PAD: ¿Los descargos presentados por un servidor son evaluados por el órgano sancionador? [Informe 0001420-2024-Servir-GPGSC]

2.1 La Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR es un organismo rector que define, implementa y supervisa las políticas de personal de todo el Estado. No puede entenderse que como parte de sus competencias se encuentra el constituirse en una instancia administrativa o consultiva previa a la adopción de decisiones individuales que adopte cada entidad máxime cuando las oficinas de recursos humanos de las entidades o empresas del Estado, o las que hagan sus veces, son parte del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos y constituyen el nivel descentralizado responsable de implementar las normas, principios, métodos, procedimientos y técnicas del Sistema[1].

2.2 Debe precisarse que las consultas que absuelve SERVIR son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa aplicable al Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos (en adelante, el SAGRH), planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos. Por lo tanto, las conclusiones del presente informe no se encuentran vinculadas necesariamente a situación particular alguna.

2.3 Considerando lo señalado hasta este punto resulta evidente que no corresponde a SERVIR –a través de una opinión técnica– emitir pronunciamiento sobre alguna situación concreta. Por ello el presente informe examina las nociones generales a considerar sobre las materias de la presente consulta.

Sobre la evaluación del descargo por parte de las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario

2.4 Previamente, debe tenerse presente que, de acuerdo con el literal a) del artículo 106 del Reglamento General de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-PCM (en adelante, Reglamento de la LSC), el procedimiento administrativo disciplinario (en adelante, PAD) inicia con la notificación al servidor civil (presunto infractor) del documento que contiene la imputación de cargos emitido por el órgano instructor.

2.5 Notificado el acto de inicio del PAD, se le otorga al presunto infractor un plazo de cinco (05) días hábiles para presentar su descargo y las pruebas que considere pertinentes para su defensa, plazo que puede ser prorrogable, conforme al artículo 111 del Reglamento de la LSC. En caso el presunto infractor no presentará su descargo en el mencionado plazo, no podrá argumentar que no pudo ejercer su derecho de defensa.

2.6 Vencido el plazo referido en el párrafo anterior, conforme a lo previsto en el literal a) del artículo 106 del Reglamento de la LSC, el órgano instructor llevará a cabo el análisis e indagaciones necesarias (entiéndase, considerando todo el material probatorio recabado), lo cual culmina con la emisión del informe en el cual el órgano instructor se pronuncia sobre la existencia o no de la falta imputada, recomendando al órgano sancionador la sanción a ser impuesta, de corresponder.

2.7 Recibido el informe del órgano instructor, el órgano sancionador comunica tal hecho al investigado a fin de que éste pueda -de considerarlo necesario- solicitar un informe oral ante dicha autoridad sancionadora, a fin de ejercer su derecho de defensa de manera oral, ya sea personalmente o a través de su abogado, luego del cual deberá pronunciarse sobre la comisión de falta imputada, emitiendo la resolución (acto administrativo) que, debidamente motivada (incluye la descripción de los hechos y las normas vulneradas), determine la existencia o inexistencia de responsabilidad administrativa disciplinaria.

2.8 Es así que, en el marco del artículo 113 del Reglamento de la LSC que regula la actividad probatoria en el PAD, el órgano instructor y el órgano sancionador tienen la función de llevar a cabo el análisis y ordenar la práctica de las indagaciones y diligencias necesarias para la determinación y comprobación de los hechos imputados y, en particular, la actuación de las pruebas que puedan conducir a su esclarecimiento y determinación de la responsabilidad del servidor civil, conforme se señaló en el numeral 2.6 del Informe Técnico N° 000196-2024- SERVIR-GPGSC[2] (disponible en www.gob.pe/servir), el cual recomendamos revisar para mayor detalle.

2.9 Aunado a lo anterior, cabe mencionar que SERVIR ha emitido opinión sobre la valoración del material probatorio en el procedimiento administrativo disciplinario a través del Informe Técnico N° 000990-2019-SERVIR-GPGSC[3] (disponible en www.gob.pe/servir), en el cual se concluye lo siguiente:

“(…)
3.3 La valoración de las pruebas constituye un proceso cognoscitivo autónomo e independiente por parte de la autoridades del PAD respecto del mérito probatorio de los medios de prueba recabados u ofrecidos en el curso de la investigación realizada, con miras a establecer su grado de aporte a la determinación de veracidad de las afirmaciones de quienes las ofrecen, y en definitiva, sobre la veracidad de las imputaciones realizadas al investigado, lo que finalmente permite dilucidar si existe responsabilidad disciplinaria o no.

(…)
3.5 Sin perjuicio de lo anterior, a título de referencia, es de señalar que a efectos de establecer la existencia de responsabilidad disciplinaria del servidor y/o funcionario, las autoridades del PAD deberán establece fehacientemente en el marco del PAD que la conducta incurrida por el servidor se subsume en el supuesto de hecho descrito en la falta que le atribuye, de modo tal que, si de la revisión y valoración de los medios probatorios se concluye que la conducta evidenciada no se subsume en la conducta típica descrita en la falta, no existiría responsabilidad disciplinaria, correspondiendo el archivo del PAD”. [Énfasis agregado]

2.10 Complementariamente a lo referido en los numerales anteriores, corresponde puntualizar que, con relación a la motivación de los actos administrativos, el Tribunal Constitucional ha señalado lo siguiente:

“34. (…) un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, como ya se ha dicho, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente al amparo de qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente exponer las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”[4].

2.11 Asimismo, respecto al derecho a la prueba, el Tribunal Constitucional5 menciona:

“6. No obstante, es menester considerar que el derecho a la prueba apareja la posibilidad de postular, dentro de los límites y alcances que la Constitución y las leyes reconocen, los medios probatorios pertinentes para justificar los argumentos que el justiciable esgrime a su favor. Por ello, no se puede negar la existencia del derecho fundamental a la prueba. Constituye un derecho básico de los justiciables producir la prueba relacionada con los hechos que configuran su pretensión o su defensa. Según este derecho, las partes o un tercero legitimado en un proceso o procedimiento tienen el derecho de producir la prueba necesaria con la finalidad de acreditar los hechos que configuran su pretensión o defensa.

(…)
8. (…) los elementos que forman parte del contenido del derecho a la prueba uno está constituido por el hecho de que las pruebas actuadas dentro del proceso penal sean valoradas de manera adecuada y con la motivación debida. De lo cual se deriva una doble exigencia (…): en primer lugar, la exigencia (…) de no omitir la valoración de aquellas pruebas que son aportadas por las partes al proceso dentro del marco del respeto a los derechos fundamentales y a lo establecido en las leyes pertinentes; en segundo lugar, la exigencia de que dichas pruebas sean valoradas motivadamente con criterios objetivos y razonables.

9. Por ello, la omisión injustificada de la valoración de una prueba aportada por las partes, respetando los derechos fundamentales y las leyes que la regulan, comporta una vulneración del derecho fundamental a la prueba y, por ende, al debido proceso”.