¿Es posible ampliar el plazo del PAS por excesiva carga laboral de la entidad? [Resolución 352-2021-Sunafil/TFL]

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A través de la Resolución 352-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral recalcó que de acuerdo al artículo 259 del TUO de la LPAG es posible ampliar el plazo del procedimiento administrativo sancionador (PAS), de manera excepcional, siempre que la medida sea:

    • Por un máximo de 3 meses.
    • Se encuentre debidamente justificada.
    • Que se otorgue de manera previa al vencimiento del plazo para resolver el PAS y sea emitida por el órgano competente.

En este caso, la inspeccionada fue sancionada por afectar la libertad sindical, dado que, sin justificación objetiva y razonable, se impuso una sanción a una trabajadora afectada que provocó el descuento de sus remuneraciones de los días 27, 28, y 29 de diciembre de 2016, hecho que afectó también a la organización sindical, contraviniendo así el derecho fundamental a la libertad sindical.

El empleador señaló que si bien la trabajadora cometió una falta y fue suspendida, mediante la boleta de pago de diciembre 2016 se verifica que no se realizó descuento alguno por la suspensión sin goce de haberes.

El Tribunal al analizar al caso observó que el PAS se inició el 27 de junio de 2019 y el plazo para resolver vencía el 2 de julio de 2020. Sin embargo, el 4 de marzo de 2020, se amplió el plazo, de manera excepcional, por un máximo de 3 meses debido a una excesiva carga laboral de la intendencia.

De esta manera la Sala recordó la aplicación del artículo 259 del TUO de la LPAG que establece que la caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente.

Es así que declara la caducidad del procedimiento a favor de la empresa empleadora.


Fundamento destacado: 6.18 Sin perjuicio de lo anterior, se debe considerar que la resolución con la que se amplía el plazo de caducidad debe estar “debidamente sustentada”. Como se ha explicado en líneas precedentes, la Autoridad de Resolución ha señalado como fundamento para la ampliación la excesiva carga y la necesidad de resolver adecuadamente el procedimiento por parte de la autoridad que emite dicho acto. Sin embargo, el argumento referido por la Autoridad de Resolución no precisa los fundamentos que, en sí mismos, justifican la ampliación del plazo, por lo que dicha Resolución carece de una debida motivación.


Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 352-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR : 579-2017-SUNAFIL/ILM/SIRE5
PROCEDENCIA : INTENDENCIA LIMA METROPOLITANA
IMPUGNANTE : FÁBRICA NACIONAL DE ACUMULADORES ETNA S.A.
ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 953-2021-SUNAFIL/ILM
MATERIA : LABOR INSPECTIVA; RELACIONES LABORALES

Sumilla: Se declara la CADUCIDAD del procedimiento administrativo sancionador seguido contra FÁBRICA NACIONAL DE ACUMULADORES ETNA S.A., recaído en el expediente sancionador N° 579- 2017-SUNAFIL/ILM/SIRE5 de la Intendencia de Lima Metropolitana.

Lima, 28 de setiembre de 2021

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por FÁBRICA NACIONAL DE ACUMULADORES ETNA S.A. (en adelante, la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 953-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 15 de junio de 2021, (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 4288-2017-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1621-2017-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de relaciones laborales, una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 44-2019-SUNAFIL/ILM/AI1 de fecha 14 de junio de 2019, notificada a la impugnante junto con el Acta de Infracción el 27 de junio de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2) del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 193-2019-SUNAFIL/ILM/AI[1] (en adelante, el Informe Final), a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución. Mediante proveído S/N de fecha 04 de marzo de 2020, se dispuso ampliar, excepcionalmente, por tres (3) meses el plazo para resolver el procedimiento administrativo sancionador. Posteriormente, la Sub Intendencia de Resolución mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 0260-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 17 de julio de 2020, notificada el 31 de julio de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 58,117.50 por haber incurrido, entre otras, en:

– Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales por afectar la libertad sindical, dado que, sin justificación objetiva y razonable, se impuso una sanción a la trabajadora afectada que provocó el descuento de sus remuneraciones de los días 27, 28, y 29 de diciembre de 2016, hecho que afectó también a la organización sindical, contraviniendo así el derecho fundamental a la libertad sindical por «obstaculizar el normal desarrollo de la acción colectiva, ya que impidió el normal ejercicio de las labores y responsabilidades propias de un dirigente sindical, así como de representación», lo que afecta a un total de ochenta y siete (87) trabajadores afiliados a la organización sindical «Sindicato Único de Trabajadores de la Fábrica Nacional de Acumuladores ETNA», conforme al numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT.

– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 26 de diciembre de 2017, cuya verificación estaba programada para el día 08 de enero de 2018, conforme al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

1.4 Con fecha 21 de agosto de 2020, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 0260 2020-SUNAFIL/ILM/SIRE5, argumentando lo siguiente:

– Se replicaron los mismos vicios que la autoridad instructora, manteniendo la lesión respecto de los derechos de la inspeccionada y desconociendo la aplicación del principio de presunción de veracidad, imparcialidad y motivación.

– La resolución apelada reconoce que la trabajadora incurrió en hechos que motivaron la aplicación de una sanción disciplinaria, advirtiéndose que de forma expresa la apelada reconoce la comisión de una falta laboral, siendo su único cuestionamiento la falta de proporcionalidad de la sanción.

– Rechazan la interpretación arbitraria que se pretende dar al artículo 2 del Convenio 135 de la OIT, pues prestar facilidades no puede equipararse con otorgar una libertad irrestricta a los miembros del sindicato.

– Se verificó de manera objetiva y razonable que la trabajadora había utilizado, sin autorización, los servicios de mensajería contratados por la inspeccionada con fines exclusivamente laborales, motivando que se le notifique con una medida disciplinaria consistente en la suspensión por 3 días (27, 28 y 29 de diciembre del 2016).

– No existe ningún elemento de prueba concreto que determine la afectación contra la libertad sindical.

– Mediante la boleta de pago de diciembre 2016 se verifica que no se realizó descuento alguno por la suspensión sin goce de haberes; sin embargo, en la resolución apelada se afirma que dicho documento no deslinda de responsabilidad al no contar con la firma de la trabajadora afectada, contraviniendo el principio de presunción de veracidad y verdad material, omitiéndose tener en cuenta que la propia trabajadora afectada no ha cuestionado el reintegro alguno de la citada remuneración.

– Se pretende aplicar una doble sanción por los mismos hechos, pues las imputaciones realizadas en materia de relaciones laborales se sustentan en presuntos hechos iguales a los que se utilizan como motivación para aplicarnos una sanción por no haber cumplido supuestamente con la medida de requerimiento.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 953-2021-SUNAFIL/ILM[2], de fecha 15 de junio de 2021, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación en contra de la Resolución de Sub Intendencia N° 0260-2020SUNAFIL/ILM/SIRE5 por los siguientes argumentos:

i. Se verifica que la inspeccionada no realizó ninguna imputación sobre alguna falta cometida, pues si la inspeccionada consideraba que la señora Flores cometió una falta, debió comunicarle previamente y por escrito los cargos imputados acompañados del sustento probatorio correspondiente, a fin de otorgarle el plazo prudencial a efectos que pueda ejercer cabalmente su derecho a la defensa.

ii. Los inspectores comisionados corroboraron, que la falta cometida se realizó fuera de la jornada y horario de trabajo.

iii. Conforme al sexto y séptimo hecho verificado por los inspectores, se advierte que la suspensión por 3 días sin goce de haber impuesta a la recurrente por haber utilizado bienes y servicios de la empresa no tiene justificación objetiva y razonable, ya que no se ajustan a los criterios d) y f) del artículo 53º del Reglamento Interno de Trabajo.

iv. Los inspectores comisionados dejan constancia que fueron sancionados dos dirigentes sindicales, la señora Flores en su calidad de secretaria general y el señor Murillo en su calidad de Subsecretario del Sindicato.

v. De la exhibición de la solicitud de reunión extra proceso de fecha 23 de diciembre del 2016, del Sindicato ante la Dirección de Prevención y Solución de Conflictos Laborales, se señala que desde hace un tiempo la relación laboral con la inspeccionada se viene agudizando por la aplicación de una política laboral antisindical.

vi. En base a los artículos 16 y 47 de la LGIT, que disponen que los hechos constatados por los Inspectores del Trabajo, que se formalicen en el Acta de Infracción observando los requisitos establecidos, se presumen ciertos y merecen fe, sin perjuicio de las pruebas que puedan presentar los sujetos responsables en defensa de sus respectivos derechos e intereses. Por ende, lo consignado en el Acta de Infracción materia de autos debe tenerse como cierto, más aún si esta ha sido determinada de manera objetiva.

vii. Sobre la doble sanción por los mismos hechos se debe tener en cuenta lo señalado en el inciso 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, pues, del análisis del presente caso, se afirma que se han dado hechos distintos y disímiles, pues uno consiste en incumplir la obligación en materia sociolaboral, y el otro radica en no acatar la medida inspectiva de requerimiento emitida por el Inspector comisionado. Además, las referidas conductas infractoras tienen distintos fundamentos.

1.6 Con fecha 08 de julio de 2021, la impugnante presentó recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 953-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 15 de junio de 2021. En este, al amparo del numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar y el numeral 3 del artículo 177 del Texto único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.

1.7 La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1256-2021-SUNAFIL/ILM, recibido el 06 de agosto de 2021 por la Secretaria Técnica del Tribunal de Fiscalización Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017 TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE FABRICA NACIONAL DE ACUMULADORES ETNA S.A.

4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que FABRICA NACIONAL DE ACUMULADORES ETNA S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 953-2021- SUNAFIL/ILM, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 58,117.50 por la comisión, entre otras, de una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, y una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; es decir, el 18 de junio de 2021.

4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por la solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por FABRICA NACIONAL DE ACUMULADORES ETNA S.A.

[Continúa…]

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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (sub materia: vacaciones), Hostigamiento y actos de hostilidad (sub materia: otros hostigamientos), Relaciones colectivas (sub materia: libertad sindical (licencia sindical, cuota sindical, entre otros)).

[2] Notificada el 17 de junio de 2021.

[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”

[5] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”

[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

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