedimiento de suspensión perfecta de labores que a esa fecha se encontraba pendiente de resolución final por parte del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Por lo que, la autoridad administrativa no pudo avocarse a una causa pendiente.
ii. Asimismo, añade que, se vulnera lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto Supremo Nº 011-2020-TR, publicado el 20 de abril de 2020, que dispone sobre el procedimiento de suspensión perfecta de labores y sus efectos. Además, se vulneraría con ello, indica, el numeral 10 del artículo 66 del TUO de la LPAG, por ende, solicita que se revoque la sanción impuesta o declarar su nulidad.
iii. Alega que no se aplicó debidamente lo dispuesto en la Resolución Directoral emitida por la Dirección General de Trabajo del MTPE, que aprueba la suspensión perfecta de labores de sus trabajadores, así como los registros de ampliaciones a partir del 07 de octubre de 2020. Lo cual fue puesto en conocimiento, afirma, del trabajador denunciante.
iv. Finalmente, señala que, la medida inspectiva de requerimiento dictada, se encuentra errada, como también, el inicio del procedimiento sancionador.
VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Sobre la rectificación de error material en la Resolución de Intendencia
6.1. El numeral 212.1 del artículo 212 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante el TUO de la LPAG), establece que: “Los errores material o aritmético en los actos administrativos pueden ser rectificados con efecto retroactivo, en cualquier momento, de oficio o a instancia de los administrados, siempre que no se altere lo sustancial de su contenido ni el sentido de la decisión”.
6.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 17 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, “Al evaluar el fondo del recurso de revisión, el Tribunal está facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas”.
6.3. En este contexto se ha verificado que, la Resolución de Intendencia Nº 010-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 13 de enero de 2022, incurre en error material, en
el encabezado.
DICE:
“Resolución de Intendencia Nº 010-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE”
DEBE DECIR:
“Resolución de Intendencia Nº 010-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE”
6.4. Advertido el error incurrido, de conformidad con la constancia de notificación del 17 de enero de 2022[10] y al Memorándum- 000100-2022-SUNAFIL/IRELAM, que aluden a la “Resolución de Intendencia Nº 010-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE”, y considerando que el mismo no altera los aspectos sustanciales de dicha resolución, ni constituye la extinción o una modificación esencial de este acto, resulta necesario rectificar de oficio este error material incurrido, conforme a la regulación establecida en el TUO de la LPAG y el Reglamento del Tribunal, sin que ello modifique el sentido de lo resuelto por la autoridad sancionadora.
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento y deber de motivación
6.5. Sobre el particular, el debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus
argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.
6.6. En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa[11], el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
6.7. Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT, establece como uno de los principios del procedimiento sancionador a la observancia al debido proceso. Se trata de
un derecho material “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Discriminación en el acceso al trabajo; Hostigamiento y actos de hostilidad (Sub Materia: otros hostigamientos).
[2] Conforme folios 106 del expediente sancionador.
[3] Notificada a la impugnante el 17 de enero de 2022, véase folio 126 del expediente sancionador.
[4] “Ley Nº 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas
materias.”
[5] “Ley Nº 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.”
[6] “Ley Nº 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[7] “Decreto Supremo Nº 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL.
Artículo 17.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.
[8] “Decreto Supremo Nº 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.
[9] Decreto Supremo Nº 016-2017-TR, art. 14
[10] Véase folios 126 del expediente sancionador.
[11] Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
