Sumario: 1. Introducción; 2. La nueva Ley de pensiones y sus principales desafíos; 3. Reflexión final.
1. Introducción
En nuestro país, 8 de cada 10 jóvenes peruanos trabaja sin beneficios sociales y, por ende, sin ninguna pensión para atender cualquier contingencia social que se presenta en el devenir de nuestra existencia (accidentes, enfermedades, vejez, desempleo, muerte, entre otros riegos sociales). Y, de esos dos peruanos que trabajan formalmente, posiblemente ninguno acceda a una pensión (por ejemplo, por no tener fondos suficientes para pensionarse).
Al respecto, las pensiones, como una de las principales manifestaciones y preocupaciones de la seguridad social, permite que los integrantes de una sociedad puedan acceder a una prestación económica. Por ejemplo, a una pensión de invalidez si la persona se accidente o enferma; a una pensión de desempleo si pierde su empleo; o, a una pensión de jubilación si llega a la vejez.
Razón por lo cual, se diseñan los sistemas de pensiones para brindar el servicio público de la seguridad social en pensiones, ya sea bajo la administración del Estado y/o la gestión de agentes privados. Un sistema previsional, sustentado en los principios de la seguridad social, brinda cobertura de pensiones a toda la ciudadanía (universalidad), con la participación de toda la sociedad (solidaridad), mediante prestaciones económicas eficientes, oportunas y suficientes (integralidad). Todo ello, de acuerdo con la capacidad económicas del país (sostenibilidad financiera) y bajo la administración siempre del Estado (institucionalidad), aunque su gestión puede estar a cargo de los privados.
2. La nueva Ley de pensiones y sus principales desafíos
El sistema de pensiones actual, de acuerdo con la Carta Magna y la legislación previsional, es de corte contributivo y está laboralizado. Está conformado por dos sistemas: el Sistema Privado de Pensiones (SPP), regulado por el Decreto Ley 25897 (administrado por las Administradoras de Fondos de Pensiones-AFP); y, el Sistema Público de Pensiones (SPuP), el mismo que a su vez está conformado por un régimen general (regulado por el Decreto Ley 19990 , que representa el Sistema Nacional de Pensiones-SNP, administrado por la Oficina de Normalización Previsional- ONP y por 3 regímenes especiales: (i) El regulado por el Decreto Ley 20530 (administrado por la ONP); (ii) Los regulados por el Decreto Ley 19846 y el Decreto Legislativo 1133 (administrados la Caja de Pensión Militar-Policial-CPMP); y, (iii) el regulado por el Decreto Legislativo 894 (bajo la administración del Ministerio de Relaciones Exteriores-MRE).
A estos regímenes contributivos y laboralizados, se adiciona y todavía de manera incipiente, el régimen no contributivo (Pensión 65), bajo la administración del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social-MIDIS, para la protección de personas de 65 a más años que no forman parte de ningún sistema de pensiones y se encuentran en extrema pobreza.
En 2024, varios países de América Latina (Chile, México y Colombia, por ejemplo), incluyendo el Perú, se vienen discutiendo y aprobando reformas pensionales. Así, el pasado 24 de setiembre, se promulgó la Ley 32123, Ley de Modernización del Sistema Previsional Peruano, el pasado 24 de setiembre, con el objeto de crear un nuevo Sistema Previsional único, universal, igualitario, inclusivo e integrado con estructura multipilar y bajo la administración articulada pública y privada.
La nueva Ley de pensiones propone, fundamentalmente, la reforma de los regímenes previsionales generales administrados por la ONP y las AFP, así como del régimen no contributivo a cargo del MIDIS, al proponer la creación de un nuevo sistema previsional peruano con base en 4 pilares, a saber: un pilar no contributivo (a cargo del Estado), un pilar semicontributivo (a cargo de la ONP y de la AFP), un pilar contributivo (a cargo también de la ONP y de la AFP) y un pilar voluntario (a cargo de agentes privado).
Con la nueva Ley de pensiones corresponde discutir sus efectos y viabilidad a futuro, fundamentalmente, para advertir si dicha norma se enfrente los siguientes desafíos: (i) cobertura o universalidad; (ii) solidaridad social; (iii) suficiencia de las prestaciones; (iv) administración eficiente; y, (v) sostenibilidad financiera y actuarial. En estos principios, se involucra lo jurídico (que a su vez tienen sustento en la Constitución de 1993 y en los Convenios y Recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo-OIT) con lo financiero, según corresponda.
- En cuanto a la cobertura o universalidad, la nueva Ley de pensiones al enfocarse básicamente en el SNP y el SPP, seguirá garantizando solo la protección social del grupo de trabajadores que conforman la tasa de empleo formal (conformado por el no más de 30% de la Población Económicamente Activa (PEA) Ocupada) y no para las personas que se encuentran en la tasa de empleo informal (compuesto por más del 70% de la PEA Ocupada). Es una sociedad que va envejeciendo más, aun con la entrada en vigor de la citada Ley, se garantizará el acceso a pensiones de jubilación en la vejez.
- En cuanto a la solidaridad social, la nueva Ley de pensiones plantea un enfoque más individualista en el ahorro forzoso previsional, muestra de ello, es la creación de las pensiones por consumo, que estarán a cargo de las AFP. No se plantea ningún incentivo para que exista una mayor y desinteresada participación de la ciudadanía (sobre todo los que no son trabajadores formales), en colaboración con el Estado, las empresas y las administradoras de fondos de pensiones. Siquiera se han definido la forma y los mecanismos por los que se garantizará el acceso a las pensiones en los diferentes pilares, pues solo hace mención que ello será definido por el reglamento de dicha Ley, previa la realización de consultorías.
- En cuanto a la suficiencia de las prestaciones, en la nueva Ley de pensiones se reitera la regulación de las prestaciones existentes en los diferentes regímenes previsionales y que son transversales, a saber: pensiones de jubilación, invalidez y de sobrevivencia (viudez, orfandad y ascendientes), con las mismas tasas de aportaciones (13%) y edad de jubilación (65 años). Es una incertidumbre, por ejemplo, si las pensiones de jubilación serán equivalentes como mínimo al 40% o 45% de la remuneración final de la vida del trabajo (como los Convenios 102 y 128 de la OIT). La norma en cuestión tampoco plantea la forma y los mecanismos para garantizar pensiones eficientes, oportunas y suficientes de los futuros pensionistas del SNP y del SPP y, en sobremanera, de los actuales.
- En cuanto a la administración eficiente, la nueva Ley de pensiones, mantiene la actual y desordenada regulación de la administración, a cargo del Estado (ONP, CPMP, MRE, MIDIS, todas bajo la supervisión del Ministerio de Economía y Finanzas-MEF) y de los agentes privados (AFP, bajo la supervisión de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP-SBS); siendo que, en estos últimos persistirá los altos costos administrativos que son asumidos por sus afiliados actuales y futuros (trabajadores independientes). Sin un ente rector en materia de pensiones públicas y privadas, más allá de que la gestión pueda estar a cargo de las AFP, es imposible implementar cualquier medida que tenga por finalidad brindar protección social y económica de la ciudadanía, incluso para determinar algunos indicadores (por ejemplo, el porcentaje de la tasa de aportación y la fijación de la edad de jubilación).
- En cuanto a la sostenibilidad financiera y actuarial, la nueva Ley de pensiones no se sustenta en ningún estudio actuarial que garantice la viabilidad financiera de esta, en el corto, mediano y largo plazo, para el acceso a las pensiones que se ofrece. No se garantiza ninguna sostenibilidad financiera y actuarial, pese a que, en diferentes pronunciamientos del Tribunal Constitucional (TC), a los que el Legislativo está acostumbrando a inobservar, se dispuso que, en las reformas previsionales “resulta necesario que se rijan por el criterio de sostenibilidad financiera.” (STC 00016-2020-PI/TC); y, razón por lo cual se ha reconocido a la sostenibilidad financiera y equilibro presupuestal como un principio fundamental de la seguridad social en pensiones (STC 00050-2004-AI/TC y acumulados). De ello, se advierte que será el Estado el que siga subsidiando las pensiones públicas y privada (en algunos casos específicos donde se reconoce una pensión mínima), a través de los impuestos que pagan todos los ciudadanos y residentes en el Perú (sean trabajadores formales o no).
El actual sistema previsional, no resuelve los desafíos y retos del pasado ni del presente, a pesar de haber transitado de una protección focalizada a una cobertura universal. Este avance interrumpido por medidas políticas populistas y antitécnicas, como son las normas del libre retiro de fondo de pensiones, con lo que se pretendió desaparecer no solo al SPP sino, y principalmente, a todo el sistema de pensiones construido hasta antes el 2016. Tampoco lo hace la nueva Ley de pensiones, porque sigue permitiendo el libre retiro de fondo de pensiones de las AFP, para aquellas personas que tengan más de 40 años. ¿Qué reforma previsional puede permitir, a su vez, vulnerar la intangibilidad de los fondos pensionarios, regulado por artículo 12 de la Constitución?
3. Reflexión final
Con la nueva Ley de pensiones, se seguirá manteniendo la situación actual del sistema previsional, el cual está laboralizado (los sujetos protegidos son únicamente los trabajadores, por eso lo consideran solo como un derecho laboral y no un derecho humano fundamental); focalizado (solo protege a no más del 30% de la PEA Ocupada); desordenado (existe una variada e incongruente regulación en la legislación nacional en materia previsional, sin una administración única y eficiente); además de ser inequitativo (los montos de las pensiones no son iguales en el propio sistema público de pensiones, ni en comparación con el sistema privado); estar en (de)construcción (por la promulgación de normas que vulneran el Convenio 102 de la OIT y la Constitución de 1993); y, sin tener una verdadera y sistemática reforma estructural y reformas paramétricas, con base en una política pública, diálogo y concertación social.
Solo analizando el principio (indicador) de la sostenibilidad financiera, la nueva Ley de pensiones ¡es una bomba de tiempo! Esperemos que, a ello, no se sume la posible promulgación de otra norma que pretende reformar el régimen pensionario de los militares y policías; y, por la cual se pretende restituir la nivelación pensionaria, a pesar de que la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución la proscribe y el Tribunal Constitucional la consideró como un abuso de derecho. Ya la nivelación pensionaria, un privilegio para pocos, ha generado un perjuicio para muchos, dejando sin fondos al Estado.
Por lo expuesto, podemos concluir que la nueva Ley de pensiones no garantizará pensiones suficientes y sostenibles para la ciudadanía, bajo una administración eficiente y única. La politización de las pensiones, con la que nace y se sustenta dicha norma, no solo generará más inseguridad social, sino también acrecentará las desigualdades sociales. ¡Sálvese quien pueda!
El derecho humano y fundamental a la pensión de la ciudadanía están en juego. La protección social actual y futura frente a un mundo de cambios acelerados, como son los fenómenos del envejecimiento poblacional, la informalidad laboral, los empleos en plataformas virtuales, las migraciones, las pandemias, entre otros, está en nuestras manos. ¡Advertidos estamos!
Bibliografía
- Abanto, César & Paitán, Javier. (2020). “El dilema del sistema de pensiones peruano en tiempos de pandemia: ¿Reforma o deconstrucción?” Revista Derecho del Trabajo. Revista especializada en Derecho del Trabajo y Seguridad Social, Año VIII, N° 29, octubre / diciembre 2020.
- Paitán, Javier. (2023). ¿Estamos protegidos en la vejez? Jubilación, deslaboralización y un modelo para armar. Lima: Palestra.
