Precedentes de observancia obligatoria: 6.25. De este modo, corresponde precisar el contenido de los precedentes emitidos previamente y así determinar que para esta instancia de revisión, si bien en la Resolución de Sala Plena Nº 001-2021-SUNAFIL/TFL se establecieron criterios para la subsunción de la conducta infractora vinculada con la demora en la respuesta de los requerimientos de información en los supuestos contenidos en el numeral 45.2 del artículo 45 o el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dicho análisis no excluyó la existencia de supuestos en los cuales esta conducta, aun constituyendo una falta al deber de colaboración, no resulte punible sobre la base de una evaluación a cargo del propio inspector actuante sobre el caso en específico, atendiendo a la regla de la razonabilidad y a los lineamientos establecidos en la jurisprudencia constitucional para que la imposición de una sanción sea considerada una decisión razonable. Esto se aclaró cuando, en el precedente fijado en el considerando 9 de la Resolución de Sala Plena Nº 008-2023-SUNAFIL/TFL, se expresó que “[…] debe atenderse a que el retraso en la entrega [de información] puede producir el efecto de la subsanación o puede imposibilitar la revisión integral de lo solicitado” […].
6.26. En los casos que son examinados por el Tribunal de Fiscalización Laboral, se advierte que la evaluación desarrollada durante las actuaciones inspectivas y los órganos a cargo del procedimiento administrativo sancionador para determinar la responsabilidad de las conductas derivadas de la demora en la respuesta a los requerimientos de información, dejan de lado en su análisis a ciertos elementos propios del caso que podrían ser relevantes para evaluar tanto al deber de colaboración global como los efectos producidos por la demora en la entrega de información.
6.27. Así, a juicio de esta instancia de revisión, aun cuando el ilícito por la entrega tardía de información constituyera un actuar reprochable, la propuesta de infracción o la sanción resultaría irrazonable si es que el inspector de trabajo comisionado al caso en concreto puede evaluar la información y concluir que el sujeto inspeccionado ha cumplido las normas de trabajo objeto de supervisión en un lapso adecuado, que en todos los casos corresponde a cada servidor de la Inspección del Trabajo estimar, en función de la programación y cumplimiento diligente de todas las actividades que debe ejecutar en observancia de la función inspectiva.
6.28. De esta forma, es el inspector actuante el único servidor que puede establecer una estimación ponderada sobre la pertinencia o impertinencia de interrumpir las actividades que debe ejecutar tras la superación del plazo establecido para la exhibición de determinada pieza informativa, sea a través del envío de documentos en físico, por vía digital o a través de una sesión de comparecencia, por ejemplo. En estos casos, el inspector deberá identificar que se encuentra ante un supuesto distinto a los tipificados en el numeral 45.2 del artículo 45 (referido a la perturbación y retraso de la fiscalización imputable al inspeccionado) y 46.3 del artículo 46 del RLGIT (que alude a la negativa de entrega de información).
6.29. Por lo antes señalado, compete a esta Sala complementar los criterios de observancia obligatoria aprobados en los fundamentos 15 y 16 de la Resolución de Sala Plena Nº 001-2021-SUNAFIL/TFL y fundamentos 9, 11 y 12 de la Resolución de Sala Plena Nº 008-2023-SUNAFIL/ TFL, estableciendo que los elementos constitutivos para la configuración de conductas no punibles derivadas de la demora en la respuesta a requerimientos de información, en donde no basta con que se haya cumplido con el objeto de la inspección, sino que, además, deberá evidenciarse la existencia de los siguientes presupuestos, concurrentemente: i) Deberá contarse con una justificación razonable del sujeto inspeccionado, que haya sido presentada oportunamente al inspector, durante la fiscalización, para que este la valore. Este criterio no puede ser empleado para amparar la falta de diligencia en el trato con una autoridad con competencias de fiscalización administrativa. Sin embargo, los inspectores pueden estimar cuestiones de orden casuístico razonables tales como, por ejemplo: que se trate de la primera fiscalización afrontada por el sujeto inspeccionado; el volumen de la información requerida (lo que requiere del envío de algún componente significativo de ella, previamente a la superación del plazo del requerimiento); un hecho externo acreditado que no extingue la obligación de presentar la información, pero hace razonable asumir que generó dificultades significativas. Los ejemplos mencionados deberán entenderse de manera enunciativa y no limitativa, pudiendo aplicarse el mismo razonamiento a casos similares. ii) Se debe acreditar la entrega total de la información requerida, sin que quede extremo alguno a ser integrado posteriormente. iii) El actuar tardío del inspeccionado (aun constituyendo un hecho reprochable) produce el efecto esperado de la ejecución del deber de colaboración. En dicho punto deberá atenderse, además, a los lineamientos señalados en los fundamentos 9, 11 y 12 de la Resolución de Sala Plena Nº 008-2023-SUNAFIL/TFL, en procura de evitar el uso indebido de este criterio por parte de los sujetos inspeccionados que no se basen en el cumplimiento del deber de colaboración. iv) Debe estar acreditado que el inspector de trabajo pudo efectuar una revisión integral de la información presentada —y proseguir, efectivamente, con la verificación de las materias comprendidas en la Orden de Inspección— siendo que deberá haberse dejado constancia de la verificación de la información remitida con retraso. No será posible que ningún otro órgano del Sistema de Inspección del Trabajo rectifique o modifique esta evaluación, que compete exclusivamente al inspector actuante. v) La fiscalización concluyó sin que se haya detectado incumplimiento sustantivo objeto de control por la inspección del trabajo, u otro incumplimiento a la labor inspectiva, ajeno a la demora en la respuesta a los requerimientos de información.
6.30. A juicio de este Tribunal, la valoración de los elementos antes señalados corresponde a un actuar de la Administración en observancia de los principios que rigen su actividad y de la finalidad última del Sistema de Inspección del Trabajo, que es procurar el cumplimiento de las normas de trabajo, por lo que la rectificación de un accionar antijurídico que en este caso atenta contra el deber de colaboración debe ser evaluada motivadamente por el inspector.
Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DEL PERU S.A.C., y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia Nº 699-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 08 de junio de 2022 y la de los sucesivos actos y actuaciones en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador Nº 061-2022-SUNAFIL/ILM. Se ESTABLECE, como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.25, 6.26, 6.27, 6.28, 6.29 y 6.30 de la presente resolución, relacionados a la configuración de conductas no punibles derivadas de la demora en la respuesta a requerimientos de información.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Sala Plena
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA
005-2025-SUNAFIL/TFL
EXPEDIENTE SANCIONADOR : 061-2022-SUNAFIL/ILM
PROCEDENCIA : INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
IMPUGNANTE : PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DEL PERU S.A.C.
ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA Nº 1447-2022-SUNAFIL/ILM
MATERIA : LABOR INSPECTIVA
Lima, 13 de junio de 2025
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DEL PERU S.A.C., (en adelante, la impugnante), en contra de la Resolución de Intendencia Nº 1447-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 26 de agosto de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1. Mediante Orden de Inspección Nº 1168-2021-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción Nº 029-2022-SUNAFIL/ INSSI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso una sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones graves a la labor inspectiva, por la falta de colaboración del sujeto inspeccionado, al no presentar inicialmente la documentación solicitada mediante los requerimientos de información de fecha 04 de enero del 2022 y 10 de enero del 2022.
1.2. Que, mediante Imputación de Cargos Nº 319-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 23 de febrero de 2022, notificada a la impugnante el 25 de febrero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo Nº 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3. De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción Nº 525-2022-SUNAFIL/ ILM/AI2, de fecha 18 de marzo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana la cual, mediante Resolución de Sub Intendencia Nº 699-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 08 de junio de 2022, notificada el 10 de junio de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 24,196.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con facilitar información y documentación necesarias para el desarrollo de las funciones inspectivas, notifi cado mediante requerimiento de información de fecha 04 de enero de 2022, tipifi cada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,098.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con facilitar información y documentación necesarias para el desarrollo de las funciones inspectivas, notificado mediante requerimiento de información de fecha 10 de enero de 2022, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,098.00.
1.4. Con fecha 21 de junio de 2022 y 23 de junio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 699-2022-SUNAFIL/ILM/ SIRE3, argumentando lo siguiente:
i. No se configuró ninguna negativa a proporcionar la información debido a que la empresa sí cumplió con presentar la documentación con fecha 17 de enero del 2022, solicitada en el requerimiento de información, y nunca manifestó ni declaró su oposición a ello o negó el proceder con su presentación.
ii. En vista que normativamente no se tipificó un plazo perentorio para dar respuesta a dichos requerimientos de información, cumplieron con presentar lo requerido en un plazo razonable en función a la naturaleza del requerimiento, afirman que no se ha tipificado la negativa de facilitar la información y documentación requerida debido a que sí presentaron la información correspondiente. Siendo así que dicha información fue revisada y tomada en cuenta para la investigación de los hechos y el debido desarrollo de sus funciones, cumpliéndose con la finalidad del procedimiento administrativo, consistente en dilucidar, investigar y comprobar que los administrados dieron cumplimiento a las normas de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo.
iii. Que, la empresa jamás se negó a prestar colaboración y menos a la entrega de documentación que ayude a esclarecer lo ocurrido, siendo los más interesados en que se esclarezca la verdad y teniendo en cuenta que, con la empresa GTA PERU S.A., mantienen obligaciones contractuales que podrían ser resueltas si resultara que son responsables por el accidente fatal. iv. Si bien se señala que no se cumplió con el deber de facilitar la información y que el inspector prosiga con la investigación, la información se hizo de su conocimiento en los 2 días hábiles posteriores, tomando en cuenta que la información requerida era abundante y que, con la intención de recabarla lo más completa, se justifi ca la dilación en la entrega. Así, el argumento planteado de la negativa a colaborar falta a la verdad de manera obvia y flagrante
v. Si bien la apelada indica que no se puede amparar en invocar principios para evadir la responsabilidad por la comisión de las infracciones, dichos principios, como el de informalismo, celeridad, eficacia, simplicidad, rigen los procedimientos administrativos como el de autos.
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1.5. Mediante Resolución de Intendencia Nº 1447-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 26 de agosto de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. El inspeccionado no cumplió con remitir inicialmente, en el plazo otorgado, la información que se requirió vía casilla electrónica, esto es, hasta el 07 de enero de 2022 y 12 de enero de 2022, respectivamente, incurriendo en infracción grave a la labor inspectiva por su falta de colaboración.
ii. Se establecieron plazos perentorios de entrega de la información requerida, no siendo correcto que la impugnante indique que no se indicó ningún plazo para la entrega de dicha información.
iii. Sobre la entrega posterior de la información solicitada es preciso indicar que, en los requerimientos de información, se establecieron los plazos para su entrega, además de señalarse el apercibimiento respectivo en caso de incumplimiento. De este modo, tomando en cuenta que el inspeccionado no cumplió con los plazos de entrega de la información requerida, se configuró el supuesto de las infracciones por las cuales fue multado.
iv. En el caso de autos se advierte, objetivamente, que la actuación del personal inspectivo se ha sujetado a los principios ordenadores que rigen al Sistema de Inspección del Trabajo; así, la potestad sancionadora de la autoridad administrativa ha sido ejercida en sujeción a las disposiciones del procedimiento sancionador establecidas en la LGIT y en el RLGIT, así como en concordancia con los principios de la potestad sancionadora administrativa previstas en el TUO de la LPAG, por lo que no se observa transgresión alguna al debido procedimiento.
1.6. Con fecha 01 de septiembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 1447-2022-SUNAFIL/ILM.
1.7. La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001498 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 07 de junio de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1. Mediante el artículo 1 de la Ley Nº 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fi nes, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley Nº 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo Nº 010 2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1. El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2. Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo Nº 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3. El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es:
la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias.
3.4. En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas. 3.5. En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DEL PERU S.A.C.
4.1. De la revisión de los actuados, se ha identificado que PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DEL PERU S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 1447-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 24,196.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 01 de septiembre de 2022.
4.2. Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DEL PERU S.A.C.
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Con fecha 01 de septiembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 1447-2022-SUNAFIL/ILM, en términos similares a su recurso de apelación, señalando los siguientes alegatos:
i. No se configuró el incumplimiento tipificado en el 46.3 del artículo 46 del RLGIT, es decir, la negativa a proporcionar la información solicitada, ello debido a que sí cumplieron con presentar la documentación solicitada en el requerimiento de información, con fecha 17 de enero del 2022. Nunca manifestaron ni declararon oposición a ello o se negaron a proceder con su presentación.
ii. Que, normativamente no se ha tipificado un plazo perentorio para dar respuesta a dichos requerimientos de información; el único plazo aplicable fue el otorgado discrecionalmente por SUNAFIL, plazos de tres (03) y dos (02) días hábiles, respectivamente, los cuales no fueron razonables en función a la naturaleza del requerimiento, tomando en cuenta que la información era abundante y se tenía que recabar de forma completa.
iii. Sin perjuicio del plazo poco razonable antes mencionado, más importante aún, y lo que realmente imposibilitó la entrega de la información, y vulneró el derecho de defensa, fue el incumplimiento por parte de SUNAFIL de lo dispuesto por el segundo párrafo del Artículo 6 del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, relacionado a las alertas cada vez que se notifica un documento a la casilla electrónica. Sin estas, la notificación no está completa ni efectivamente realizada de acuerdo a la norma. La notificación no surtió efecto alguno e implicó que se haya vulnerado el derecho a la defensa y a una correcta y oportuna notificación en perjuicio de la impugnante.
[Continúa…]
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