Precedente Sunafil sobre el derecho a la prueba en los procedimientos de fiscalización [Resolución de Sala Plena 001-2023-Sunafil/TFL]

Publicado en el diario oficial El Peruano el 25 de enero de 2023.

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Precedente de observancia obligatoria: 6.19. En tal sentido, con el objeto de contradecir el principio de licitud, que protege la actuación de los administrados, y acreditar fehacientemente los hechos, a la ocurrencia de alguna infracción a la normativa sociolaboral, la Administración debe determinar el cumplimiento del principio de verdad material. Así, conforme esta directriz, la autoridad administrativa competente debe verificar suficientemente los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones, esto es, la determinación de multas u obligaciones al sujeto inspeccionado; para lo cual, la autoridad fiscalizadora y sancionadora deben evaluar ampliamente la prueba directa e indirecta actuada en el expediente, así como extender todas las medidas razonables para satisfacer la carga probatoria que recae sobre la Administración, junto con la exigible participación necesaria del deber de colaboración de los sujetos inspeccionados, conforme a Ley.

6.20. En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente.

6.21. Cabe precisar que esta carga de la prueba que recae sobre la administración para determinar el reproche administrativo al sujeto inspeccionado atiende al derecho fundamental de prueba que tiene este para ofrecer los medios de prueba que considere pertinentes para sustentar sus alegaciones. Tales actuados, cuando efectivamente sean pertinentes para la determinación de si existe responsabilidad administrativa o no, deberán ser analizados y valorados por la autoridad administrativa al resolver si corresponde o no la determinación de una sanción.

6.22. Lo señalado anteriormente, no implica que la mera alegación del principio/derecho a la presunción de licitud por parte del administrado, sea sustento suficiente para desvirtuar la comisión de infracción o infracciones imputadas; por el contrario, si durante el desarrollo del procedimiento la administración sustenta la responsabilidad del sujeto inspeccionado, la carga de la prueba se traslada a éste, por lo que podrá desestimar los reproches administrativos alegados o la configuración de algún eximente de responsabilidad, a través de la presentación de los medios de prueba que considere oportunos; correspondiendo a la administración resolver sobre la base de la valoración conjunta de las pruebas aportadas al procedimiento.


Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por HERMES TRANSPORTES BLINDADOS S.A., en contra de la Resolución de Intendencia Nº 034-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 03 de marzo de 2022. Se ESTABLECE como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.19, 6.20, 6.21 y 6.22 de la presente resolución, referidos al principio de licitud en el procedimiento administrativo sancionador.


Tribunal de Fiscalización Laboral
Sala Plena
Resolución de Sala Plena Nº 001-2023-Sunafil/TFL

EXPEDIENTE SANCIONADOR: 019-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE CAJAMARCA
IMPUGNANTE: HERMES TRANSPORTES BLINDADOS S.A.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA Nº 034-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ
MATERIA: RELACIONES LABORALES
LABOR INSPECTIVA

Lima, 5 de enero de 2023

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por HERMES TRANSPORTES BLINDADOS S.A. (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia Nº 034-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 03 de marzo de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

I.1 Mediante Orden de Inspección Nº 1251-2020-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción Nº 15-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión entre otras, de una (1) infracción muy grave en materia de relaciones laborales y una (1) infracción muy grave a la labor inspectiva en mérito a la solicitud de actuación inspectiva efectuada por Alejandro Diaz Tanta, quien afirma la falta de pago de su liquidación y remuneración.

I.2 Que, mediante Imputación de Cargos Nº 026-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 28 de enero de 2021, notificada el 01 de febrero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo Nº 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

I.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción Nº 048-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 11 de febrero de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cajamarca, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia Nº 596-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE[2], de fecha de 30 de diciembre de 2021, notificada el 17 de enero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 43,868.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

– Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no entregar el pago íntegro de la remuneración del mes de octubre 2020 en favor de Alejandro Diaz Tanta, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,908.00.

– Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no pagar las gratificaciones truncas a favor de Alejandro Diaz Tanta, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,908.00

– Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no pagar la bonificación extraordinaria correspondiente a la gratificación trunca en favor de Alejandro Diaz Tanta, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,908.00

– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no haber efectuado el pago de las vacaciones truncas del periodo 09 de diciembre de 2019 al 30 de octubre de 2020, y por no acreditar haber otorgado el descanso vacacional correspondiente al periodo del 09 de diciembre de 2015 al 08 de diciembre de 2016, en favor de Alejandro Diaz Tanta, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.

– Una (01) infracción MUY GRAVE a labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento del 17 de julio de 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.

I.4 Con fecha 04 de febrero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 596-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, argumentando lo siguiente:

i. Vulneración al derecho a un debido procedimiento, al transgredirse el deber de motivación, pues sí cumplió con el pago y otorgamiento del descanso vacacional en el periodo imputado.

ii. Vulneración al derecho de defensa, pues, ha cumplido con otorgar las vacaciones del periodo comprendido 2015-2016, adjuntando las boletas y constancias de depósito que así lo acreditan. Lo cual evidencia que la resolución impugnada no contiene una debida motivación.

iii. Además, alega que, la compensación que efectuó sobre las remuneraciones adelantadas a favor del ex trabajador es válida, por ende, no ha existido un supuesto incumplimiento, pues, el pago de la remuneración está en relación a la prestación de servicios; siendo que, en ningún momento se negó el pago de la remuneración al ex trabajador, por el contrario, se le otorgó con calidad de adelanto de remuneración; por lo que, al término del vínculo procedió a compensar los montos que no pudieron ser compensados con trabajo efectivo.

Añade que el pago efectuado en octubre de 2020, pago de gratificaciones, bonificación extraordinaria, vacaciones truncas y la remuneración de dicho mes del ex trabajador, fueron tomados en cuenta en la liquidación de beneficios sociales; por lo que no existe ningún adeudo, ya que inclusive el monto pagado en la liquidación de beneficios sociales coincide con el concepto aplicado en la boleta de octubre.

iv. Se ha infringido el principio de non bis in idem.

I.5 Mediante Resolución de Intendencia Nº 034-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 03 de marzo de 2022[3], la Intendencia de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

i. Respecto a la prescripción del periodo vacacional 2015-2016, indica que, cuando se invoca el incumplimiento del empleador de otorgar el descanso vacacional al trabajador, le corresponde a este demostrar que cumplió con las obligaciones contenidas en el Decreto Legislativo Nº 713 y que el trabajador gozó efectivamente de sus vacaciones pudiendo demostrar con documento idóneo que acredite su obligación, en el caso concreto, la apelante debió haber presentado el formato R07 del Plame para verificarse si en efecto el trabajador gozó de sus vacaciones y con ello desvirtuar lo constatado por la inspectora comisionada, ya que la inspectora advierte que el descanso físico del periodo de 2015-2016, el trabajador afectado los gozó en el periodo 01 al 30 de enero de 2018 y no, en los periodos consignados en las referidas boletas.

ii. Asimismo, refiere que no se acreditó el pago de las vacaciones truncas del periodo 09 de diciembre de 2019 al 30 de octubre de 2020; por lo que, se debe desestimar los argumentos en este extremo.

iii. En relación a la compensación efectuada por el sujeto inspeccionado; no existe norma que le faculte a realizar descuentos de la liquidación de los beneficios laborales del trabajador afectado; más aún sin consentimiento de este.

iv. En tal sentido, señala que, la sanción impuesta ha sido conforme al marco legal vigente.

v. No se afectó el principio de non bis in idem, pues, los hechos y fundamentos constitutivos de la infracción atribuida son distintos.

I.6 Con fecha 24 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 034-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ.

I.7 La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum Nº 242-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 28 de marzo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley Nº 29981[4], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley Nº 29981[5], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[6] (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo Nº 010-2022-TR[7], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR[8] (en adelante, el
Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo Nº 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”[9].

3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado
para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE HERMES TRANSPORTES BLINDADOS S.A.

4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que HERMES TRANSPORTES BLINDADOS, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 034-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, que confirmó la sanción impuesta de S/ 43,868.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT y de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 08 de marzo de 2022.

4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por HERMES TRANSPORTES
BLINDADOS.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Con fecha 24 de marzo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 034-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, señalando los siguientes alegatos:

i. Se ha efectuado una interpretación errónea del marco legal, pues, la compensación de la remuneración adelantada a los trabajadores, está facultada, pues, la remuneración está vinculada a la prestación efectiva de servicios. Por lo que, en el marco de lo dispuesto en los Decretos de Urgencia Nº 026-2020 y 029-2020, su representada otorgó licencia con goce de haber a su trabajador; siendo que en virtud del Decreto Supremo Nº 011-2020-TR y el Decreto de Urgencia Nº 038-2020, se facultó al empleador la compensación del pago de remuneraciones adelantadas.

ii. Vulneración del debido procedimiento, pues, la resolución impugnada vulnera el derecho constitucional a una debida motivación, ya que no se ha cumplido con su obligación de analizar los argumentos expuestos en el escrito de apelación, limitándose a analizar parcialmente sus argumentos; además, alega, que ha presentado las pruebas idóneas que acreditan la inexistencia de adeudos por concepto de vacaciones por el periodo 2015-2016, presentado, además, los formatos R07 del Plame, correspondientes a dichos periodos.

iii. Agrega que, la deficiencia en la motivación externa e interna de las premisas de la resolución impugnada para alegar el incumplimiento del otorgamiento del periodo 2015-2016, recae en los nuevos medios de prueba adjuntados.

iv. Vulneración al principio de predictibilidad, pues, el Tribunal de Fiscalización Laboral en su Resolución Nº 293-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, ha declarado que resulta válida la compensación sea bien en horas adicionales a la labor o mediante descuentos en la remuneración. Por lo que, afirma, la compensación efectuada resulta válida y no puede variarse irrazonable e inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables.

v. Solicita se declare la nulidad, al vulnerarse el debido procedimiento; debiéndose dejar sin efecto la multa impuesta.

[Continúa…]

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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: remuneraciones (pago de la remuneración (sueldos y salarios), gratificaciones); jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (vacaciones); bonificación; compensación por tiempo de servicios (depósito de CTS).

[2] Resolución de la Sub Intendencia de Resolución, emitida en mérito a lo dispuesto en la Resolución de Intendencia Nº 105-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 27 de julio de 2021, que declaró la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia Nº 109-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, de fecha 17 de marzo de 2021, en todos sus extremos. Retrotrayendo el procedimiento al momento en que el órgano de primera instancia emita nuevo pronunciamiento. Véase folios 145 del expediente sancionador.

[3] Notificada a la impugnante el 07 de marzo de 2022, véase folio 187 del expediente sancionador.

[4] “Ley Nº 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

[5] “Ley Nº 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.”

[6] “Ley Nº 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.

[7] “Decreto Supremo Nº 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 17.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”

[8] “Decreto Supremo Nº 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

[9] Decreto Supremo Nº 016-2017-TR, artículo 14

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