Sumario: 1. Definición y principales notas esenciales; 1.1. Naturaleza administrativa; 1.2. Labor compartida; 1.3. Faltas administrativas especializadas; 1.4. Normativa diversificada, 1.5. Amplitud de control; 2. Independencia/autonomía e inamovilidad versus control disciplinario; 3. Condiciones procedimentales mínimas del control disciplinario; 3.1. Distinto órgano instructor del resolutivo; 3.2. Existencia mínima de 3 etapas; 3.3. Actos administrativos postulatorios y resolutivos debidamente motivados; 4. Breves conclusiones.
1. Definición y principales notas esenciales
El control disciplinario de jueces y fiscales es la actividad administrativa sancionadora llevada a cabo por las instituciones y dependencias señaladas por ley mediante la cual se busca determinar la existencia o no de faltas disciplinarias atribuibles a los jueces y fiscales en el ejercicio de sus funciones.
Tal labor no solo abarca el control de la actividad jurisdiccional en el caso de los jueces o la labor fiscal en el caso de los representantes del Ministerio Público, sino también es pasible de control disciplinario la labor de gestión administrativa que desarrollan los jueces y fiscales que son elegidos en cargos de representación o gestión.
Las principales notas esenciales de esta actividad son las siguientes:
1.1. Naturaleza administrativa
El control disciplinario de jueces y fiscales es una forma especializada de ejercicio de la potestad sancionadora del Estado o ius puniendi estatal que se rige por las normas especializadas sobre la materia —leyes y reglamentos— y el marco regulatorio general descrito en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado mediante Decreto Supremo 004-2019-JUS (TUO de la LPAG).
Como todo procedimiento administrativo sancionador —conforme lo señala Morón Urbina— tiende, fundamentalmente, a cumplir dos objetivos:
En primer lugar, constituye un mecanismo de corrección de la actividad administrativa, desde que permite al órgano con potestad sancionadora comprobar fehacientemente si se ha cometido algún ilícito; y, en segundo término, es el medio que asegura al presunto infractor, ejercer su derecho a la defensa, alegando y probando lo que le resulte favorable y controlando, a la par, la actuación inquisitiva de la Administración Pública.[1]
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1.2. Labor compartida
El ejercicio de este control es desarrollado por la Junta Nacional de Justicia (JNJ) y las Autoridades Nacionales de Control del Ministerio Público y del Poder Judicial (ANC). De manera genérica —sin profundizar en los detalles— existen 3 espacios competenciales que delimitan las funciones de cada institución:
- El primero, está supeditado a la competencia exclusiva y excluyente de la JNJ para investigar y sancionar a los jueces y fiscales de jerarquía suprema, se trata de una competencia absoluta.
- El segundo, tiene que ver también con la potestad exclusiva y excluyente de la JNJ para aplicar la sanción máxima, esto es, la destitución de los jueces y fiscales de todas las instancias —menos los jueces de paz—, por lo que, las Autoridades Nacionales de Control se encuentran proscritas de imponer esta sanción, pudiendo establecer otras de menor intensidad.
- Y tercero, vinculado al criterio establecido en la Resolución 154-2021-JNJ emitida por el Pleno de la JNJ y publicada en el diario oficial El Peruano el 23 de marzo de 2021, referida a delimitar qué entidad debe llevar a cabo las instrucciones o diligencias de investigación en procedimientos sancionadores contra jueces y fiscales de distinta jerarquía a la suprema, estableciéndose que:
1. Por regla general, corresponderá a las ANC del Poder Judicial y del Ministerio Público llevar a cabo la investigación de los procedimientos disciplinarios de los magistrados que tengan una jerarquía jurisdiccional o fiscal inferior a la suprema.
2. Como excepción a la regla general, la JNJ asumirá competencia para investigar una denuncia si el caso presenta trascendencia, gravedad y/o repercusión social.
1.3. Faltas administrativas especializadas
La labor de control disciplinario se desarrolla sobre la base de inconductas funcionales regidas por el principio de legalidad administrativa (artículo 248.1 del TUO de la LPAG) que se encuentran establecidas de manera previa y taxativa en las leyes especializadas, principalmente en la Ley 29277, Ley de la Carrera Judicial —para el caso de los jueces— y la Ley 30483, Ley de la Carrera Fiscal —en lo atinente a los fiscales—.
1.4. Normativa diversificada
La regulación de la competencia, procedimientos, impugnación, plazos, caducidad, prescripción, entre otros tópicos propios de la actividad sancionadora de jueces y fiscales son regulados en diversos espacios normativos, ya sea en las leyes de la JNJ y las ANC, en las leyes de carrera judicial o fiscal, en la Ley Orgánica del Poder Judicial, en el TUO de la LPAG, así como en los reglamentos específicos que cada entidad ha emitido sobre el particular, por lo que es importante tener en consideración los principios de jerarquía, especialidad y temporalidad para resolver situaciones de conflictos normativos.
1.5. Amplitud de control
Esta característica se da en virtud de dos motivos principales, en primer lugar, la competencia disciplinaria no solo abarca a los jueces y fiscales que cuenten con la condición de titulares, sino además a los denominados provisionales y supernumerarios. En segundo lugar, también se ejerce control disciplinario sobre los jueces y fiscales que no desarrollen funciones jurisdiccionales o fiscales —debido a una encargatura, designación u otro similar—, por ejemplo, a los presidentes de la Cortes Superiores, de la Corte Suprema, de las Juntas de Fiscales Superiores, al fiscal de la nación, de los magistrados que ejercen labores de justicia electoral dentro del Jurado Nacional de Elecciones, los magistrados representantes en la Academia de la Magistratura, a los designados en las ANC Descentralizadas, entre otros.
Conforme a lo expuesto, es importante tener en consideración las notas esenciales antes descritas a efectos de comprender la dinámica del control disciplinario de jueces y fiscales. Ahora, como siguiente punto, es relevante entender cuál es el fundamento intrínseco que valida la existencia de la potestad sancionatoria administrativa contra jueces y fiscales, los principios y garantías que sostienen su constitucionalidad, entre otros aspectos que se desarrollan a continuación.
2. Independencia/autonomía e inamovilidad versus control disciplinario
Para la configuración de un Estado de Derecho se requiere como presupuesto indispensable la consagración de un Poder Judicial y Ministerio Público separados de los otros poderes del Estado, esto es, del Congreso de la República y del Ejecutivo. Así, se reconoce al Poder Judicial y al Ministerio Público la independencia al primero y la autonomía al segundo respecto de los citados poderes políticos —STC Pleno 294/2021, recaída en el Expediente 01536-2018-PHC-TC, f. j. 4—, ello con el fin de garantizar un correcto funcionamiento.
Sobre el particular —en palabras de Bordalí Salamanca— se ha dicho que:
Para hacer operativa la independencia judicial [y la autonomía en el MP] se necesita que los jueces no sean nombrados en exclusiva por uno de los poderes políticos del Estado, con especial consideración del Ejecutivo. Además, se requiere reconocer la inamovilidad de los jueces [y fiscales] en sus cargos. Sin embargo, un juez independiente amparado por el principio de inamovilidad constituye un poder muy fuerte y, por ello, se dice que el contrapunto de la independencia judicial es el de la responsabilidad. No hay Estado de Derecho que se pueda sostener sin que los jueces [y fiscales] sean responsables en su actuar.[2]
Esta tensión plantea que la actividad de control se desarrolle sólo para sancionar conductas de jueces y fiscales que califiquen como faltas disciplinarias, las mismas que deben ser expresas y estar contenidas en normas con rango de ley. Por lo demás, es claro que “ninguna responsabilidad disciplinaria puede derivarse del hecho de haberse adoptado, en estricto cumplimiento de tal función jurisdiccional, una decisión judicial con la que otras instancias judiciales puedan estar en desacuerdo”[3], así, el criterio expresado en una resolución debidamente sustentada no es sancionable puesto que no puede entrarse a valorar el acierto en la aplicación del derecho que realiza el juez o fiscal en el estricto cumplimiento de su potestad jurisdiccional o fiscal.
La idea de contrapunto entre la independencia/autonomía y en particular de la inamovilidad del cargo versus la responsabilidad disciplinaria de los jueces y fiscales es la idea fundante del porqué existe el control disciplinario, a partir de allí se explica su dinámica y la tensión que la sostiene. En ese sentido, la debida observancia de este contrapeso brinda certeza sobre la existencia de un sistema de administración de justicia asociado a un Estado de Derecho. Conforme lo precisan Ron Latas y Lousada Arochena “Un adecuado equilibrio entre ambos principios obliga, no solo a que la responsabilidad judicial [y fiscal] sea efectiva cuando ello proceda, también a que su exigencia no se erija en mecanismo de control del poder político”.[4]
3. Condiciones procedimentales mínimas del control disciplinario
Una de las notas esenciales del control disciplinario de jueces y fiscales es la diversidad de cuerpos normativos que lo regulan, esto es, la coexistencia jurídica de normas de diversa jerarquía, especialidad y temporalidad que establecen las reglas a aplicar en los diversos ámbitos de dicha actividad sancionatoria.
En tal virtud, atendiendo a que el presente artículo busca presentar conceptos básicos y no adentrarse a espacios normativos complejos, antes de realizar un esbozo general del procedimiento disciplinario en su totalidad, considero importante destacar cuáles son algunos de los aspectos mínimos que debe desarrollar cualquier procedimiento disciplinario contra jueces y fiscales a efectos de que no se cuestione su validez legal y constitucional.
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3.1. Distinto órgano instructor del resolutivo
Esta regla proviene del artículo 254.1.1 del TUO de la LPAG que prescribe de manera taxativa que debe existir una diferencia entre la autoridad que conduce la fase instructora y la que decide la sanción. Ello es así pues se busca proteger que el órgano resolutivo sea independiente y no presente algún prejuicio, sesgo o conocimiento previo del caso que le corresponde resolver.
3.2. Existencia mínima de 3 etapas
Las cuales son:
- En primer lugar, debe desarrollarse una investigación preliminar la cual permita establecer si hay o no lugar para abrir un proceso disciplinario, no siendo posible la regulación vía reglamento de procedimientos inmediatos que salten dicha etapa. Mediante recientes STC Pleno 83/2025 y 84/2025 del 27 de febrero de 2025 vinculados a los Expedientes 03250-2023-PA-TC y 04797-2023-PA/TC, el máximo intérprete de la Constitución estableció que en la tramitación de los procedimientos disciplinarios seguidos en la JNJ siempre debe existir una etapa de investigación preliminar.
En palabras de Morón Urbina sobre dicha etapa:
No se trata de una instrucción completa del caso y de sus responsables, sino solo una indagación con efecto de delimitar mejor los contornos del caso y que la sustanciación del procedimiento en sí, sean más breves. Si no se llegase a identificar materia investigable, se produce el archivamiento de la instrucción preliminar.[5]
- En segundo lugar, una fase de instrucción, la cual —de conformidad con los numerales 4 y 5 del artículo 255 del TUO de la LPAG— sirve para que la autoridad administrativa que instruye el procedimiento realice de oficio todas las actuaciones necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad susceptible de sanción. Así, una vez finalizada dicha etapa, la autoridad instructora formula un informe final en el que plantea de manera motivada, las conductas que se consideren probadas constitutivas de infracción, la norma que prevé la imposición de sanción y la sanción propuesta o la declaración de no existencia de infracción según corresponda.
- En tercer lugar, una fase resolutiva, la misma que si plantea la destitución del fiscal o juez investigado, debe prever la existencia de una audiencia previa donde se le brinde la oportunidad de ser escuchado para que efectúe sus descargos correspondientes, así reza el literal a, del artículo 45.1 de la LOJNJ. La decisión que se adopte debe estar debidamente motivada.
3.3. Actos administrativos postulatorios y resolutivos debidamente motivados
El artículo 3.4 del TUO de la LPAG establece que la motivación forma parte de los requisitos esenciales para que un acto administrativo sea considerado válido, por lo que todo acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
El Tribunal Constitucional sobre la motivación de las decisiones administrativas ha señalado en la STC 4944-2011-PA/TC, f. j. 17., que:
La motivación de las decisiones administrativas no tiene referente constitucional directo. No obstante, se trata de un principio constitucional implícito en la organización del Estado Democrático que se define en los artículos 3 y 43 de la Constitución, como un tipo de Estado contrario a la idea del poder absoluto o arbitrario. En el Estado Constitucional Democrático, el poder público está sometido al Derecho, lo que supone, entre otras cosas, que la actuación de la Administración deberá dar cuenta de esta sujeción a fin de despejar cualquier sospecha de arbitrariedad. Para lograr este objetivo, las decisiones de la Administración deben contener una adecuada motivación, tanto de los hechos como de la interpretación de las normas o el razonamiento realizado por el funcionario o colegiado, de ser el caso.
4. Breves conclusiones
Conforme a los párrafos previos desarrollados, mediante este breve artículo se busca dar nociones básicas acerca de lo que es el control disciplinario de jueces y fiscales en el Perú. A partir de ello, se buscó brindar breves conceptos que permitan dar una mirada general sobre esta actividad administrativa sancionatoria especializada. Desde establecer una definición del control disciplinario, pasando por describir sus principales notas esenciales, luego explicar los principios que fundamentan su regulación, para finalmente señalar cuáles son las condiciones mínimas requeridas dentro de un procedimiento disciplinario de tal forma que no se contravenga la Constitución y la Ley. Así pues, los conceptos desarrollados permiten tener una mirada general y amplia acerca del tópico tratado.
Sobre el autor: Luis Ángel Sihuay Huamancaja es abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y Máster en Justicia Criminal por la Universidad Carlos III de Madrid, España. Exasesor de la Junta Nacional de Justicia y del Gabinete de Asesores de la Presidencia del Poder Judicial.
[1] Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Tomo II, 16.a edición, Gaceta Jurídica, Lima 2021, p. 405.
[2] Bordalí Salamanca, Andrés. “El régimen de responsabilidad disciplinaria de los jueces chilenos y su inadecuación a las exigencias constitucionales”. En Revista Ius et Praxis, Año 24, núm. 2 (2018), Universidad de Talca, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, pp. 513 y 514.
[3] Martín Ríos, Pilar. “Independencia y responsabilidad disciplinaria judicial: especial mención a las diligencias informativas”. En Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 118 (2020), p. 82.
[4] Ron Latas, Ricardo Pedro y Lousada Arochena, José Fernando. “La responsabilidad disciplinaria de jueces y magistrados”. En Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña, núm. 19 (2015), p. 352.
[5] Op. cit., Morón Urbina, Juan Carlos, p. 517.
