A través del Decreto Supremo 009-2023-JUS, aprueban la política nacional del adolescente en riesgo.
Decreto Supremo que aprueba la Política Nacional del Adolescente en Riesgo y en Conflicto con la Ley Penal al 2030
DECRETO SUPREMO Nº 009-2023-JUS
LA PRESIDENTA DE LA REPÚBLICA
CONSIDERANDO:
Que, conforme al artículo 4 de la Constitución Política del Perú, la comunidad y el Estado protegen especialmente al niño, al adolescente, a la madre y al anciano en situación de abandono;
Que, el numeral 1 del artículo 4 de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, señala que el Poder Ejecutivo tiene la competencia exclusiva de diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno;
Que, asimismo, el referido artículo, dispone que las políticas nacionales definen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales de cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas; y se aprueban por decreto supremo, con el voto del Consejo de Ministros;
Que, el artículo 4 de la Ley Nº 29807, Ley que crea el Consejo Nacional de Política Criminal, señala que el Consejo Nacional de Política Criminal – CONAPOC tiene como parte de sus mandatos y atribuciones, estudiar el fenómeno criminal del Perú y elaborar el Diagnóstico Nacional sobre las causas del delito y los factores que inciden en su expansión, así como formular políticas y directrices criminológicas que deberán ser propuestas a los diversos sectores y entidades involucradas en el sistema de control social, y, en particular, por aquellas que de manera directa se vinculan a la prevención, investigación y represión del delito, a la justicia penal ya la ejecución de penas y medidas de seguridad, con la finalidad de establecer líneas de trabajo orientadas hacia un mismo objetivo, entre otros;
Que, mediante Decreto Supremo Nº 014-2013-JUS se aprueba la Política Nacional de Prevención y Tratamiento del Adolescente en conflicto con la Ley Penal, la cual tiene por objetivo principal la disminución del involucramiento de las y los adolescentes en conflicto con la Ley Penal, a través de la reducción de conductas antisociales, una administración de justicia eficaz y garantista, y la resocialización del adolescente y reparación a la víctima;
Que, el numeral 6 de la Segunda Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento que regula las Políticas Nacionales, aprobado por Decreto Supremo Nº 029-2018-PCM, establece que las políticas nacionales vigentes se adecúan a sus disposiciones y para dicho fin, cada Ministerio aprueba mediante resolución de su titular la lista sectorial de políticas nacionales bajo su rectoría o conducción;
Que, mediante Resolución Ministerial Nº 0290-2019-JUS se aprueba la lista sectorial de las Políticas Nacionales bajo la rectoría o conducción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, en la que se incluye al Plan Nacional de Prevención y Tratamiento del Adolescente en Conflicto con la Ley Penal;
Que, mediante Resolución de Presidencia de Consejo Directivo Nº0030-2023/CEPLAN/PCD, la cual deja sin efecto la Resolución de Presidencia de Consejo Directivo Nº00047-2018/CEPLAN/PCD, se actualizó la Guía de Políticas Nacionales, instrumento que desarrolla la metodología para el diseño, formulación, seguimiento y evaluación de las políticas nacionales, así como el procedimiento a aplicar para su actualización; siendo que, la decisión de actualizar una política nacional es de competencia del Ministerio conductor o rector y se sustenta en un informe técnico que desarrolle un análisis de la política vigente, los resultados de su implementación y el nuevo contexto que amerita la actualización del documento;
Que, en ese sentido, el Plan Nacional de Prevención y Tratamiento del Adolescente en Conflicto con la Ley Penal requiere ser actualizado, tanto por los retos vinculados a la persistencia del contexto criminógeno en los y las adolescentes en riesgo delictivo y en conflicto con la ley penal, como por las oportunidades de mejora identificadas, brindando acceso a servicios y/o bienes que contribuyan a que la población adolescente alcance su bienestar general;
Que, mediante Resolución Ministerial Nº 0451-2019-JUS, modificado por la Resolución Ministerial Nº 0311-2020-JUS, se conformó el Grupo de Trabajo Multisectorial de naturaleza temporal para actualizar la Política Nacional de Prevención y Tratamiento del Adolescente en Conflicto con la Ley Penal;
Que, en la XIX Sesión del Consejo Nacional de Política Criminal – CONAPOC se aprobó el documento de la Política Nacional del Adolescente en Riesgo y en Conflicto con la Ley Penal al 2030, elaborado por el citado Grupo de Trabajo Multisectorial de naturaleza temporal;
Que, el numeral 10.2 del artículo 10 del Reglamento que regula las Políticas Nacionales, aprobado por Decreto Supremo Nº 029-2018-PCM señala que las Políticas nacionales, previa opinión técnica del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico – CEPLAN, se aprueban por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros y el refrendo de el/la titular del sector o sectores competentes;
Que, con Informe Técnico N.º D000008-2023-CEPLAN-DNCPPN, el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) emite opinión técnica sobre la propuesta de Política Nacional del Adolescente en Riesgo y en Conflicto con la Ley Penal al 2030, señalando que la misma cumple con lo dispuesto en el Reglamento que regula las Políticas Nacionales, aprobado por Decreto Supremo Nº029-2018-PCM, y sus modificatorias; así como con los lineamientos metodológicos establecidos en la Guía de Políticas Nacionales, aprobada por Resolución de Presidencia de Consejo Directivo Nº 0030-2023/CEPLAN/PCD;
Que, la presente propuesta no requiere el desarrollo de un Análisis de Impacto Regulatorio Ex Ante (AIR Ex Ante), toda vez que está comprendida en el supuesto del inciso 11 del numeral 28.1 del artículo 28 del Reglamento que desarrolla el Marco Institucional que rige el Proceso de Mejora de la Calidad Regulatoria y establece los Lineamientos Generales para la aplicación del Análisis de Impacto Regulatorio Ex Ante, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 063-2021-PCM, el cual establece que “las políticas nacionales, sectoriales y multisectoriales, planes estratégicos y operativos, o demás planes, estrategias o instrumentos de gestión que se elaboran o aprueban en el marco de las disposiciones que los regulan”, no se encuentran comprendidos en el AIR Ex Ante;
De conformidad con lo establecido en el artículo 118 de la Constitución Política del Perú; la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; la Ley Nº 29809, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos; y, el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 013-2017-JUS;
Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros;
DECRETA:
Artículo 1.- Aprobación de la Política Nacional del Adolescente en Riesgo y en Conflicto con la Ley Penal al 2030
Aprobar la Política Nacional del Adolescente en Riesgo y en Conflicto con la Ley Penal al 2030, la misma que como Anexo forma parte integrante del presente Decreto Supremo.
Artículo 2.- Ámbito de aplicación
2.1. La Política Nacional del Adolescente en Riesgo y en Conflicto con la Ley Penal al 2030 es de cumplimiento obligatorio para las entidades de la Administración Pública, señaladas en el Artículo I del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, así como para las personas jurídicas de derecho privado y la sociedad civil, en cuanto les sea aplicable.
2.2. Las entidades de la Administración Pública en todos los niveles de gobierno y en el marco de sus competencias asumen las obligaciones y responsabilidades, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 19 y 20 del Reglamento que regula las Políticas Nacionales, aprobado por Decreto Supremo Nº 029-2018-PCM.
Artículo 3.- Conducción de la Política Nacional del Adolescente en Riesgo y en Conflicto con la Ley Penal al 2030
La Política Nacional del Adolescente en Riesgo y en Conflicto con la Ley Penal al 2030 constituye una política nacional multisectorial, cuya conducción está a cargo del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
Artículo 4.- Seguimiento y evaluación de la Política Nacional del Adolescente en Riesgo y en Conflicto con la Ley Penal al 2030
4.1. El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos lidera técnicamente el seguimiento y la evaluación de la Política Nacional del Adolescente en Riesgo y en Conflicto con la Ley Penal al 2030.
4.2. El proceso de seguimiento y evaluación se realiza de conformidad con las pautas metodológicas que establece el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), en materia de seguimiento y evaluación de políticas y aquellas que el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos considere pertinentes.
4.3. La Oficina General de Planeamiento, Presupuesto y Modernización del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, realiza el seguimiento de la Política Nacional del Adolescente en Riesgo y en Conflicto con la Ley Penal al 2030, con la información provista oportunamente por las entidades de la Administración Pública responsables del cumplimiento de los objetivos prioritarios de la Política Nacional, a fin de realizar el seguimiento y evaluación de su implementación.
Artículo 5.- Implementación de la Política Nacional del Adolescente en Riesgo y en Conflicto con la Ley Penal al 2030
Las entidades del Estado responsables de los objetivos prioritarios, lineamientos y proveedores de los servicios de la Política Nacional del Adolescente en Riesgo y en Conflicto con la Ley Penal al 2030, están a cargo de la implementación y ejecución de la misma, conforme a sus funciones y competencias, en el marco del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN). Para tal efecto, dichas entidades coordinan con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos la implementación de los servicios, actividades operativas identificadas, así como otras intervenciones que contribuyan al cumplimiento de los objetivos prioritarios de la Política Nacional del Adolescente en Riesgo y en Conflicto con la Ley Penal al 2030.
Artículo 6.- Financiamiento
La implementación de las medidas y acciones en el marco de lo dispuesto en la Política Nacional del Adolescente en Riesgo y en Conflicto con la Ley Penal al 2030 se efectúa de manera progresiva, con cargo al Presupuesto Institucional de las entidades del Estado involucradas, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público.
Artículo 7.- Publicación
El presente Decreto Supremo y su Anexo se publican en la Plataforma Digital Única del Estado Peruano para Orientación al Ciudadano (www.gob.pe), y en las sedes digitales de los Ministerios cuyos titulares lo refrendan, el mismo día de la publicación de la presente norma y del Resumen Ejecutivo de la Política Nacional del Adolescente en Riesgo y en Conflicto con la Ley Penal al 2030, en el diario oficial El Peruano.
Artículo 8.- Refrendo
El presente decreto supremo es refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Justicia y Derechos Humanos, la Ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, el Ministro del Interior, el Ministro de Salud, la Ministra de Educación y el Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo.
DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA DEROGATORIA
Única.- Derogación del Decreto Supremo Nro. 014-2013-JUS
Derogar el Decreto Supremo Nº 014-2013-JUS, Decreto Supremo que aprueba el Plan Nacional de Prevención y Tratamiento del Adolescente en conflicto con la Ley Penal.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veintiséis días del mes de setiembre del año dos mil veintitrés.
DINA ERCILIA BOLUARTE ZEGARRA
Presidenta de la República
LUIS ALBERTO OTÁROLA PEÑARANDA
Presidente del Consejo de Ministros
MIRIAM JANETTE PONCE VERTIZ
Ministra de Educación
VICENTE ROMERO FERNÁNDEZ
Ministro del Interior
EDUARDO MELCHOR ARANA YSA
Ministro de Justicia y Derechos Humanos
NANCY TOLENTINO GAMARRA
Ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
CÉSAR HENRY VÁSQUEZ SÁNCHEZ
Ministro de Salud
DANIEL YSAU MAURATE ROMERO
Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo
XI. Resumen ejecutivo
Presentación
El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH), mediante Decreto Supremo Nº 013-2017-JUS, de fecha 21 de julio de 2017, tiene la función rectora de formular las políticas nacionales que le son propias de sus competencias, así como la función específica de orientar y contribuir con el establecimiento de la política criminológica. Asimismo, establece que la Dirección General de Asuntos Criminológicos es el órgano de línea encargado de diseñar, formular y evaluar las Políticas del Estado en materia criminológica, y, a su vez, que la Dirección de Política Criminológica tiene la función de diseñar, desarrollar, implementar, ejecutar y evaluar la política criminológica del Estado.
Conforme se precisa en la Ley Orgánica del MINJUSDH, Ley Nº 29809, este tiene función rectora de formular, ejecutar y supervisar las políticas nacionales que le son propias por su ámbito de competencia, realizar el seguimiento del desempeño y logros alcanzados por las políticas, planes y programas en las materias de su competencia, en los niveles nacional, regional y local, así como tomar las medidas correspondientes, así como la función de orientar, dirigir, formular, coordinar, determinar, ejecutar, supervisar y evaluar las políticas nacionales del sector Justicia y Derechos Humanos a su cargo.
En el 2013, mediante Decreto Supremo Nº014-2013-JUS, su artículo primero, aprobó la Política Nacional de Prevención y Tratamiento del Adolescente en Conflicto con la Ley Penal (2013-2018) cuyo objetivo es la disminución del involucramiento de las y los adolescentes en conflicto con la Ley Penal, a través de prevención, una administración de justicia eficaz y garantista, y la resocialización del adolescente.
Entre diciembre de 2019 y diciembre de 2020, se realizaron acciones para la actualización de la referida política incorporando más de 10 sectores públicos, asociaciones sin fines de lucro a favor de los derechos de los niños, niñas y adolescentes “Colectivo Interinstitucional por los Derechos de la Niñez y Adolescencia”, expertos nacionales e internacionales, y la participación de los y las adolescentes a nivel nacional en dos espacios de opinión: 1. Consejo Consultivo y Participativo de Niñas, Niños y Adolescentes – Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables; y 2. Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal de la Línea de Acción Justicia Juvenil Restaurativa – Ministerio Público. Finalmente, en la XIX sesión de mayo de 2021 el Consejo Nacional de Política Criminal – CONAPOC aprueba la versión final de la política nacional del adolescente en riesgo y en conflicto con la ley penal.
Base legal
Normas e instrumentos internacionales
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Naciones Unidas, 1969) (Artículo 1 inciso 1; artículo 2; artículo 5 inciso 1,5; artículo 8; artículo 19; artículo 25). Ratificada el año 1978.
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Organización de las Naciones Unidas). Resolución aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 25 de septiembre de 2015. La Resolución A/Res/70/L1 (Párrafo 3; párrafo 7; párrafo 23; párrafo 24).
Convención sobre los Derechos del Niño. Adoptada y abierta a la firma y ratificación por la Asamblea General en su Resolución 44/25, de 20 de noviembre de 1989. Entrada en vigor: 2 de septiembre de 1990, de conformidad con el artículo 49. (Artículo 1; Artículo 2, inciso 1.2, Artículo 40). Ratificada el año 1990.
Nueva Agenda Urbana – Resolución aprobada por la Asamblea General el 23 de diciembre de 2016. (Párrafo 20; párrafo 39; párrafo 57, párrafo 61; párrafo 155).
Reglas de Naciones Unidas sobre la administración de Justicia de Menores. Reglas de Beijing. (1. Primera parte. Orientaciones 1 numeral 1.2 – 1.4; 5 Objetivos de la justicia de menores; 7 Derechos de los menores, numeral 7.1; Clausulas de salvedad 9 numeral 9.1). Adoptadas por la Asamblea General en su resolución 40/33, de 28 de noviembre de 1985.
Reglas de Brasilia sobre Acceso a la justicia de las Personas en condición de Vulnerabilidad. Aprobadas por la XIV Cumbre Judicial Iberoamericana, que ha tenido lugar en Brasilia durante los días 4 a 6 de marzo de 2008.
Directrices de las Naciones Unidas para la prevención de la delincuencia juvenil (Directrices de Riad). (Párrafo 1; párrafo2; párrafo 3; párrafo 4; párrafo 5-a-c; párrafo 52). Adoptadas y proclamadas por la Asamblea General en su resolución 45/112, de 14 de diciembre de 1990
Reglas de Naciones Unidas para la protección de los menores privados de la libertad. Reglas de La Habana. (párrafo 1; párrafo 3; párrafo 11; párrafo 66; párrafo 67). Adoptadas por la Asamblea General en su resolución 45/113, de 14 de diciembre de 1990
Observaciones Generales del Comité de los Derechos del Niño. Observación general núm. 24 (2019) CRC/C/GC/24. Relativa a los derechos del niño en el sistema de justicia juvenil.
Reglas de las Naciones Unidas para el tratamiento de las reclusas y medidas no privativas de la libertad para las mujeres delincuentes. Resolución aprobada por la Asamblea General A/RES/65/229. (Regla 36 al 39; Regla 61).
Directrices sobre la Administración de Justicia de Menores (Directrices de Viena). Celebrada en Viena del 23 al 25 de febrero de 1997. (Párrafo 15; párrafo 21; párrafo 36).
Normas nacionales
Constitución Política del Perú (artículo 1º, artículo 2 incisos 1, 2, 7, 22, 24 h; artículo 4, artículo 7, artículo 14, artículo 44).
Ley Nº27337, Ley que aprueba el Nuevo Código de Niños y Adolescentes.
Ley Nº 30466 – Ley que establece parámetros y garantías procesales para la consideración primordial del interés superior del niño.
Decreto Supremo Nº002-2018-MIMP, que aprueba el Reglamento de la Ley que establece parámetros y garantías procesales para la consideración primordial del interés superior del niño.
Ley Nº29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. Artículo 4, artículo 5, artículo 6, Capitulo II artículo 17; Capitulo III artículo 23 inciso 23.3 a y c).
Ley Nº29807, Ley de Creación del Consejo Nacional de Política Criminal. (Artículo 1; artículo 4, incisos 1.2.6).
Ley Nº29809, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. (Artículo 5, artículo 6 b-c).
Decreto legislativo N.º 1266, Ley de organización y Funciones del Ministerio del Interior.
Decreto Supremo N.º 026-2017-IN. – Reglamento del Decreto Legislativo N.º 1267, Ley de la Policía Nacional del Perú
Decreto Legislativo Nº1299, Decreto que transfiere el Sistema Nacional de Reinserción Social del Adolescente en Conflicto con la Ley Penal al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. (artículo1, artículo 4-h, artículo 7- e).
Decreto Legislativo N.º 1350, Decreto Legislativo de Migraciones (Título Preliminar, artículo VI; artículo 11; artículo 53).
Ley Nº 27891, Ley del Refugiado (Capítulo II. Del Refugiado, Artículo 5; Capítulo VI. De las Sanciones, Artículo 32).
Decreto Legislativo Nº1348, Decreto que aprueba el Código de Responsabilidad Penal de Adolescentes. (Título Preliminar. Artículo I inciso 1 y 2, artículo II inciso 1, artículo V incisos 1 y 2, Sección I numeral 1.1, artículo 1. Artículo 5).
Decreto Supremo Nº008-2012-JUS, que aprueba el Reglamento del Consejo Nacional de Política Criminal.
Decreto Supremo Nº092-2017-JUS, que aprueba la Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción.
Decreto Supremo Nº011-2020-JUS, que aprueba la Política Nacional Penitenciaria al 2030
Decreto Supremo Nº013-2017-JUS, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
Decreto Supremo Nº029-2018-PCM, que aprueba el Reglamento que regula las Políticas Nacionales y sus modificatorias mediante Decreto Supremo Nº038-2018-PCM, Decreto Supremo Nº023-2019-PCM, Decreto Supremo Nº168-2020-PCM, Decreto Supremo Nº031-2021-PCM, y Decreto Supremo Nº064-2021-PCM.
Decreto Supremo Nº042-2023-PCM, que aprueba la Política General de Gobierno para el presente periodo presidencial.
Decreto Supremo Nº042-2023-PCM, que aprueba la Política General de Gobierno para el presente periodo presidencial
Decreto Supremo Nº006-2022-IN, que aprueba la Política Nacional Multisectorial de Seguridad Ciudadana al 2030
Resolución Ministerial Nº0290-2019-JUS, que aprueba la lista de las Políticas Nacionales bajo la rectoría o conducción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, modificado mediante Resolución Ministerial Nº0286-2022-JUS en su artículo 1.
Resolución de Presidencia de Consejo Directivo Nº00030-2023/CEPLAN/PCD que aprueba la actualización de la Guía de Políticas Nacionales.
Enunciado del problema público.
El problema público que debe atender la presente Política Nacional es la “Persistencia del contexto criminógeno en los y las adolescentes en riesgo delictivo y en conflicto con la ley penal” el cual se ha determinado considerando información estadística, investigación académica y las posturas de los principales actores a nivel privado y público, así como a los y las adolescentes en conflicto con la ley penal.
La variable principal del problema público es el contexto criminógeno el cual se define como la exposición continua a entornos de riesgo delictivo los cuales no son inherentes al individuo, sino que forman parte de su ambiente físico y social en el cual se desarrolla y son la fuente principal de su proceso de socialización a lo largo de su vida, todo ello en el marco del paradigma de los factores de riesgo conceptualizado como el correlato que precede al comportamiento antisocial y predice aumento u ocurrencia de comportamiento antisocial a través de un efecto directo o principal, así como los factores protectores los cuales actúan como moderadores que disminuyen la magnitud de un predictivo relacionado a un factor de riesgo y el comportamiento antisocial.
En este sentido, a nivel nacional, determinada población adolescente en situación de vulnerabilidad compleja habita en contextos de socialización violenta y en delincuencia ocasionando que, siendo una de las etapas del desarrollo humano más sensibles para su bienestar futuro, haya una presencia constante de factores de riesgo que incrementan la probabilidad de involucrarse en infracciones a la ley penal; de igual modo, cuando un/una adolescente ingresa a un proceso dentro del sistema de justicia penal juvenil se enfrenta con insuficientes espacios para su resocialización o integración a la vida familiar, educativa y social.
Estructuración del problema público.
El involucramiento en conductas infractoras a la ley por parte de los y las adolescentes se origina y consolida por la presencia de múltiples factores de riesgo criminógenos social, individual y familiar los cuales acompañan al adolescente desde su niñez favoreciendo la construcción de un trayecto de vida vinculado al crimen principalmente a las infracciones a la ley penal vinculadas a los delitos patrimoniales, tráfico ilícito de drogas, violencia sexual, homicidio y otros delitos violentos; asimismo, los factores varían de forma significativa para los casos de violencia sexual priorizándose los riesgos a nivel de la formación psicosexual toda vez que esta población adolescente no necesariamente presenta condiciones de vulnerabilidad y exclusión social.
Cabe resaltar que, todas estas condiciones de riesgo a nivel de la delincuencia se desarrollan en un espacio urbano en condiciones de desigualdad social y económica, provocando el incremento de la violencia y delincuencia general en todas las regiones del Perú, particularmente en los núcleos urbanos. A nivel nacional, múltiples factores de riesgo criminógeno se agrupan reproduciendo escenarios o contextos criminógenos los cuales conllevan a que un número importante de adolescentes realicen conductas antisociales y violentas. Al mismo tiempo, ello conlleva a que en algunos casos ingresen al sistema de justicia penal juvenil el cual presenta diversas limitaciones para garantizar los derechos fundamentales; asimismo, estas personas vulnerables pueden llegar a los servicios de los Centros Juveniles o la Línea de Acción Justicia Juvenil Restaurativa, los cuales no tienen las condiciones suficientes para garantizar la reinserción social efectiva o menguar las condiciones de riesgo criminógeno, entre diversas razones por la falta de cobertura nacional de dichas estrategias y mejora en la efectividad de su intervención. En consecuencia, un número importante de adolescentes transitan por los contextos en riesgo delictivo de desarrollo social primario y secundario, sistema de justicia penal juvenil, y centros juveniles o la Línea de Acción Justicia Juvenil Restaurativa manteniendo, en diversos casos, una trayectoria orientada a continuar con actividades criminales durante su juventud y adultez en las diversas modalidades de conducta delictiva o infracción a la ley penal: delincuencia común, y violencia sexual.
Bajo este marco de comprensión del problema público, y tal como se describe en la Figura 1, la estructuración de dicho problema público obedece a la interacción entre tres causas directas: Concentración de factores de riesgo criminógeno en relación a las y los adolescentes, deficiente Sistema de Justicia Penal Juvenil y limitada intervención para la reinserción social.
Por tanto, el problema general posee tres dimensiones: 1) Los sistemas de socialización más importantes del sujeto no cumplen su función generando factores de riesgo criminógeno y no promoviendo factores protectores; 2) El sistema de justicia penal juvenil tiene un carácter sancionador y no orientado hacia la resocialización vulnerando derechos fundamentales; y 3) Los servicios de reinserción social de los y las adolescentes en conflicto con la ley penal poseen diversas limitaciones a nivel de las estrategias y recursos humanos-materiales conllevando a la debilidad en la efectividad de sus intervenciones en los centros juveniles, así como en la Línea de Acción Justicia Juvenil Restaurativa. Todo ello estructurado en el siguiente árbol del problema público:
Causas directas del problema público
La presente Política Nacional identificó cinco causas directas las cuales se detallan a continuación:
1. Causa directa 1: Concentración de factores de riesgo criminógeno en relación a las y los adolescentes.
Las condiciones desfavorables para el desarrollo de los y las adolescentes, en el Perú, están influenciadas por un entorno de elevada violencia caracterizada prioritariamente por la presencia de diversos factores de riesgo criminógenos en los primordiales contextos de desarrollo social (familia, institución educativa y comunidad), los cuales están en interacción con las particularidades de la etapa evolutiva adolescente. Ello implica que la intervención social desde el Estado en los contextos de desarrollo de riesgo no ha provocado una disminución significativa de los factores de riesgo criminógeno a lo largo de la vida del sujeto, contribuyendo en el incremento de la conducta violenta y antisocial.
Siendo sus correspondientes causas indirectas las siguientes:
1.1 Presencia de violencia y delincuencia en la comunidad
1.2 Presencia de pares con conductas antisociales
1.3 Consumo problemático de alcohol y otras drogas
1.4 Inadecuadas competencias parentales de las personas adultas responsables de los y las adolescentes.
1.5 Prevalencia de la deserción escolar
1.6 Adultos responsables con conductas antisociales y/o en delito
1.7 Instituciones educativas con elevados niveles de violencia
1.8 Presencia de familias disfuncionales y en los que hay incidencia de violencia entre integrantes de la familia.
1.9 Limitada oferta de programas focalizados (prevención secundaria)
1.10 Deficiente fortalecimiento de los factores protectores
1.11 Desarrollo psicosexual deficiente.
1.12 Desigualdad y exclusión social
1.13 Estigmatización del adolescente en los mensajes de los medios de comunicación
2. Causa directa 2: Deficiente Sistema de Justicia Penal Juvenil
Durante los últimos años, se ha evidenciado un incremento gradual de los y las adolescentes involucrados en infracciones a la ley penal, de igual modo, se evidencia un aumento gradual del número de ACLP con sentencias o quienes son atendidos en los Centros Juveniles (de medio abierto y cerrado) entre los años 1992 y 2017, finalmente, se promovió la reforma de la administración de justicia penal juvenil mediante la aprobación del Nuevo Código de Responsabilidad Penal de Adolescentes – CRPA (Decreto Legislativo Nº1348), es así que la implementación del CRPA en los próximos años asegurarán el cumplimiento de los logros establecidos en este eje de intervención.
Siendo sus correspondientes causas indirectas las siguientes:
2.1 Insuficiente aplicación de salidas alternativas al proceso
2.2 Insuficiente ejecución de prácticas restaurativas
2.3 Priorización de medidas socioeducativas de internación
2.4 Insuficientes servicios especializados en todo el proceso de responsabilidad penal especial
2.5 Bajo nivel de coordinación y articulación entre los operadores de justicia penal juvenil
2.6 Limitados servicios con enfoque restaurativo para la atención de víctimas
2.7 Priorización de políticas con enfoques represivos-punitivos
3. Causa directa 3: Limitada intervención para la reinserción social
La condición de los Centros Juveniles cuando se realizó la transferencia a cargo de la Dirección General de Asuntos Criminológicos, durante noviembre de 2018, incluye la atención total de 3,745 adolescentes mujeres y varones en todo el Perú bajo un total de 856 trabajadores teniendo un déficit o brecha de -72%. En este sentido, respecto a los niveles de sobrepoblación los Centros Juveniles de medio cerrado presentaban un total de 40% y 80% para los Centros Juveniles de medio abierto. Asimismo, los ambientes y equipamiento de gran parte de los Centros Juveniles relacionadas con la salud, educación y seguridad mostraban diversos déficits y falta de mantenimiento lo que dificultaba sus niveles adecuados de operatividad. En relación con la Línea de Acción Justicia Juvenil Restaurativa, 892 adolescentes en conflicto con la ley penal han concluido su Programa de Orientación durante el año 2019; de los cuales 569 adolescentes en conflicto con la ley penal corresponden al registro de la Base de Datos 2018 y 323 adolescentes en conflicto con la ley penal corresponden al registro de la Base de Datos 2019.
Siendo sus correspondientes causas indirectas las siguientes:
3.1 Limitado personal especializado y de intervención diferenciada
3.2 Instrumentos de evaluación basadas en gestión del riesgo no validados
3.3 Centros Juveniles al límite de su capacidad
3.4 Deficiente infraestructura de los Programas de Reinserción Social
3.5 Inefectivos controles de seguridad en los Centros Juveniles de medio cerrado
3.6 Escasas actividades de seguimiento post-egreso
3.7. Ingreso de adolescentes con perfil de alto riesgo a medio abierto
3.8 Ingreso de adolescentes con perfil de bajo riesgo en medio cerrado
3.9 Insuficiente reparación a la víctima con enfoque restaurativo
3.10 Deficientes recursos humanos y físicos para el desarrollo de actividades educativas, formativas y productivas.
3.11 Amplio desarraigo familiar de las ACLP mujeres en los Centros Juveniles de medio cerrado
Situación futura deseada al 2030
La situación futura deseada es la siguiente:
Con las intervenciones que plantea la política nacional del adolescente en riesgo y en conflicto con la ley penal, al año 2030, el contexto criminógeno de los y las adolescentes en riesgo delictivo y en conflicto con la ley penal habrá decrecido en un 11% en relación con los factores riesgos asociados a los delitos comunes (de 31% a un 20%) y el nivel de gravedad para las infracciones contra la libertad sexual disminuirá en 7 puntos (16 al 9), entendida esta última como la reducción significativa del número y nivel de gravedad de adolescentes que cometen infracciones contra la libertad sexual, conforme se puede apreciar en las fichas de indicadores del Anexo 05 al presente documento. Cabe resaltar que, estos delitos son los más frecuentes y con mayor impacto en la criminalidad que se producen entre los y las adolescentes de 14 y menos de 18 años. La aplicación focalizada de programas especializados, y multisectoriales por parte del Estado, permitirán fortalecer los factores de protección y reducir los factores de riesgo criminógeno, evitando una activa vinculación a contextos criminógenos en las instancias más nucleares de socialización: instituciones educativas, familias y comunidades
De igual modo, al año 2030, el contexto criminógeno en los y las adolescentes en conflicto con la ley penal se habrá reducido por medio de la atención en un 60% de servicios especializados a nivel del sistema penal juvenil, es decir, se buscar garantizar la implementación del Código de Responsabilidad Penal de Adolescentes (Decreto Legislativo Nº1348) al 2027 aprobado mediante Decreto Supremo Nº003-2023-JUS y la puesta en marcha de estrategias presupuestales en las instituciones de la administración de justicia juvenil y la generación de herramientas como el programa presupuestal orientado por resultados.
Como resultado del análisis de los escenarios contextuales y sus riesgos y oportunidades se ha identificado que la proyección de las condiciones sociales y económicas en el Perú al 2030 impactan en el problema público relacionado con los contextos de violencia y delincuencia entorno al desarrollo del adolescente peruano, siendo la siguiente:
• Se espera que el mayor acceso a una educación superior permita que los y las adolescentes puedan asegurar el ingreso a condiciones de trabajo cada vez más elevados, sin embargo, la desigualdad general se mantendrá permitiendo el mantenimiento de comunidades con violencia.
• A pesar de que la inestabilidad económica global afecte al Perú, el mantenimiento de un presupuesto suficiente para ejecutar problemas en beneficio de la niñez y adolescencia es posible. También se presentará un mantenimiento en la desconfianza y crisis de las instituciones públicas, no obstante, la agenda a favor de la niñez y adolescencia será una línea de mayor consenso para ejecutar política en pro de su desarrollo.
• La exigencia del mercado laboral será más sofisticada y especializada lo cual obliga al Estado a brindar mayores oportunidades de desarrollo educativo en los y las adolescentes. Asimismo, la disminución del crecimiento económico acompañado de desigualdad mantendrá el surgimiento de comunidades urbano-marginales donde se establezcan grupos de delincuencia-violencia común cercanos al desarrollo adolescente.
• La presencia de catástrofes naturales afecta de forma más intensa a la niñez y adolescencia, ello implica mayores limitaciones y barreras para su desarrollo y logro de objetivos de vida a nivel educativo, familiar y comunitario.
• Los espacios de socialización con violencia, desigualdad e inseguridad, según las proyecciones al 2030, tenderán a mantenerse, no obstante la capacidad presupuestal y la agenda pública a favor del bienestar del desarrollo del adolescente permitirán ejecutar políticas a favor del desarrollo adolescente que permita eliminar las actuales condiciones o contextos criminógenos en los cuales viven muchos adolescentes en el Perú evidenciados en diversos factores de riesgo a nivel familiar, educativo y comunitario.
• En este contexto de mantenimiento de las condiciones de desigualdad, vulnerabilidad y violencia donde viven los y las adolescentes a lo largo de todas las regiones en los siguientes años, al año 2050, el Estado peruano busca ser un país democrático, respetuoso del Estado de derecho y la institucionalidad, integrado al mundo y proyectado hacia un futuro que garantiza la defensa de la persona humana y de su dignidad en todo el territorio nacional, además, busca que la sociedad peruana es pacífica, justa e inclusiva, libre del temor y la violencia; sin corrupción y discriminación y con igualdad de oportunidades; asimismo, todas las personas gozan de una vida próspera y plena, con empleo digno y en armonía con la naturaleza, considerando reservas de recursos para el bienestar futuro .
Alternativas de solución seleccionadas
Se han identificado tres causas principales (dimensión preventiva, justicia penal juvenil y reinserción social) que convergen en el problema principal el cual determina la condición actual de muchos adolescentes y ACLP. En tal sentido, se han determinado un conjunto de intervenciones utilizadas para enfrentar las causas del problema público.
De este modo, en el análisis sobre los factores de riesgo criminógeno y protección, la experiencia y la evidencia sobre los programas y servicios sociales que se centran en niños, niñas y adolescentes han identificado como mejor estrategia a la prevención (Loeber et al., 2003)[26]. Las estrategias con enfoque preventivo (primario, secundario y terciario), a nivel global, se han posicionado como prioritarias debido a que se consideran un aspecto nuclear de política e inversión pública, y la mayor evidencia por el análisis e intervención en factores protectores y de riesgo; además, estas actuaciones guardan coherencia con aspectos fundamentales como el interés superior del menor y el principio de intervención mínima (Muggah, Garzón y Suárez, 2018; Macleod, Grove y Farrington, 2012)[27].
Objetivos prioritarios
Los objetivos prioritarios representan el aspecto central de la política nacional multisectorial en tanto que describen los cambios específicos que se desea alcanzar en materia de la política criminológica para prevenir el crimen y la reforma de la justicia penal juvenil, de modo que, orientan las acciones del Estado para alcanzar la situación futura deseada. En este sentido, para lograr enfrentar este problema público se ha determinado tres objetivos prioritarios los cuales incluyen lineamientos de trabajo.
Objetivo prioritario 1 (OP1): Reducir la concentración de condiciones de riesgo de los y las adolescentes en riesgo infractor
Este objetivo, pretende que los y las adolescentes se desarrollen de forma integral para evitar la inclusión en proyectos de vida en criminalidad a través de la disminución de los factores de riesgo criminógenos que la evidencia ha relacionado y fortalecer los principales sistemas de socialización como la familia, la comunidad y la institución educativa, de modo que, sean espacios de protección y promoción de los factores protectores específicos.
El OP1 responde a la causa directa 1 en cuanto establece como lineamiento el ejecutar acciones para disminuir factores de riesgo criminógeno en general e impulsar los factores protectores que contribuyan en la disminución de las condiciones de riesgo criminógeno. Dicha causa describe la realidad de un grupo significativo de adolescentes a nivel nacional cuyo contexto de desarrollo psicosocial perjudica su desarrollo en la medida que hay presencia de delincuencia en su comunidad, grupos de iguales con conductas antisociales, consumo problemático de drogas, familias con deficientes competencias parentales, familias que presentan incidencia de violencia, deserción escolar, familias en delito o conductas antisociales, violencia en las instituciones educativas, muy limitada presencia de programas de prevención social del crimen, desarrollo psicosocial deficiente, desigualdad y estigmatización de la adolescencia.
Objetivo prioritario 2 (OP2): Fortalecer el sistema de justicia penal juvenil
Este objetivo pretende asegurar el debido proceso y el respeto de los derechos fundamentales de los y las adolescentes en conflicto con la ley penal alineados al Código de Responsabilidad Penal de Adolescentes y su reglamento. Así como, el fortalecimiento de las estrategias y programas vinculados a las salidas alternativas al proceso judicial, y los enfoques como la justicia juvenil restaurativa y la justicia terapéutica.
El OP2 responde a la causa directa 2 en cuanto establece como lineamiento el ejecutar acciones desde el sistema de justicia penal juvenil para priorizar las medidas alternativas al proceso y la reinserción social, así como la reparación a la víctima. En este sentido, a lo largo de todo el proceso de atención al adolescente en conflicto con la ley penal, desde la Policía Nacional del Perú hasta el Poder Judicial, se han identificado diversas dificultades para brindar los servicios. Es así que, hay insuficiente aplicación de salidas alternativas al proceso y ejecución de prácticas restaurativas, excesivas medidas de internación, insuficientes servicios especializados, bajo nivel de coordinación y articulación entre los operadores de justicia penal juvenil, limitados servicios con enfoque restaurativo para la atención de víctimas y aplicación de múltiples políticas con enfoques represivos-punitivos.
Objetivo prioritario 3 (OP3): Fortalecer la reinserción social de los y las adolescentes en conflicto con la ley penal
Este objetivo dispone alcanzar los niveles más altos de reinserción social del adolescente en conflicto con la ley penal durante la ejecución de las medidas socioeducativas en los Centros Juveniles, así como durante la intervención de la Línea de Acción Justicia Juvenil Restaurativa y su programa de orientación en el marco de la implementación del Código de Responsabilidad Penal de Adolescentes.
El OP3 responde a la causa directa 3 en cuanto establece como lineamiento el ejecutar acciones desde los servicios de reinserción social basados en los modelos de gestión de riesgo de violencia y la justicia juvenil restaurativa. En efecto, el OP3 surge ante la situación actual de limitada reinserción social representada por la falta de personal especializado y de instrumentos de evaluación basadas en gestión del riesgo, existencia de centros juveniles al límite de su capacidad, deficiente infraestructura, inefectivos controles de seguridad en los centros juveniles, escasas actividades de seguimiento post-egreso, ingreso de adolescentes con perfil de alto riesgo a medio abierto, ingreso de adolescentes con perfil de bajo riesgo en medio cerrado, insuficiente reparación a la víctima con enfoque restaurativo, deficientes recursos humanos y físicos para el desarrollo de actividades educativas, formativas y productivas y el amplio desarraigo familiar de las adolescentes en conflicto con la ley penal en los Centros Juveniles de medio cerrado. Todo ello conlleva a que las actividades dirigidas a la reintegración del o la adolescente a su familia y comunidad se vean afectadas.
Prestación de servicios
La población objetivo quienes son los receptores de las acciones del Estado buscan generar cambios en los y las adolescentes que se encuentran en contextos de socialización con factores de riesgo criminógeno, pero que no han ingresado en la administración de justicia penal juvenil, así como aquellos que ya se encuentran en conflicto con la ley penal. En cualquiera de los dos casos, se espera que los y las adolescentes no ingresen o continúen una trayectoria criminal por medio de un enfoque que prioriza la acción preventivo social y de justicia penal juvenil especializada y restaurativa.
Para lograr dichos objetivos se han determinado 17 servicios a cargo de los sectores del poder ejecutivo, Ministerio Público y el Poder Judicial, los cuales están vinculados directa e indirectamente con la población de adolescentes que presentan factores de riesgo delictivos a nivel educativo, familiar o comunitario, así como, todos los servicios dirigidos a los y las adolescentes en conflicto con la ley penal y su correspondiente atención en una medida socioeducativa o programa de orientación.
Seguimiento y evaluación
El seguimiento de la política nacional estará a cargo del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y de su Dirección General de Asuntos Criminológicos (DGAC), acompañado y asistido por la Oficina General de Planeamiento, Presupuesto y Modernización (OGPPM), en su condición de integrante del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN), en conformidad con los mecanismos establecidos por CEPLAN, y mediante el registro a través del Aplicativo CEPLAN V.01. Por otra parte, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, a través de la Dirección de Política Criminológica de la Dirección General de Asuntos Criminológicos se encargará de la evaluación, la cual se realizará en coordinación con las entidades proveedoras de servicios de la Política Nacional, y siguiendo las pautas y programación establecida por CEPLAN, como órgano rector en la materia.
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[26] Loeber, R., Farrington, D.P., Stouthamer–Loeber, M., &White, H.R (2008). Violence and serious theft: Development and prediction from childhood to adulthood. New York: Routledge.
[27] Muggah, R; Garzón, J y Suárez, M. (2018). La “Mano Dura”: Los costos de la represión y los beneficios de la prevención para los jóvenes en América Latina. Instituto Igarapé. Recuperado de: https://igarape.org.br; y, Macleod, J., Grove, P. G. y Farrington, D. P. (2012). Explaining Criminal Careers. Implications for Justice Policy. Oxford: Clarendon Pres.
