Sumario: 1. Introducción, 2. ¿Es licita la creación de una legislatura excepcional?, 3. ¿En qué consistiría la reforma bicameral del Congreso?, 3.1. Bicameralidad en la Constitución de 1979, 3.2. La posibilidad de retornar a la bicameralidad, 4. ¿De qué trataría la reforma constitucional sobre la cuestión de confianza?, 4.1. Presidencialismo atenuado y cuestión de confianza, 4.2. Las posibles modificaciones a la cuestión de confianza, 5. Reforma constitucional vía doble legislatura ordinaria, 6. ¿Es Inconstitucional reformar la Constitución en una legislatura excepcional?, 6.1. Incompatibilidad con las vías excepcionales, 7. Conclusiones.
1. Introducción
Durante el último quinquenio nuestro sistema de gobierno ha venido soportando crisis intermitentes originadas por los agentes políticos que han embarcado al país en una inestabilidad política y social con efectos económicos, desnudando la fragilidad de nuestro régimen político. Producto de ello, se ha planteado realizar reformas sustanciales a la Constitución como el retorno a la bicameralidad del Congreso, cuestión de confianza, vacancia presidencial por incapacidad moral, entre otros; sin concretarse.
Sumado a ello, el contexto de la pandemia por la covid-19 ha retrasado la aprobación de estas reformas; por lo cual, el Congreso creó una legislatura adicional para materializarlos. Sin embargo, cabe preguntarnos, ¿es constitucional reformar el texto constitucional en corto tiempo? ¿Qué ha señalado el Tribunal Constitucional (TC) al respecto?
2. ¿Es licita la creación de una legislatura excepcional?
Claro que sí. El artículo 94 de la Constitución le otorga facultad al Congreso para elaborar y aprobar (modificar) su Reglamento, el cual tiene fuerza de ley, siempre que trate sobre sus procedimientos y actividades meramente parlamentarias, esto además guarda relación con los artículos 1 y 3 del Reglamento del Congreso. Es decir, reconoce la autonomía del órgano estatal para decidir, a través de su Reglamento, cómo organizar su labor legislativa, en base al principio de autonormatividad parlamentaria[1].
Es así que, el primero de junio el pleno del Congreso aprobó la Resolución Legislativa 6954 que propuso modificar la tercera disposición transitoria del Reglamento del Congreso para crear una cuarta legislatura adicional que iniciará el 13 de junio y terminará el 16 de julio; todo ello, con el fin de aprobar las reformas constitucionales pendientes.
Sin embargo, la modificación antes indicada fue exonerada de segunda votación; por lo cual, en el futuro, esto podría ser cuestionado por el Tribunal Constitucional, toda vez que, éste ha señalado que las modificatorias al Reglamento del Congreso constituyen un tipo especial y específico de norma (ley orgánica) que no se encuentra exonerada del requisito de segunda votación, debido a que, no puede equipararse con las leyes comunes ni con los reglamentos administrativos[2]. En ese sentido, se advierte que la Resolución Legislativa 6954 habría vulnerado el art. 94 de la Constitución e incurría en una infracción indirecta de ésta por contravenir los dos últimos párrafos del artículo 78 del Reglamento del Congreso que exige la segunda votación de esta norma.
Por otro lado, cabe señalar que, similar decisión se tomó en octubre del 2000, tras la crisis originada por la vacancia presidencial de Alberto Fujimori[3], al crearse una legislatura excepcional, por el término de dos meses, para acortar el periodo de gobierno y legislativo con la finalidad de convocar elecciones generales. Modificándose así el art. 112 de la Constitución e incorporándose dos disposiciones transitorias especiales que persisten actualmente.[4]
3. ¿En qué consistiría la reforma bicameral del Congreso?
Con excepción de la Constitución de 1823, el constitucionalismo peruano siempre adoptó la idea de un congreso bicameral, siendo la Constitución de 1828 quien la consagraría. Es decir, el parlamento histórico estuvo conformado por dos cámaras: senadores y diputados.
3.1. Bicameralidad en la Constitución de 1979[5]
La última Constitución que implementó un congreso bicameral, fue la de 1979. En ésta, la cámara de senadores contaba con 60 miembros, mayores de 35 años, que eran elegidos por un distrito electoral único; es decir, se votaba una lista partidaria a nivel nacional. Y la cámara de diputados contaba con 180 miembros, mayores de 25 años, que eran elegidos por un distrito electoral múltiple; es decir, por departamentos o de acuerdo a la masa poblacional (artículo 164-167). De tal modo que, el congreso contaba con una representación nacional (senadores) y una regional (diputados), haciendo un total de 240 miembros. Asimismo, éste poder del Estado era presidida de forma alterna entre los presidentes de ambas cámaras.
En el sistema, las dos cámaras tenían facultades legislativas, debiendo pasar los proyectos de ley por ambas para su revisión y aprobación, para finalmente ser observada o promulgada por el presidente de la república. Sin embargo, la cámara de diputados, a través de la interpelación, censura o la falta de confianza, estaba facultada para hacer efectivo la responsabilidad política de los ministros de Estado por la gestión del gobierno (artículos 224-226). Asimismo, podía acusar constitucionalmente al presidente de la república y otros altos funcionarios (artículo 183). En consecuencia, la cámara de diputados podía ser disuelta sí censuraba o negaba la confianza a tres Consejo de Ministros (artículo 227).
Por su parte, la cámara de senadores era la más reflexiva en cuanto de sus decisiones; en ese sentido, estaba facultada para ratificar los nombramientos de los magistrados de la Corte Suprema y de los altos funcionarios de los organismos constitucionalmente autónomos (artículo 245). Asimismo, resolvía la procedencia o no de las acusaciones constitucionales contra altos funcionarios promovidos por la cámara baja (artículo 184). El Senado no podía ser disuelto (artículo 230).
3.2. La posibilidad de retornar a la bicameralidad
El actual Congreso ha promovido una reforma que permitiría el retorno a la bicameralidad (Proyecto de ley 3996/2018-CR, y otros), ésta, guarda similitud con lo replanteado en la Constitución de 1979 antes comentada, con algunos leves cambios como, reducir la cámara de diputados a 130 miembros. No obstante, esta reforma requiere de una segunda votación en el parlamento.
Entonces, ¿En qué contribuiría el retorno a la bicameralidad?
Antes cabe resaltar que, la mayoría de los países republicanos y democráticos tienen un Congreso bicameral. Ahora, si bien es cierto que, la población no se siente representada por el Congreso y la desacredita, motivado por la mala reputación generada a partir de una labor deficiente en los últimos años. Esto se debe, primero, a que estamos subrepresentados. Actualmente hay más de 32 millones de peruanos[6], y por tanto, debería haber un congresista por cada 80 mil habitantes; sin embargo, por cada 250 mil habitantes solo hay un congresista. Segundo, la deficiente calidad de las leyes (populistas) ha generado falsas expectativas en la población por no materializarse, debido a que fueron declaradas inconstitucionales; ello ha contribuido a la mala reputación que goza el parlamento. Por lo cual, al percatarse la población en un incremento del número de parlamentarios en el sistema bicameral, lo asocia a un mayor gasto. No obstante, este gasto podría concebirse como una inversión si consideramos que la producción de leyes pasará por mayor filtro, en efecto, serán de calidad, reflexivas y consientes (es lo que se espera); toda vez que, existirá la posibilidad de corregir los errores no advertidos en una de las cámaras legislativas para finalmente ser observada o promulgada por el presidente de la república.
4. ¿De qué trataría la reforma constitucional sobre la cuestión de confianza?
Esta figura constitucional es propia del sistema de gobiernos parlamentarios predominantes en Europa, y mejor desarrollada en Inglaterra, donde solo el parlamento es elegido y tiene legitimidad para nombrar al ejecutivo conformado por el primer ministro, que hace de jefe de Gobierno, y a su gabinete de ministros. Todo ello, tras un consenso entre las fuerzas políticas representadas en el legislativo. Por lo tanto, el ejecutivo está sometido a la confianza que le brinde el parlamento y responde políticamente por su gestión ante él.
4.1. Presidencialismo atenuado y cuestión de confianza en la Constitución de 1993
Nuestro sistema de gobierno es un presidencialismo atenuado; en ésta, el legislativo y ejecutivo son elegidos por sufragio directo y tienen legitimidad, así como autonomía, Sin embargo, ambas funciones se relacionan estrechamente.
El presidente de la Republica es a su vez jefe de Estado y de gobierno; es decir, en cuanto a lo primero, ocupa la más alta investidura, personifica al Estado en su unidad y representa los intereses del país (artículo 110). En cuanto a lo segundo, dirige las políticas, estrategias y planes de gobierno en el sentido de gestión y administración de los recursos públicos. Asimismo, es jefe supremo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional (artículo 167). En definitiva, el presidente concentra demasiado poder.
Entonces, ¿Cómo se incorporó la figura de la cuestión de confianza en nuestro constitucionalismo?
La democracia latinoamericana ha sido frágil históricamente, los constantes golpes de Estado que irrumpían el orden constitucional dan cuenta de ello; para evitarlo se diseñó un contrapeso al poder del presidente de la república. Es así que, la Constitución vigente recogió la figura de censura del Consejo de Ministros o individual (artículo 132), la cual es promovida y sancionada por el Congreso.
Asimismo, se incorporó la cuestión de confianza (artículo 132 y 133), la cual es planteada ante el Congreso por el presidente del Consejo de Ministros o individualmente por uno de ellos, para obtener el respaldo de las políticas de gobierno o medidas esenciales que requiera su gestión. El rechazo de confianza da origen a la crisis total del gabinete de ministros o individualmente de ser el caso; es decir, los ministros deberán renunciar y en su lugar, nombrarse nuevos. No obstante, por la censura o rechazo de confianza a dos Consejos de Ministros, el jefe del ejecutivo puede disolver el Congreso (artículo 134).
En ese sentido, podemos advertir que, la censura y la cuestión de confianza son mecanismos de control político efectuadas contra el gobierno por el desarrollo de la gestión, lo que significa un equilibrio de poderes. Es decir, el rechazo o aprobación de ambas figuras dependen de la votación del Congreso. Asimismo, esta sanción es discrecional, fundada en una valoración política y no jurídica. En ese orden, deben ser entendidas como una esfera donde los dos poderes del estado intercambien propuestas dialoguen, acuerden y lleguen a consensos respecto a políticas transcendentales que se pretenden aplicar.
4.2. Las posibles modificaciones a la cuestión de confianza
El Congreso viene promoviendo la ley de reforma constitucional 7624/2020-CR, que fortalece las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento en el uso de la cuestión de confianza; ésta plantea limitar su uso modificando los artículos 130, 132, 133 y 134, siendo el cambio sustancial lo que se adiciona al artículo 132, que va así:
La cuestión de confianza se plantea por iniciativa ministerial sobre: 1. Materias vinculadas directamente con la política general de gobierno sobre asuntos de competencia del Poder Ejecutivo. 2. La permanencia de los miembros del gabinete ministerial. 3. Iniciativas legislativas sobre asuntos de competencia del Poder Ejecutivo. El Ejecutivo no puede plantear una cuestión de confianza sobre funciones de competencia exclusiva del Congreso.
Entonces, ¿Cómo podríamos afinar la relación entre el legislativo y ejecutivo sin que se limite a éste último? Bien, la cuestión de cuestión podría activarse sobre materias en que el ejecutivo requiera directa y objetivamente de la intervención o respaldo político del Congreso, como: la aprobación de delegación de facultades legislativas, sobre todo en materia económica, y en la aprobación de iniciativas legislativas para aplicar políticas concretas de gobierno, sin que ello, signifique interferir en sus competencias. Esto orientaría a una constante coordinación entre ambos poderes del estado, para evitar crisis innecesarias. Cabe indicar que esta reforma requiere de una segunda votación en el Congreso.
5. Reforma constitucional en vía de doble legislatura ordinaria
Según el artículo 206 de la Constitución existen dos vías para reformar la norma fundamental; sin embargo, el Congreso ha optado por la aprobación en dos legislaturas ordinarias y sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas. Esto quiere decir que, el mismo proyecto de reforma constitucional debe ser aprobado en dos periodos ordinarios de sesiones; lo que significa, de conformidad con el artículo 49 del Reglamento del Congreso, que la reforma debe efectuarse dentro de la primera legislatura regular que va del 27 de julio al 15 de diciembre, y en la segunda, que va del 01 de marzo al 15 de junio, o viceversa. En todo caso, las legislaturas deben ser ordinarias y sucesivas; debiendo durar, cada uno de ellas, no menos de cuatro meses.
6. ¿Es inconstitucional reformar la Constitución en una legislatura excepcional?
El Congreso pretende reformar la constitución en vía de doble legislatura sucesivas, una ordinaria y otra excepcional; es decir que, ha fraccionado en dos la legislatura ordinaria que va de marzo a junio para adicionar una legislatura excepcional que iniciará el 13 de junio y culminará el 16 de julio del 2021[7], la misma que tiene una duración de solo un mes. No obstante, podemos advertir que, la creación de esta cuarta legislatura es de carácter extraordinario; por lo tanto, no es idónea para consolidar las reformas constitucionales de retorno a la bicameralidad y la cuestión de confianza; toda vez que, se exige su aprobación en dos legislaturas ordinarias y sucesivas. En ese sentido, de aprobarse en una legislatura excepcional, éstas sí podrían ser declaradas inconstitucionales, debido a las razones siguientes:
a) La adición de una cuarta legislatura no es ordinaria sino extraordinaria, su creación la reviste de un carácter excepcional, toda vez que, ha sido alterada y forzada para una finalidad especifica que es la de facilitar las reformas pendientes; no resultando ser la vía idónea para materializarlas.
b) El periodo de la legislatura excepcional no es proporcional a la duración de las ordinarias, porque apenas alcanza un mes de duración.
c) El retorno a la bicameralidad del Congreso y la cuestión de confianza, son reformas trascendentales porque alteran la estructura orgánica del Estado y las relaciones entre el poder ejecutivo y legislativo; estas a su vez, inciden en la esencia misma de nuestra Constitución. Por lo tanto, requieren mayor análisis sobre las implicancias de las mismas en la esfera académica, político y jurídico constitucional.
d) No permite un periodo de difusión prudente para que la población en general pueda informarse a fin de reflexionar, aportar o aceptar las reformas, debido a la escasa duración de la legislatura; más aún, si consideramos que algunas de estas reformas han sido rechazadas vía referéndum en el año 2018 (bicameralidad), o no han sido consultadas a la población en esta vía (cuestión de confianza).
e) Si bien la potestad de crear legislaturas excepcionales es a discreción del Congreso, ello no implica que pueda ser usada de modo arbitraria o existir conflicto de interés, especialmente si se trata de reformar el texto constitucional en dos legislaturas sucesivas; por lo cual, esta práctica podría distorsionar la finalidad del art. 206 de la Constitución.
Por lo expuesto, si bien existe un precedente del año 2000 donde se creó una legislatura adicional para reformar el artículo 112 de la Constitución; debemos advertir que, ésta se dio en el contexto de una grave y latente crisis política, que exigía convocar a elecciones generales de manera inmediata[8]; por lo tanto, podía ser justificable. Además, cabe precisar que aquella reforma no implicó dar saltos abruptos en la Constitución, y no fue cuestionada ante el TC.
6.1. Incompatibilidad con las vías excepcionales
Las reformas que impulsa el Congreso, dentro de ellas, el retorno a la bicameralidad, modificaría la función y estructura legislativa. Y por su lado, la cuestión de confianza trastocaría el equilibrio de poderes, la cual está fundada en el principio de separación de funciones que recoge la Constitución. Por lo que, ambas terminarían alternado el núcleo duro del régimen político y el funcionamiento de la parte orgánica de la Constitución. Asimismo, no existe una crisis política insalvable que demande reformar el texto constitucional. Más aún, si nos encontramos a puertas de inaugurar un periodo presidencial y legislativo donde bien se puede debatir y aprobar con calma estas reformas.
Al respecto, el Tribunal Constitucional (TC) ha señalado que, cuando se emplean mecanismos excepcionales con el propósito de efectuar trascendentales reformas que inciden en la esencia de la Constitución debe exigirse, por lo menos, mayor reflexión.
El significado de esta disposición constitucional es aún más relevante cuando lo que es objeto de debate es un asunto de tanta entidad como las relaciones Ejecutivo Legislativo. En efecto, cuestiones técnicas como la cuestión de confianza, la crisis total de gabinete o la facultad presidencial de disolución del Congreso no se caracterizan únicamente por su complejidad, sino además por su marcada incidencia en la naturaleza de nuestro régimen político al tener un importante impacto en el esquema de los mecanismos para el control del poder.
(Respecto a la exoneración de dictamen en comisión) (…).Sin embargo, cuando este mecanismo es empleado con el propósito de efectuar trascendentales reformas que inciden en la esencia misma de nuestra Constitución, debe demandarse un importante nivel de deliberación, (…)[9].
Entonces, considerando la sentencia, podemos advertir que la adición de una nueva legislatura es un mecanismo extraordinario y, por lo tanto, no es conveniente para efectuar cambios sustanciales en la Constitución. Sin embargo, de insistirse éstas podrían ser declaradas inconstitucionales en el TC; primero, por desnaturalizar el contenido del núcleo duro del sistema político fundado en el principio de separación poderes, al limitarse las materias en que el ejecutivo pueda plantear cuestión de confianza. Y segundo, por no observar las normas previstas para su aprobación, contraviniendo el artículo 206 y 51 de la Constitución, concordante con el artículo 49 del Reglamento del Congreso.
7. Conclusión
Las reformas constitucionales como el retorno a la bicameralidad pueden ser bien intencionadas o no; sin embargo, la legislación excepcional no es la vía idónea para materializar reformas trascendentales en la Constitución, más aún, cuando estas requieren mayor deliberación y conocimiento por parte de la ciudadanía.
[1] STC 0006-2018-AI/TC, ff.jj 32-33. En TC: https://bit.ly/3uK7olv (Consulta: 02 de junio del 2021).
[2] Ibid., ff.jj 27,29-30.
[3] Resolución Legislativa 453/2000-CR. En Congreso: https://bit.ly/3pb4Z25 (Consulta: 02 de junio del 2021).
[4] Ley de Reforma Constitucional 27365.
[5] Constitución de 1979. Disponible en: https://bit.ly/3imvUq6 (consulta 02 de junio del 2021).
[6] Estado de la Población Peruana 2020. En INEI: https://bit.ly/3cetVAv (Consulta: 02 de junio del 2021).
[7] Resolución Legislativa 453/2000-CR.
[8] Ley de Reforma Constitucional 27365.
[9] STC 0006-2018-AI/TC, ff.jj 24-25.
