Precedentes administrativos de observancia obligatoria: 33. Al respecto, se debe tener en cuenta que, en el marco de la facultad directriz, las entidades solo podrán denegar las solicitudes de teletrabajo, en tanto hayan evaluado el supuesto de vulnerabilidad, la compatibilidad de la naturaleza de las funciones y el perfil del puesto con la realización del teletrabajo y, por último, evaluar la posibilidad de modificar alguna actividad no teletrabajable del puesto, teniendo en cuenta la realización preferente del teletrabajo, a la que hace referencia el citado artículo 16º de la Ley del Teletrabajo.
34. Tal como se aprecia de las normas citadas, previa identificación por parte de las entidades de la Administración Pública de los puestos o actividades teletrabajables, los servidores civiles, en especial la población vulnerable, puede solicitar el cambio de modalidad de la prestación de sus labores de trabajo presencial a teletrabajo, el mismo que deberá ser evaluado de forma objetiva por el empleador y que, en caso de denegatoria, deberá fundamentar las razones por las cuales no procede realizar el cambio de modalidad de trabajo presencial a teletrabajo, debiendo observar la debida motivación de los actos administrativos.
35. Asimismo, en relación al supuesto de vulnerabilidad referido a las personas a cargo del cuidado de niños, cabe precisar que, si bien la Ley del Teletrabajo no ha definido qué debe entenderse por niño; las entidades deben remitirse a la norma general que sí contiene una definición, esto es, la Ley Nº 27337, Ley que aprueba el Nuevo Código de los Niños y Adolescentes, la cual, en el artículo I de su Título Preliminar indica que se considera niño a todo ser humano desde su concepción hasta cumplir los doce años de edad.
36. En razón a ello, las entidades no pueden denegar las solicitudes de teletrabajo presentadas por los servidores responsables del cuidado de niños argumentando que en el Plan de Implementación del Teletrabajo u otro documento se ha señalado una edad menor a los doce años, toda vez que ello resulta contrario al marco legal y atenta contra el derecho al trabajo, la vida familiar y personal, elementos esenciales ligados a la dignidad de la persona humana como eje y derecho fundamental29.
41. En ese sentido, las entidades debían implementar la Ley del Teletrabajo y, conforme a su Plan de Implementación del Teletrabajo, realizar la evaluación de las solicitudes de cambio de modalidad presentadas por los servidores. En razón a ello, las entidades no pueden alegar la falta de aprobación de dicho Plan de Implementación para denegar las solicitudes; de lo contrario, se dejaría a elección de las entidades, implementar o no las disposiciones del Teletrabajo, dejando de atender las solicitudes por una causa imputable a las mismas.
47. En atención a lo expuesto, este Tribunal considera que la omisión de respuesta en el plazo legal o una respuesta extemporánea de las solicitudes de cambio de modalidad de trabajo contraviene los principios de legalidad, predictibilidad y eficacia administrativa, y, en consecuencia, constituye una actuación administrativa inválida, que puede ser revocada en sede recursiva.
51. En ese sentido, las entidades de manera excepcional, en uso de su facultad directriz y por razones debidamente sustentadas pueden revertir la prestación de servicios mediante teletrabajo. Adicionalmente, éstas deben implementar la Ley del Teletrabajo y, conforme a su Plan de Implementación del Teletrabajo, realizar la reversión de la modalidad de prestación de labores, aplicando los supuestos establecidos en el referido plan, y sustentando las razones por las cuales no es factible que los servidores continúen realizando teletrabajo, más aún cuando se hubiera señalado previamente que su puesto de trabajo es compatible con la modalidad de teletrabajo, debiendo además considerarse la condición de vulnerabilidad del servidor.
52. Con relación a ello, sin perjuicio de la facultad directriz de las entidades y su potestad de revertir la modalidad de prestación de servicios, éstas deben observar que, en tanto el teletrabajo fue otorgado a un servidor en mérito a su condición de vulnerabilidad, no podrán revertir la modalidad durante el periodo en el que subsista dicha condición; salvo solicitud del servidor o, por causa objetiva atribuible al mismo, debidamente acreditada.
53. Por tanto, si bien es potestad de la entidad revertir la modalidad de prestación de servicios de teletrabajo a un servidor, también lo es que dicha decisión debe estar debidamente motivada, debiéndose tener en consideración que una posible reversión a trabajo presencial, podría generar repercusiones en el ámbito familiar y personal del servidor.
Precedente administrativo sobre la aplicación del teletrabajo en la Administración Pública
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA 001-2025-SERVIR TSC
Asunto: La aplicación del teletrabajo en la Administración Pública
Lima, 18 de junio de 2025
Los Vocales integrantes de la Primera y Segunda Salas del Tribunal del Servicio Civil, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 4º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2010-PCM, modificado por el Decreto Supremo Nº 135-2013-PCM, por la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM, y por el Decreto Supremo Nº 014-2025-PCM, emiten el siguiente:
ACUERDO PLENARIO
I. ANTECEDENTES
1. De conformidad con el artículo 17º del Decreto Legislativo Nº 1023, modificado por la Centésima Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29951 – Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013, el Tribunal del Servicio Civil tiene a su cargo, en segunda y última instancia administrativa, la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, en las siguientes materias: acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario, y terminación de la relación de trabajo.
2. Así, dentro de la materia de evaluación y progresión en la carrera, el Tribunal del Servicio Civil ha venido resolviendo apelaciones que comprenden las siguientes submaterias: cambio de jornada laboral, compensación de horas, horario de trabajo, licencias, vacaciones, entre otras.
3. Ahora bien, conforme al artículo 15º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil, tienen legitimidad para interponer recurso de apelación, las personas naturales al servicio del Estado o quien no tiene dicha condición, pero que cuente con derecho o interés legítimo afectado por una decisión u omisión administrativa.
4. En el caso del teletrabajo, su ámbito de aplicación es a todos los servidores civiles de las entidades de la Administración Pública, conforme a lo establecido en el numeral 2.2 del artículo 2º de la Ley Nº 31572, Ley del Teletrabajo, en adelante Ley del Teletrabajo.
5. En tal sentido, se ha dejado establecido en diversas resoluciones, que el teletrabajo constituye una submateria dentro de la materia de evaluación y progresión en la carrera, siendo que, el Tribunal del Servicio Civil, a partir de los recursos de apelación que viene conociendo, ha advertido que de manera recurrente las entidades incurren en errores y omisiones al momento de atender solicitudes de cambio de modalidad de prestación de labores a teletrabajo, presentadas por los servidores que alegan alguna condición de vulnerabilidad, y revertir la modalidad de teletrabajo a trabajo presencial, así como vienen denegando solicitudes de teletrabajo señalando que no cuentan con Plan de Implementación del Teletrabajo; lo que da lugar a que se declare la nulidad de dichos actos administrativos.
6. De otro lado, se advirtió que, en muchas ocasiones las entidades omiten emitir pronunciamiento respecto de las solicitudes de cambio de modalidad de trabajo de los servidores. En otros casos, la respuesta a dicha solicitud se emite fuera del plazo previsto en la Ley del Teletrabajo y su Reglamento, es decir, después de los diez (10) días hábiles; lo que origina que se declare fundado el recurso de apelación interpuesto contra estas omisiones o decisiones de la entidad.
7. Por tal motivo, atendiendo a dicha casuística y, en virtud del principio de predictibilidad que permite generar seguridad jurídica al servidor respecto de la actuación de la Administración Pública, los administrados deben tener certeza de la forma de aplicación de las normas y de las consecuencias que les deparan, evitándose de este modo la incertidumbre y la imprevisibilidad, por lo que este Tribunal considera pertinente emitir un precedente que establezca los criterios que las entidades públicas deben tener en cuenta al resolver en dichos supuestos.
8. Por tanto, en uso de la potestad de la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil de emitir precedentes administrativos de observancia obligatoria, con los efectos y alcances prestados en los fundamentos sexto y décimo de la Resolución de Sala Plena Nº 001-2010-SERVIR/TSC, se adopta el presente Acuerdo Plenario con la finalidad de establecer un conjunto de directrices resolutivas cuya observancia y aplicación resulte obligatoria.
Como resultado del debate, deliberación, y en virtud de la votación efectuada, por unanimidad, se emitió el presente Acuerdo Plenario.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Sobre el deber de motivación de los actos administrativos
9. La debida motivación, en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico, constituye un requisito de validez del acto administrativo que se sustenta en la necesidad de “apreciar su grado de legitimidad y limitar la arbitrariedad de su actuación” por lo que no son admisibles como tal la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto, tal como se desprende del numeral 4 del artículo 3º y del numeral 3 del artículo 6º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, en adelante el TUO de la Ley Nº 27444.
10. El incumplimiento del deber de motivación del acto administrativo comprende dos supuestos principales: la carencia absoluta de motivación y la existencia de una motivación insuficiente o parcial. En el segundo caso, por tratarse de un vicio no trascendente, prevalece la conservación del acto a la que hace referencia el artículo 14º del TUO de la Ley Nº 27444. En el primero, al no encontrarse dentro del supuesto de conservación antes indicado, el efecto es la nulidad de pleno derecho del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 10º de la misma Ley.
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11. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha precisado que “El derecho a la debida motivación de las resoluciones implica que los jueces, al resolver las causas, expresen las razones o justificaciones objetivas que los llevan a tomar una determinada decisión. Esas razones, por lo demás, pueden y deben provenir no sólo del ordenamiento jurídico vigente y aplicable al caso, sino de los propios hechos debidamente acreditados en el trámite del proceso”.
12. En función a ello, la motivación de resoluciones permite “evidenciar que el fallo es una decisión razonada en términos de Derecho y no un simple y arbitrario acto de voluntad de quien está llamado a juzgar, en ejercicio de un rechazado -en nuestra opinión- absolutismo judicial”.
13. Siguiendo esa línea argumentativa, el Tribunal Constitucional ha expuesto también que “El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso”.
14. Asimismo, acerca del derecho a la motivación de las decisiones de la administración, el Tribunal Constitucional señala, en términos exactos, lo siguiente:
Cabe acotar que la Constitución no establece una determinada extensión de la motivación, por lo que su contenido esencial se respeta siempre que exista fundamentación, congruencia entre lo pedido y lo resuelto y, por sí misma, exprese una suficiente justificación de la decisión adoptada, aun si esta es breve o concisa o se presenta el supuesto de motivación por remisión.
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, actualmente, aún se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley Nº 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sólo contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.
En tal sentido, el Tribunal Constitucional, ha señalado algunos supuestos en los cuales el contenido constitucionalmente protegido de dicho derecho a la debida motivación queda delimitado:
a) Inexistencia de motivación o motivación aparente;
b) Falta de motivación interna del razonamiento;
c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas;
d) La motivación insuficiente;
e) La motivación sustancialmente incongruente; y;
f) Motivaciones cualificadas.
Sobre el teletrabajo en la Administración Pública
15. Al respecto, el 11 de septiembre de 2022 se publicó en el Diario Oficial “El Peruano” la Ley del Teletrabajo, la cual tiene por objeto regular el teletrabajo en las entidades de la Administración Pública y en las instituciones y empresas privadas en el marco del trabajo decente y la conciliación entre la vida personal, familiar y laboral, y promove políticas públicas para garantizar su desarrollo.
16. Asimismo, sobre la aplicación de la Ley del Teletrabajo, esta Sala Plena considera pertinente tener en cuenta lo expuesto en la Cuarta Disposición Complementaria Final de la referida norma, en la cual se precisa lo siguiente:
CUARTA. Reglamentación
El Poder Ejecutivo emite el reglamento de la Ley del Teletrabajo a propuesta del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, en coordinación con la Autoridad Nacional del Servicio Civil y con la Presidencia del Consejo de Ministros, a través de la Secretaría de Gobierno y Transformación Digital, en un plazo máximo de 90 días calendario contados a partir de su entrada en vigor.
Asimismo, el Poder Ejecutivo adecúa el reglamento de la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, a propuesta del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, a las disposiciones de la presente ley en un plazo máximo de 90 días calendario contados a partir de su entrada en vigor.
17. De ello se advierte que, la implementación de la Ley del Teletrabajo estaba supeditada a la emisión de su reglamento, el cual se encontraba a cargo del Poder Ejecutivo en coordinación con el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, la Autoridad Nacional del Servicio Civil, y la Presidencia del Consejo de Ministros.
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18. Por lo tanto, si bien la Ley del Teletrabajo entró en vigencia el 12 de septiembre de 2022, su implementación por parte de las entidades de la Administración Pública, solo podía ser posible cuando el Poder Ejecutivo emitía las disposiciones generales y específicas para ello, lo cual se produjo con la emisión del Decreto Supremo Nº 002-2023-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley del Teletrabajo, publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 26 de febrero de 2023, en adelante el Reglamento de la Ley del Teletrabajo.
19. Asimismo, el citado artículo 2º de la Ley del Teletrabajo precisa que su ámbito de aplicación abarca a las entidades establecidas en el artículo I del Título Preliminar del TUO de la Ley Nº 27444, y a todos los servidores civiles de las entidades de la Administración Pública.
20. En ese sentido, en el artículo 3º de la Ley del Teletrabajo se precisó que el teletrabajo es una modalidad especial de prestación de labores, de condición regular o habitual. Se caracteriza por el desempeño subordinado de aquellas sin presencia física del trabajador o servidor civil en el centro de trabajo. Se realiza a través de la utilización de las plataformas y tecnologías digitales.
21. De otro lado, en el numeral 8.3 del artículo 8º de la referida Ley, se establece que el empleador está obligado a evaluar de forma objetiva la solicitud de cambio en el modo de la prestación de labores que presente el servidor civil o teletrabajador para optar por el teletrabajo o retornar a labores presenciales.
22. Asimismo, en el artículo 36º del Reglamento de la Ley del Teletrabajo, se establece que, para efectos de la implementación del teletrabajo en el sector público, el titular de la entidad o el que haga sus veces, a propuesta de la Oficina de Recursos Humanos, o la que haga sus veces, aprueba, mediante resolución, el Plan de Implementación del Teletrabajo, que se formula de acuerdo a las funciones, necesidades organizativas, desarrollo y equipamiento digital de la entidad pública y que debe contener, al menos, los siguientes aspectos:
i) Criterios de identificación y listado de los puestos que puedan ser desempeñados en modalidad de teletrabajo y que no genere una afectación en los servicios que presta la entidad, debiendo observar lo establecido en el artículo 35º del Reglamento de la Ley del Teletrabajo
ii) El mecanismo de control y seguimiento de los productos y/o actividades, pudiendo incluir los supuestos de reversibilidad del teletrabajo.
iii) Medios digitales para el desempeño de las funciones mediante teletrabajo.
Sobre la aplicación del teletrabajo en los casos de servidores en condiciones de vulnerabilidad
23. Al respecto, se debe tener en cuenta que según el artículo 23º de la Constitución Política del Perú, el trabajo, en sus diversas modalidades, es objeto de atención prioritaria del Estado, el cual protege especialmente a la madre, al menor de edad y al impedido que trabajan.
24. En esa línea, de acuerdo a lo señalado en el Informe Técnico Nº 000453-2023-SERVIR/GPGSC, del 17 de marzo de 2023:
(…) el Estado regula una serie de derechos e implementa políticas públicas destinadas a promover el desarrollo y empleabilidad de las poblaciones vulnerables en el mercado del trabajo. Al respecto, la parte considerativa del Reglamento de la Ley Nº 31572, Ley del Teletrabajo, señala que esta modalidad especial de prestación de servicios beneficiará la empleabilidad de las poblaciones vulnerables (…)
25. En tal sentido, en el numeral 16.1 del artículo 16º de la Ley del Teletrabajo, se establece el fomento del teletrabajo en favor de la población vulnerable, indicando que su realización será preferentemente en el personal en situación de discapacidad, gestante y en período de lactancia, además, del personal responsable del cuidado de niños, de personas adultas mayores, de personas con discapacidad, de personas pertenecientes a grupos de riesgo por factores clínicos o enfermedades preexistentes o con familiares directos que se encuentren con enfermedad en estado grave o terminal o sufran accidente grave.
[Continúa…]
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