Precedentes administrativos de observancia obligatoria: 46. En ese sentido, corresponde diferenciar los alcances de los numerales 25.14 y 25.15 del artículo 25 del RLGIT. Cuando la conducta del empleador se dirige específicamente contra miembros del Comité o Subcomité de SST y afecta directamente el ejercicio de sus funciones representativas, corresponderá su calificación como infracción al numeral 25.14, por configurarse un acto de hostilidad contra representantes de los trabajadores en materia de seguridad y salud en el trabajo. Por el contrario, si se verifica que el empleador incurrió en omisiones o conductas pasivas que permitieron o no impidieron actos hostiles o vulneraciones a derechos fundamentales, sin vinculación directa con la calidad representativa del trabajador, corresponderá subsumir la conducta en el numeral 25.15 del citado reglamento, en tanto constituye una falta al deber de prevención frente a situaciones que afectan la dignidad del trabajador o el ejercicio de sus derechos constitucionales.
47. La evaluación de la configuración de actos de hostilidad laboral dirigidos contra miembros del Comité o Subcomité de Seguridad y Salud en el Trabajo (SST), será desestimado únicamente en los casos en los que, como resultado de la actuación inspectiva, se verifica que el empleador: a) Otorgó las facilidades para que el Comité o Sub Comité de SST pueda desarrollar sus funciones, propiciando un ambiente con las condiciones necesarias, los medios físicos y tecnológicos pertinentes para la materialización de su finalidad; y, b) Respetó la independencia con la que deben contar los miembros del Comité o Sub Comité de SST en el desarrollo de sus funciones, salvo prueba en contrario de que tales funciones hayan sido utilizadas para fines ajenos a los establecidos en la Ley N.º 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (LSST) y su reglamento.
48. En relación con el primer aspecto, se identifica al empleador como garante de la existencia y funcionamiento efectivo del Comité o Subcomité de SST, lo cual comprende, entre otras acciones: la provisión de herramientas para el ejercicio funcional, la implementación de espacios adecuados para sesiones, la promoción de capacitaciones periódicas, la tramitación oportuna de licencias con goce de haber, entre otros.
49. En esa misma línea, el segundo aspecto se vincula con la tutela del ejercicio de las funciones de los miembros del Comité o Subcomité de SST, conforme a lo previsto en el artículo 42 del RLSST. Ello no impide el desarrollo de un procedimiento disciplinario en su contra; no obstante, exige que los empleadores verifiquen fehacientemente que los hechos imputados no guarden relación con el ejercicio de sus funciones como miembros del Comité o Subcomité, incluyendo el uso de los medios o mecanismos necesarios para su cumplimiento.
50. En ese marco, un proceder obstructivo o la imposición de medidas disciplinarias por parte del empleador que afecten directamente las prerrogativas de los miembros del Comité o Subcomité de SST constituirán actos de hostilidad, conforme con lo dispuesto en el artículo 73 de la LSST y el artículo 105 del RLSST. En ese sentido, las restricciones o limitaciones que el empleador aplique en ejercicio del poder directriz no deben impedir el adecuado cumplimiento de las funciones asignadas a dichos miembros. Tales medidas deben adoptarse de manera razonable y en concordancia con los procedimientos de seguridad establecidos en la normativa interna del centro de trabajo. Así, en el marco del procedimiento disciplinario seguido contra miembros del Comité o Subcomité de SST, corresponde al empleador acreditar que las medidas adoptadas fueron razonables y que no afectaron el adecuado ejercicio de las funciones inherentes a dicha condición.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Sala Plena
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA 008-2025-SUNAFIL TFL
Lima, 27 junio 2025
Asunto: Precedentes administrativos de observancia obligatoria relacionados con: i) Delimitación del comportamiento infractor vinculado al incumplimiento en el pago de vacaciones truncas, ii) Criterios para la acumulación de procedimientos administrativos sancionadores en el marco del artículo 160 del TUO de la LPAG, iii) Calificación de actos de hostilidad cometidos contra integrantes del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, iv) Conductas antisindicales del empleador y la afectación a la libertad sindical; y, v) Ruptura del nexo causal en la determinación de responsabilidad administrativa por accidentes de trabajo: participación del trabajador y factores exógenos.
Los vocales integrantes del Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N.º004-2017-TR, emiten el siguiente:
ACUERDO PLENARIO
I. ANTECEDENTES
1. El Tribunal de Fiscalización Laboral, como órgano colegiado con independencia técnica que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión como última instancia —siendo sus resoluciones las que ponen fin a la vía administrativa— viene conociendo una serie de alegaciones respecto de los siguientes asuntos: i) Delimitación del comportamiento infractor vinculado al incumplimiento en el pago de vacaciones truncas; ii) Criterios para la acumulación de procedimientos administrativos sancionadores en el marco del artículo 160 del TUO de la LPAG; iii) Calificación de actos de hostilidad cometidos contra integrantes del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo; iv) Conductas antisindicales del empleador y la afectación a la libertad sindical; y, v) Ruptura del nexo causal en la determinación de responsabilidad administrativa por accidentes de trabajo: participación del trabajador y factores exógenos.
2. Ante ello, el Tribunal de Fiscalización Laboral advierte la necesidad de establecer criterios que garanticen la uniformidad en la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo, en el trámite del procedimiento administrativo sancionador a cargo de la SUNAFIL, con el fin de garantizar la eficacia de los principios de: i) igualdad ante la ley; ii) seguridad jurídica; iii) buena fe; iv) interdicción de la arbitrariedad; v) buena administración; vi) legalidad y vii) debido procedimiento.
3. Consecuentemente, en ejercicio de las funciones de la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral de emitir precedentes de observancia obligatoria —con los efectos y alcances precisados en el artículo 15 de la Ley N.º 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, en concordancia con el artículo 22 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral—, tras un periodo de reflexión, análisis y deliberación, y en virtud de la votación efectuada por unanimidad, se adopta el presente Acuerdo Plenario con la finalidad de incorporar, con la debida amplitud, un conjunto de criterios cuya observancia y aplicación resulte obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo.
II. CRITERIOS
A. Delimitación del comportamiento infractor vinculado al incumplimiento en el pago de vacaciones truncas
4. En distintas resoluciones emitidas por este Tribunal — como puede apreciarse en los casos resueltos mediante las Resoluciones Nº780-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, Nº851-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala y Nº914-2023- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, entre otras — se ha advertido una práctica recurrente por parte del personal inspectivo, así como de las autoridades instructoras y sancionadoras, consistente en subsumir, proponer y sancionar como infracción muy grave en materia de relaciones laborales, la conducta referida a la omisión del pago por vacaciones truncas, confundiéndola con la omisión del otorgamiento del descanso vacacional y, tipificando ambos comportamientos en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.
5. En ese contexto, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad. Al respecto, la doctrina recuerda que:
El mandato de tipificación que este principio conlleva no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino también a la autoridad administrativa al momento de instruir un procedimiento sancionador y realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes.
6. El Tribunal Constitucional ha determinado en la sentencia recaída en el expediente N.º01873-2009-AA/TC lo siguiente:
Principio de tipicidad, en mérito al cual la descripción legal de una conducta específica aparece conectada a una sanción administrativa. Esta exigencia deriva de dos principios jurídicos específicos: el de libertad y el de seguridad jurídica. Conforme al primero, las conductas deben estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que, en relación al segundo, los ciudadanos deben estar en condiciones de poder predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada al “arbitrio” de la administración, sino que ésta sea prudente y razonada.
7. De acuerdo con el principio de tipicidad regulado en el numeral 4 del artículo 248 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General —aprobado por Decreto Supremo N.º 004-2019-JUS— (en adelante TUO de la LPAG)2 , sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. En tal sentido, no resulta jurídicamente válido sancionar bajo un mismo tipo infractor conductas que responden a supuestos de hecho distintos, como lo son el incumplimiento del deber de otorgar el descanso vacacional y la omisión del pago de la remuneración correspondiente a vacaciones truncas, ya que ello vulnera los principios de legalidad y tipicidad en materia sancionadora.
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8. Dicho mandato de tipificación se presenta en dos niveles:
(i) Exige que la norma describa los elementos esenciales del hecho que califica como infracción sancionable, con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal (de acuerdo con el principio de taxatividad);
(ii) En un segundo nivel — esto es, en la fase de la aplicación de la norma—, la exigencia de que el hecho concreto imputado al autor se corresponda exactamente con el descrito previamente en la norma. Si tal correspondencia no existe, ordinariamente por ausencia de algún elemento esencial, se produce la falta de tipificación de los hechos, de acuerdo con el denominado principio de tipicidad en sentido estricto3 .
9. Respecto al segundo nivel, se exige que los hechos imputados por la Administración correspondan con la conducta descrita en el tipo infractor, evidenciándose la función garantista que circunscribe el principio de tipicidad dentro del procedimiento administrativo sancionador.
10. En esa medida, es posible afirmar que la observancia del principio en cuestión constriñe a la Administración Pública a que, desde el inicio de un procedimiento administrativo sancionador, en la construcción de la imputación sea posible comprobar la correcta subsunción de una conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la normativa sociolaboral.
11. Al respecto, cabe señalar que, en los casos contenidos en las resoluciones antes citadas-fundamento 4-, se advierte que, al momento de subsumir la conducta infractora, se confunde la omisión del pago de la remuneración vacacional trunca con la omisión de otorgamiento del descanso vacacional, sustentándose de forma incorrecta la infracción al numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, que dispone: “El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo, refrigerio, trabajo en sobretiempo, trabajo nocturno, descanso vacacional y otros descansos, licencias, permisos y el tiempo de trabajo en general”.
12. El artículo 25 de la Constitución Política del Perú establece que las vacaciones son el derecho que tiene el trabajador a suspender la prestación de sus servicios durante cierto número de días al año, sin pérdida de la remuneración habitual, cuyo disfrute y compensación es regulada por ley o convenio. Toda persona tiene derecho, después de un año de prestación de servicios continuos, a unas vacaciones anuales pagadas.
13. En atención al mandato constitucional que reconoce el derecho de todo trabajador a un descanso remunerado, el artículo 10 del Decreto Legislativo N.º713 regula los descansos vacacionales de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, estableciendo que tienen derecho a treinta (30) días calendario de descanso por cada año completo de servicios, siempre que se cumpla el récord mínimo exigido en función de la jornada semanal. A su vez, el artículo 12 del citado cuerpo normativo precisa que, para efectos del cómputo del récord vacacional, se considerarán como días efectivos de trabajo, entre otros, aquellos en los que el trabajador haya laborado al menos la jornada ordinaria mínima de cuatro horas.
14. Por su parte, el artículo 22 del Decreto Legislativo N.º713 prevé que, en caso de cese antes de cumplir el año completo de servicios, el trabajador tiene derecho a una compensación por el récord trunco, la cual debe calcularse a razón de tantos dozavos y treintavos de la remuneración como meses y días efectivamente laborados, respectivamente.
15. En consecuencia, el reconocimiento del pago por vacaciones truncas no requiere el cumplimiento del año completo de servicios. En tal sentido, todo trabajador que cese en la relación laboral y que haya laborado al menos un mes, tiene derecho al pago proporcional de la remuneración vacacional correspondiente, en función del tiempo efectivamente trabajado.
16. Lo dispuesto en los artículos 10, 12 y 22 del Decreto Legislativo Nº713 permite afirmar que el pago de vacaciones truncas constituye una obligación autónoma, distinta al otorgamiento del descanso vacacional, en tanto responde a un supuesto diferente: el cese del vínculo laboral sin que se haya generado aún el derecho al goce del descanso físico anual.
17. En ese sentido, la infracción vinculada al impago de vacaciones truncas se configura cuando el trabajador no ha alcanzado el derecho al descanso vacacional —esto es, cuando no ha cumplido el año completo de servicios— y, pese a ello, el empleador no efectuó el pago correspondiente de forma íntegra y oportuna al momento del cese. Esta conducta se encuentra tipificada como infracción grave en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Por el contrario, el incumplimiento del otorgamiento del descanso vacacional presupone que el trabajador ha alcanzado efectivamente el año de servicios y que, no obstante, el empleador omitió concederle el goce físico del descanso anual, supuesto de hecho que forma parte, entre otros, del tipo infractor contenido en el numeral 25.6 del artículo 25 del referido reglamento.
[Continua…]
