Fundamento destacado: 6.14. Como se ha pasado apreciar de los considerandos previos, son fundamentos de nuestro sistema jurídico la protección de la vida, la dignidad y el trabajo, motivo por el que la protección de la integridad y seguridad de las personas merece la mayor atención del Sistema de Inspección del Trabajo. Por ello, cuando ocurre un accidente de trabajo con consecuencia mortal, la respuesta administrativa laboral debe considerar la materialización de estos ejes rectores. Cabe añadir que la vida y dignidad en el trabajo, al constituirse en derechos fundamentales prioritarios, no pueden ser encuadrados a las meras previsiones contractuales que pretendan fragmentar la responsabilidad del ente empleador con relación a la seguridad y salud en el trabajo.
6.15. De ahí que tales comportamientos, no deseados para el orden constitucional en el ámbito laboral, conlleven niveles de imposición de sanciones administrativas severamente agravadas, ya que para el cálculo de una multa por esta infracción se contempla al total de los trabajadores del sujeto inspeccionado, conforme se aprecia de la redacción del artículo 48, numeral 48.1-C14 del RLGIT. Para este Tribunal, resulta conforme con el parámetro de razonabilidad concedido al reglamentador, que las normas del Reglamento impongan para estos casos una de las mayores fórmulas de punición administrativa laboral: la contenida en el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT y el numeral 48.1.C del artículo 48 citado, dado el grado de afectación de un bien jurídico protegido.
6.25. El motivo de la elevación de la multa se funda en el interés protector del Estado, que por medio del contenido de sus normas punitivas administrativas busca hacer eficaz los derechos fundamentales en el trabajo. Con ese objetivo, la normativa del Sistema de Inspección del Trabajo ha dispuesto una gama de sanciones agravadas referidas a afectaciones como derechos colectivos (numeral 48.1- B artículo 48 del RLGIT), el trabajo forzoso y las peores formas de trabajo infantil (numeral 48.1-D del artículo 48 del RLGIT). Así como el caso del fallecimiento de un trabajador en su centro de labores (48.1-C del artículo 48 del RLGIT) cuando se determina el nexo causal entre dicho resultado y la inobservancia de la normativa de seguridad y salud en el trabajo por parte del empleador.
6.26. En tal sentido, esta instancia de revisión en su función emisora de criterios vinculantes para el Sistema de Inspección del Trabajo entiende que la punición prevista por el legislador en el numeral 48.1-C del artículo 48 del RLGIT, fue redactada a efectos de elevar la punición en diversos supuestos, considerando como método de incremento a la consideración ficcional del total de trabajadores de la planilla como “trabajadores afectados”, a fin de calcular la sanción. Sin embargo, esta fórmula guarda una correcta razonabilidad y proporcionalidad en el ámbito de la relación laboral directa. En cambio, cuando el incumplimiento se produce en el contexto de la subcontratación y se pretenda extender esta fórmula de incremento de punición a través del recurso al total de trabajadores en la planilla, el recargo en la multa a ser impuesta contra la administrada por un defecto en la coordinación preventiva con la empresa contratista no resulta justificado ni en la razonabilidad ni en la proporcionalidad, rectores del procedimiento administrativo sancionador. Por ello, el vínculo entre el empleador principal en una estructura de subcontratación y un trabajador de una empresa contratista debe ser sopesado cuidadosamente por la inspección del trabajo, para determinar la situación fáctica en la que se producen los hechos. Así, en tal situación, se exigirá una motivación del cual permita identificar el contexto y el modo en que se desarrolló la relación entre la empresa principal y la contratista, a efectos de determinar los siguientes supuestos, para aplicar las normas involucradas con arreglo a los principios de legalidad, tipicidad y razonabilidad:
i) Sub contratación íntegra sin confluencia de trabajadores de la empresa principal: Cuando el destaque de trabajadores hacia la empresa principal es íntegro y la actividad de estos no confluye con los trabajadores directos de la empresa principal, la responsabilidad en materia de seguridad y salud en el trabajo con la multa agravada contenida en el numeral 48.1-C del artículo 48 del RLGIT recaerá directamente en la empresa contratista. Este reproche administrativo hacia esta última no debe ser confundida con la que incumbe a la empresa principal.
En este escenario, la responsabilidad administrativa de la empresa principal resultará válidamente determinada siempre que se acredite que su incumplimiento en el deber de coordinación y/o vigilancia en materia de seguridad y salud en el trabajo ocasionó (fue nexo causal) del accidente de trabajo- materia del reproche administrativo-. En cuyo caso, la determinación del quantum de la sanción dependerá de la naturaleza del incumplimiento y de la evaluación del nivel de riesgo derivado de la falta de coordinación, pero sin el agravamiento que contiene el numeral 48.1-C del artículo 48 del RLGIT.
ii) Sub contratación parcial con confluencia de trabajadores de la empresa principal: Cuando los trabajadores de la empresa contratista, que funge de empleador directo o formal, concurren con la planilla de la empresa principal realizando labores semejantes, se configura un escenario de responsabilidad compartida en materia de seguridad y salud en el trabajo.
En esta situación, plantea que la confluencia de ambos trabajadores (de la contratista y principal) al compartir el mismo entorno de trabajo y ejecutar labores semejantes, genera un riesgo compartido. Por tanto, de haberse determinado que el incumplimiento a la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo de la empresa principal fue nexo causal del accidente reprochado, corresponderá la determinación de la responsabilidad administrativa y para el quantum de la misma se debe observar el agravamiento punitivo contenido en el numeral 48.1-C del artículo 48 del RLGIT, es decir, considerando el universo de trabajadores afectados al que corresponde a la planilla de la principal.
Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por CARTAVIO SOCIEDAD ANONIMA ABIERTA, y, en consecuencia, la NULIDAD de la Resolución de Sub Intendencia Nº 205-2022-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, de fecha 03 de marzo de 2022, emitida en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador Nº 781-2021-SUANFIL/IRE-LIB. Se ESTABLECE, como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.14, 6.15, 6.25 y 6.26 de la presente resolución, sobre la aplicación del numeral 48.1.C del artículo 48.1 del RLGIT en casos de accidente mortal en una relación de subcontratación laboral.
TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
SALA PLENA
Resolución de Sala Plena Nº 002-2025-SUNAFIL/TFL
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 781-2021-SUNAFIL/IRE-LIB
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE LA LIBERTAD
IMPUGNANTE: CARTAVIO SOCIEDAD ANONIMA ABIERTA
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA Nº 084-2023-SUNAFIL/IRE-LIB
MATERIA: SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO
Lima, 27 de febrero de 2025
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por CARTAVIO SOCIEDAD ANONIMA ABIERTA (en adelante, la impugnante), en contra de la Resolución de Intendencia Nº 084-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 10 de marzo de 2023 (en adelante, la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1. Mediante Orden de Inspección Nº 1795-2021-SUNAFIL/ IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1 , que culminaron con la emisión del Acta de Infracción Nº 0704-2021-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo.
1.2. Que, mediante Imputación de Cargos Nº 934-2021SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC, de fecha 26 de noviembre de 2021, notificada el 29 de noviembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo Nº 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3. De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final Nº 0043-2022/SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI/IF, de fecha 21 de enero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de La Libertad, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia Nº 205-2022-SUNAFIL/IR-LL/ SIRE, de fecha 03 de marzo de 2022, notificada el 07 de marzo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 17,358.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones: – Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por incumplimientos a la normativa de SST que cause un accidente de trabajo: coordinación de seguridad y salud entre empresas que desarrollan actividades en un mismo centro de trabajo; tipificada en el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 17,358.00
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1.4. Con fecha 25 de marzo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 205-2022-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Afirma que se pretende atribuir una responsabilidad solidaria, pero indica que no se puede independizar el deber de vigilancia o posición de garante de las empresas usuarias o principales respecto al incumplimiento en la normativa de SST por las empresas terceras o contratistas.
ii. Indica que el Acta de Infracción carece de motivación.
iii. Afirma que no se ha realizado un examen de causalidad respecto a la conducta tipificada.
iv. Vulneración del principio de culpabilidad debido a que no existe nexo causal y no comisión de infracción en materia de SST.
1.5. Mediante Resolución de Intendencia Nº 084-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 10 de marzo de 20232 , la Intendencia Regional de La Libertad declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. El hecho ocurrido, se trata eminentemente de un accidente de trabajo, al haberse dado en plena ejecución de labores, desarrolladas por parte del trabajador víctima del accidente, conforme a lo detallado en el Acta de Infracción, al caer desde una altura de 8 metros de altura, falleciendo por traumatismo encéfalo craneano.
ii. El personal inspectivo detectó la comisión de una infracción como incumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo que constituye causa del accidente de trabajo que lesionaron al trabajador JUAN CARLOS GALVEZ RODRIGUEZ, siendo ésta, relacionada al incumplimiento de coordinación entre empresas que desarrollen actividades en un mismo centro de trabajo, cuando se trate de actividades calificadas de alto riesgo.
iii. La responsabilidad imputada no es solidaria como sostiene la recurrente, sino es responsabilidad es directamente de la empresa usuaria o principal. Más aún, si la empresa usuaria está en la obligación de prevenir y proteger a todos los trabajadores que se encuentran dentro de sus instalaciones, independientemente de si son trabajadores contratados directamente o por terceros. Ello en virtud del principio de protección y prevención que tiene el empleador respecto a sus trabajadores; en consecuencia, carece de asidero lo alegado por el recurrente.
iv. Con relación a si se realizó una investigación a la empresa contratista, precisa que, no es condición de validez para la investigación de las responsabilidades de una entidad empleadora principal en un esquema de subcontratación el que se agoten investigaciones respecto del empleador directo de un trabajador accidentado, siempre que la fiscalización enfoque sus actuaciones en la indagación de cuanto resulte exigible a la entidad principal de tal esquema productivo; como en el presente caso, en las cuales se ha advertido una infracción administrativa a las normas de seguridad y salud en el trabajo.
v. El daño ocasionado al ex trabajador, es inminente; puesto que, no se puede devolverle la vida al Sr. JUAN CARLOS GALVEZ RODRIGUEZ. En cuanto a la conducta antijurídica por parte del impugnante, consiste en la falta de coordinación de seguridad y salud entre empresas que desarrollan actividades en un mismo centro de trabajo. El factor de atribución, en este caso, no cabe duda de que el responsable de garantizar y proteger la vida de todos los trabajadores, como personas que se encuentren en las instalaciones de la empresa principal, es el impugnante. La relación de causalidad, consistente en la falta de conocimiento y/o habilidad del trabajador para realizar trabajos de alto riesgo (trabajo en altura), uso inadecuado del EPP (arnés de seguridad) y la falta de supervisión del trabajo del trabajador fallecido.
vi. Añade que, el administrado no ha cumplido con desvirtuar, en forma alguna, los argumentos expuestos en el acta de infracción ni en la resolución recurrida, pues este solo se ha basado en meros argumentos de defensa, que carecen de sustento, los cuales deben desestimarse.
1.6. Con fecha 31 de marzo de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 084-2023-SUNAFIL/IRE-LIB.
1.7. La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM Nº 410-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 12 de abril de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1. Mediante el artículo 1 de la Ley Nº 299813 , se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley Nº 299814 , en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo Nº 010-2022-TR6 , y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
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III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1. El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2. Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo Nº 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3. El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8 .
3.4. En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5. En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CARTAVIO SOCIEDAD ANONIMA ABIERTA
4.1. De la revisión de los actuados, se ha identificado que CARTAVIO SOCIEDAD ANONIMA ABIERTA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 084-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, que confirmó la sanción impuesta de S/ 17,358.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 14 de marzo de 2023.
4.2. Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la CARTAVIO SOCIEDAD ANONIMA ABIERTA.
[Continúa…]
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