La potestad sancionadora de la administración pública

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El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (Minjus) ha puesto a disposición de todos un excelente material didáctico que compartimos con ustedes. Nos referimos a la segunda edición de la Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador (Lima, 2017). En esta ocasión hemos seleccionado un fragmento que explica en qué consiste la potestad sancionadora de la administración pública y cuál es su procedimiento.


1. El ius puniendi del Estado y la potestad sancionadora de la Administración Pública

En la actualidad, la doctrina[1] ha sostenido el dogma de «la unidad de la potestad sancionadora estatal» considerando que se constituye un poder único que se expresa a través del Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador. En sintonía con ello, la jurisprudencia constitucional[2] señala que la legalidad, culpabilidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho sancionador que no solo deben aplicarse en  el ámbito del Derecho Penal sino también en materia de Derecho Administrativo Sancionador.

El carácter obligatorio de las disposiciones que integran un ordenamiento jurídico, exige que el sistema tenga previsto mecanismos que hagan frente a aquellas conductas que impliquen su contravención, teniendo en cuenta que si la eficacia de todo sistema jurídico depende de la existencia de suficientes facultades coercitivas para garantizar su cumplimiento. La aplicación de estos mecanismos no es más que una manifestación del ius puniendi estatal que, en lo relativo a las actuaciones administrativas, se concretiza en la denominada potestad sancionadora de la Administración Pública.

Si bien es cierto que uno de los principios del sistema constitucional involucra la encomienda exclusiva del ejercicio de la potestad punitiva a los órganos jurisdiccionales, un rápido examen del ordenamiento jurídico nacional y extranjero permite evidenciar que la Administración Pública cuenta con potestades represivas expresas dirigidas a contrarrestar conductas ilícitas que se encuentran excluidas del ámbito de competencia de los órganos jurisdiccionales penales.

En ese sentido, la potestad sancionadora atribuida a la Administración Pública encuentra sustento en la autotutela administrativa (obligatoriedad de los actos administrativos sin la intervención de voluntades ajenas a la Administración Pública[3]); y, a su vez, en un imperativo de coerción asignado por ley para garantizar el cumplimiento de obligaciones que integran el ordenamiento jurídico administrativo y castigar su contravención[4], de ser el caso.

2. La potestad sancionadora en el ordenamiento jurídico peruano

2.1. Fundamentos de la actuación sancionadora de la Administración Pública

En nuestro ordenamiento se ha venido aceptando pacíficamente la facultad de las entidades administrativas para determinar infracciones y aplicar sanciones en casi todos los sectores de la vida social que son regulados por el Derecho Administrativo.

La jurisprudencia comparada ha identificado una serie de razones de índole práctico que justifican la actuación sancionadora de la Administración. Estas son las siguientes[5]:

  • No recargar en exceso a la administración de justicia con la atención de ilícitos de menor gravedad.
  • Dotar de mayor eficacia al aparato represivo respecto de los ilícitos menores.
  • Promover mayor inmediación de la autoridad sancionadora respecto de los administrados sancionados.

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Si bien la facultad de las entidades administrativas para aplicar una sanción administrativa no se encuentra expresamente reconocida en la norma constitucional, el Tribunal Constitucional ha afirmado que esta constituye una manifestación del ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración y, como toda potestad en el contexto de un Estado de Derecho, se encuentra condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, de los principios constitucionales y, en particular, a la observancia de los derechos fundamentales[6].

Al respecto, también se ha afirmado que la potestad sancionadora atribuida a la Administración Pública se traduce en un auténtico poder derivado del ordenamiento jurídico y encaminado al mejor gobierno de los diversos sectores de la vida social. Desde esta perspectiva, dicha potestad tiene como principal característica su carácter represivo, el cual se acciona ante cualquier perturbación o contravención del orden jurídico[7].

Como se puede apreciar, la potestad sancionadora constituye un poder natural o corolario de las competencias otorgadas a la Administración Pública en determinadas materias[8], principalmente en las referidas a la ordenación y regulación de las actividades en la sociedad. No obstante, en el contexto de un Estado de Derecho, dicha potestad no se ejerce de manera arbitraria sino que se encuentra condicionada al respecto de las disposiciones previstas en la Constitución y los derechos fundamentales de los administrados.

3. El procedimiento administrativo sancionador

3.1. Justificación y definición

El procedimiento administrativo sancionador es entendido, en primer término, como el conjunto de actos destinados a determinar la existencia de responsabilidad administrativa, esto es, la comisión de una infracción y la consecuente aplicación de una sanción. Dicho procedimiento constituye, además, una garantía esencial y el cauce a través del cual los administrados, a quienes se les imputan la comisión de una infracción, hacen valer sus derechos fundamentales[9] frente a la Administración Pública.

El procedimiento sancionador garantiza que la actuación de la Administración se lleve a cabo de una manera ordenada y orientada a la consecución de un fin y respetando un mínimo de garantías para el administrado[10].

Su importancia presenta una doble dimensión, pues, de una parte, es el mecanismo idóneo que tiene la Administración Pública para lograr su finalidad pública y, de otro lado, constituye la vía que permite ofrecer al administrado las garantías necesarias para el respecto de sus derechos fundamentales.

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La especialidad del procedimiento administrativo sancionador, con relación al procedimiento general, radica en la necesidad de traducir en reglas procedimentales algunas de las garantías constitucionales que protegen al administrado frente al ius puniendi estatal.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha enfatizado que las entidades de la Administración Pública tienen la obligación de observar los principios del procedimiento sancionador, toda vez que estos garantizan el respeto por los derechos del administrado. En esa misma línea, citando a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Tribunal Constitucional ha sostenido que la Administración Pública no puede dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar la garantía del debido proceso en sede administrativa sancionatoria, por cuanto es un derecho humano el obtener todas las garantías que permita alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir este deber[11].

En sintonía con ello, el párrafo 245.2 del artículo 245 del TUO de la Ley N° 27444 establece que las disposiciones que disciplinan la potestad sancionadora de las entidades públicas, y se encuentran previstas en su Capítulo III, deben aplicarse con carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales. Se precisa, además, que dichos procedimientos deben observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora[12], así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador, no pudiéndose imponer condiciones menos favorables a los administrados[13]. A continuación, se desarrollará más a detalle cada uno de dichos aspectos.

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[1] BACA ONETO, Víctor. La potestad disciplinaria y el control del Tribunal Constitucional de las Resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura. En: Revista de Derecho de la Universidad de Piura Nº 8, 2007, p. 253; GARBERÍ LLOBREGAT, J. y BUITRÓN RAMÍREZ, G. El procedimiento administrativo sancionador. Cuarta edición. Valencia: Tirant lo Blanch, 2001, pp. 44 y 45; OSSA ARBELÁEZ, Jaime. Derecho Administrativo Sancionador. Una aproximación dogmática. Bogotá: Legis, 2009, p. 119.

[2] Al respecto, ver la Sentencia del 16 de abril de 2003 recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, segundo párrafo del fundamento 8 y la Sentencia del 11 de octubre de 2004 recaída en el Expediente 2192-2004-AA/TC, segundo párrafo del fundamento 4.

[3] LÓPEZ RAMÓN, Fernando. Límites constitucionales de la autotutela administrativa. En: Revista de Administración Pública Núm. 115. Enero-abril, 1998, pp. 58. Disponible en:  https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/16960.pdf Consultado el 31 de mayo de 2017.

[4] SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo. Volumen II. Madrid: Centro de Estudios Ramón Areces, 2000, pp. 371 y 372.

[5] Seguimos lo planteado en la Sentencia 77/1983 del Tribunal Constitucional de España emitida el 3 de octubre de 1983 que señala lo siguiente:

«No cabe duda que en un sistema en que rigiera de manera estricta y sin fisuras la división de los poderes del Estado,  la  potestad  sancionadora  debería constituir un monopolio judicial y no podría estar nunca en manos de la Administración, pero un sistema semejante no ha funcionado nunca históricamente y es lícito dudar que fuera incluso viable, por razones que no es ahora momento de exponer con detalle, entre las que se pueden citar la conveniencia de no recargar en exceso las actividades de la Administración de Justicia como consecuencia de ilícitos de gravedad menor, la conveniencia de dotar de una mayor eficacia al aparato represivo en relación con ese tipo de ilícitos y la conveniencia de una mayor inmediación de  la  autoridad sancionadora respecto de los hechos sancionados. Siguiendo esta línea, nuestra Constitución no ha excluido la existencia de una potestad sancionadora de la Administración, sino que, lejos  de ello, la ha admitido en el art. 25.1, aunque, como es obvio, sometiéndola a las necesarias cautelas, que  preserven  y garanticen los derechos de los ciudadanos».

[6] Al respecto, ver la Sentencia del 3 de agosto de 2004 recaída en el Expediente N° 1654-2004-AA/TC, fundamento jurídico 2.

[7] IVANEGA, Miriam. Consideraciones acerca de las potestades administrativas en general y de la potestad sancionadora. En: Revista de Derecho Administrativo N° 4. Lima: Círculo de Derecho Administrativo de la PUCP, 2008, p. 115.

[8] DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. Notas acerca de la potestad sancionadora de la Administración Pública. En: Ius et Veritas, Año 5, N° 10, julio 1995, p. 150.

[9] ALARCÓN SOTOMAYOR, Lucía. El procedimiento administrativo sancionador. En: LÓPEZ MENUDO, F. (Dir.). Derecho Administrativo Sancionador. Valladolid: Lex Nova, 2010, p. 541.

[10] OSSA ARBELÁEZ, Jaime. Ob. cit., pp. 429-430.

[11] Al respecto, ver la Sentencia del 8 de agosto de 2012 recaída en el Expediente N° 00156-2012-PHC/TC, segundo párrafo del fundamento jurídico 3.

[12] El Tribunal Constitucional ha reconocido la aplicación de los principios básicos del Derecho Sancionador (principios de tipicidad, culpabilidad, legalidad, entre otros) no solo al Derecho Penal, sino también al Derecho Administrativo Sancionador. Lo anterior se desprende de la Sentencia del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, el cual se cita a continuación:

«[…] es necesario precisar que los principios  de  culpabilidad,  legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el del derecho administrativo sancionador…» (Segundo párrafo del fundamento 8)

En tal sentido, la aplicación de dichos principios, con sus matices, resulta común a ambas disciplinas jurídicas. El mismo fundamento jurídico ha sido consignado en las sentencias emitidas de los procesos tramitados en los expedientes números 2250-2007-AA/TC y 00156-2012-PHC/TC.

[13] Cabe señalar que mediante la Quinta  Disposición  Complementaria  Final  del Decreto Legislativo 1311, Decreto Legislativo que modifica el Código Tributario, se estableció el carácter supletorio de la Ley 27444 a los procedimientos seguidos por las Administraciones Tributarias y el Tribunal Fiscal, así como que se encuentran exceptuados de la aplicación de los principios de la potestad sancionadora previstos en la normativa administrativa. Así se aprecia en la cita siguiente:

«Decreto Legislativo 1311, Decreto Legislativo que modifica el Código Tributario
 QUINTA.- Aplicación supletoria de la Ley Nº 27444, Ley  del Procedimiento Administrativo General modificada por el Decreto Legislativo Nº 1272
 Los procedimientos especiales seguidos ante la SUNAT, el Tribunal Fiscal y otras Administraciones Tributarias, se rigen supletoriamente por la Ley Nº 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, modificada por el Decreto Legislativo Nº 1272; no siéndoles aplicable lo previsto en los numerales 1 y 2 del artículo II del Título Preliminar de dicha Ley.
 La SUNAT, el Tribunal Fiscal y otras Administraciones Tributarias se sujetarán a los principios de la potestad  sancionadora previstos en  los  artículos 168 y 171 del Código Tributario, no siéndole de aplicación lo dispuesto en el artículo 230 de la Ley Nº 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, según modificatoria por el Decreto Legislativo Nº 1272.»
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