Sumario: 1. Introducción. 2. Fundamentos institucionales del Parlamento Andino; 3. Estructura, funciones y límites competenciales; 4. Régimen legal de los parlamentarios andinos en el Perú; 5. Evaluación de sus beneficios, impactos y legitimidad; 6. Propuestas de reforma: supresión, reconversión o fortalecimiento; 7. Conclusiones.
1. Introducción
La existencia del Parlamento Andino como órgano deliberativo de la Comunidad Andina ha creado desde hace años un intenso debate en torno a su eficacia, legitimidad y pertinencia. A pesar de su longeva presencia institucional (1979), encontrar fuentes o resultados para otorgarle un reconocimiento jurídico y político en los países miembros, continúa siendo insuficiente. En el caso de nuestro país, este debate se ha agudizado por la percepción generalizada de desconexión entre este ente y las necesidades concretas de la ciudadanía. El presente artículo propone una evaluación rigurosa del Parlamento Andino desde la perspectiva jurídica, enfocándose en sus bases normativas, competencias, costos y beneficios, así como en posibles escenarios de reforma o eliminación.
2. Fundamentos institucionales del Parlamento Andino
El Parlamento Andino fue creado mediante el Acuerdo de Cartagena de 1969 como parte del Sistema Andino de Integración (SAI)[1]. Su marco constitutivo se consolidó con el Tratado de Creación del Parlamento Andino suscrito en La Paz en 1979, y posteriormente fortalecido mediante el Protocolo de Trujillo de 1996. Este último lo reconoció como un órgano deliberante, consultivo y de representación ciudadana, con el objetivo de promover la integración y armonización legislativa entre los Estados andinos.
La sede del Parlamento Andino se ubica en Bogotá, Colombia, y está compuesto por 25 parlamentarios: cinco por cada país miembro (Perú, Bolivia, Ecuador, Colombia y Chile, este último como miembro asociado)[2]. Su finalidad declarada es representar a los pueblos andinos en el proceso de integración regional y coadyuvar al fortalecimiento democrático mediante recomendaciones, resoluciones, declaraciones y marcos normativos modelo.
3. Estructura, funciones y límites competenciales
El Parlamento Andino opera a través de tres órganos esenciales: la Plenaria, la Mesa Directiva y las comisiones permanentes. La Plenaria, integrada por la totalidad de sus miembros, es el órgano supremo de deliberación. La Mesa Directiva ejerce funciones de conducción política y está integrada por un presidente y vicepresidentes rotativos. Por su parte, las comisiones permanentes desarrollan propuestas en materias como educación, medio ambiente, comercio, migraciones y derechos humanos.
No obstante, el Parlamento Andino carece de facultades legislativas vinculantes[3]. Sus actos, salvo excepcionales reconocimientos por parte de los órganos ejecutivos de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), carecen de coercitividad jurídica. Ello lo convierte en un ente orientado más a la concertación política que a la producción normativa obligatoria. A diferencia del Parlamento Europeo, el Parlamento Andino no tiene capacidad de codecisión en la adopción de normas comunitarias, ni control directo sobre el presupuesto o nombramientos supranacionales.
Este déficit de atribuciones explica gran parte de sus críticas, al limitar su eficacia institucional a funciones declarativas.
4. Régimen legal de los parlamentarios andinos en el Perú
El régimen jurídico aplicable a los parlamentarios andinos está regulado por la Ley 28360, Ley de Elección de Representantes al Parlamento Andino. Según esta norma, los cinco representantes peruanos son elegidos por voto directo, mediante distrito electoral único nacional, en misma fecha de las elecciones generales. Cada lista inscribe quince candidatos, de los cuales los cinco más votados acceden a los escaños titulares.
Los parlamentarios andinos gozan de una serie de prerrogativas materiales y simbólicas que los colocan, en la práctica, en situación similar a la de un congresista. Perciben una remuneración mensual aproximada de S/23 000 soles, cuentan con oficinas en Lima, personal de apoyo, viáticos cubiertos para viajes internacionales y acceso a recursos logísticos institucionales[4].
No obstante, la Ley 28360 guarda silencio sobre si poseen o no inmunidad parlamentaria, por lo que su aplicación a los parlamentarios andinos resulta jurídicamente controvertida. En la práctica, han operado con una especie de inmunidad fáctica, lo que ha motivado cuestionamientos sobre su estatus de privilegio.
A pesar de que la norma obliga a los representantes andinos a presentar informes anuales al Congreso de la República, no existe un sistema efectivo de fiscalización, sanción ni control político desde el Parlamento Nacional.
Cuadro 1. Diferencias clave entre el Congreso de la República y el Parlamento Andino
| Aspecto | Congreso de la República (Perú) | Parlamento Andino |
| Naturaleza jurídica | Órgano legislativo nacional, parte del Estado peruano. | Órgano supranacional deliberativo, sin poder legislativo vinculante. |
| Miembros (Perú) | 130 congresistas. | 5 parlamentarios andinos. |
| Elección | Voto directo por distritos regionales. | Voto directo por distrito nacional único. |
| Funciones | Legislar, fiscalizar y representar políticamente al país. | Emitir recomendaciones y promover la integración andina. |
| Decisiones | Obligatorias y coercitivas dentro del territorio nacional. | No obligatorias; su cumplimiento depende de la voluntad estatal. |
| Alcance territorial | Asuntos internos del Perú. | Temas regionales comunes en la Comunidad Andina. |
| Sesiones | Sesiones permanentes semanales. | Reuniones periódicas (mensuales o bimensuales). |
| Vínculo con la ciudadanía | Alta visibilidad y control ciudadano directo. | Baja visibilidad y escasa fiscalización pública. |
| Beneficios y fuero | Remuneración y privilegios definidos constitucionalmente. | Beneficios equivalentes, sin inmunidad expresamente reconocida en la ley. |
5. Evaluación de sus beneficios, impactos y legitimidad
Desde su instalación el Parlamento Andino ha generado iniciativas normativas en múltiples campos, como educación superior, migración regional, comercio comunitario, seguridad alimentaria y cambio climático. También ha impulsado espacios participativos como el Parlamento Universitario Andino y ha emitido declaraciones de respaldo a principios democráticos en momentos de crisis política en los países miembros.
Sin embargo, su capacidad de influencia real sobre las políticas públicas nacionales ha sido limitada. La mayoría de sus recomendaciones no han sido implementadas ni adoptadas por los Estados miembros. En el caso peruano, los logros tangibles de la representación andina resultan escasos. Algunos miembros han ocupado cargos destacados —como la presidencia del Parlamento Andino o comisiones temáticas[5]—, pero sin que ello se traduzca en efectos jurídicos o sociales verificables en el territorio nacional.
Desde el punto de vista financiero, entre 2016 y 2020 el Estado peruano destinó más de 19 millones de soles para el sostenimiento de sus representantes andinos[6]. Esta cifra ha sido duramente cuestionada por diversos sectores políticos y académicos, que denuncian una desproporción entre el gasto efectuado y los beneficios obtenidos.
En términos de legitimidad democrática, la participación electoral revela un alto índice de desconocimiento ciudadano. Las elevadas tasas de votos nulos y en blanco en la elección de parlamentarios andinos evidencian una desconexión casi total con la población[7]. Este alejamiento debilita el principio representativo y pone en tela de juicio la justificación democrática de su existencia[8].
6. Propuestas de reforma: ¿supresión, reconversión o fortalecimiento?
Las críticas señaladas han dado lugar a diversas propuestas de reforma en el plano nacional y regional. Estas pueden agruparse en tres grandes líneas:
6.1. Supresión del Parlamento Andino
Algunos sectores plantean la eliminación del Parlamento Andino como órgano institucional, sustituyéndolo por mecanismos de integración ejecutiva o foros interparlamentarios ad hoc. Esta propuesta fue incluso respaldada por la Conferencia de Cancilleres de la Comunidad Andina en 2013[9]. Sus defensores sostienen que el Parlamento Andino es una instancia redundante, ineficaz y costosa que no contribuye significativamente a la integración regional.
6.2. Reconversión: elección indirecta y reducción de costos
Otra propuesta, de carácter intermedio, consiste en mantener la existencia del Parlamento Andino pero modificar el método de elección de sus representantes. Diversos proyectos legislativos en el Perú han propuesto que los parlamentarios andinos sean designados por el Congreso de la República, o específicamente por la futura Cámara de Senadores, en lugar de ser elegidos por sufragio directo[10]. Esto permitiría reducir costos electorales y alinear la representación andina con los intereses del Estado peruano.
La posibilidad de que un mismo senador asuma doble función como representante andino ha sido planteada como alternativa de eficiencia institucional. Este modelo ya se aplica en países como Chile y Colombia.
6.3. Fortalecimiento institucional y normativo
Finalmente, existe una corriente doctrinaria que propone el fortalecimiento del Parlamento Andino mediante una reforma normativa del Acuerdo de Cartagena. Ello implicaría conferirle atribuciones vinculantes en ciertos ámbitos, establecer mecanismos de codecisión con los órganos ejecutivos de la CAN y reconocerle competencia en materias transnacionales prioritarias (como el comercio intrarregional, la protección del medio ambiente y los derechos migratorios).
Esta alternativa exige voluntad política de los países miembros y una redefinición del equilibrio institucional del sistema andino de integración. Su viabilidad depende del consenso regional, pero constituye una apuesta por revitalizar el proceso integrador desde una perspectiva democrática y representativa.
7. Conclusiones
El Parlamento Andino, como órgano representativo supranacional, se enfrenta a un momento crítico en su historia institucional. En el contexto peruano, su utilidad, legitimidad y eficacia son siempre cuestionadas por diversos actores. Si bien cumple funciones simbólicas y ha generado aportes valiosos en el plano normativo y declarativo, su impacto real sobre la legislación nacional y la vida ciudadana es limitado.
En vista de ello, corresponde un replanteamiento estructural de su existencia. La elección indirecta por el Congreso podría representar una solución pragmática que reduzca costos y aumente la coordinación interinstitucional. Alternativamente, la reforma sustantiva de sus competencias podría convertirlo en un actor relevante del derecho comunitario andino.
Cualquiera sea el camino adoptado, resulta indispensable fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas, optimizar el uso de recursos públicos y garantizar que la representación supranacional contribuya efectivamente a la integración regional con legitimidad democrática y utilidad concreta para los pueblos.
Referencias bibliográficas
1. Arellano Consultoría para Crecer. ¿Cómo vota el Perú? RPP Noticias. [En Línea]: https://rpp.pe/peru/actualidad/el-89-de-peruanos-reconoce-que-tienen-malas-autoridades-porque-no-saben-elegir-bien-revela-el-estudio-como-vota-el-peru-de-arellano-consultoria-noticia-1635611 [Consulta: 30 de mayo de 2025]
2. Comunidad Andina. (1969). Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena). Disponible en: https://www.cancilleria.gov.co/sites/default/files/acuerdo-cartagena-decision-563.pdf
3. Comunidad Andina. Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena. Trujillo, 1996. Disponible en: https://www.wipo.int/wipolex/es/text/594091
4. Datum Internacional. Encuesta de Opinión Nacional – Congreso. El Comercio. [En Línea]: https://es.scribd.com/document/717777746/Encuesta-DATUM-Marzo-2024-El-Comercio-Informe-CONGRESO-v2 [Consulta: 30 de mayo de 2025]
5. El Comercio. ¿Qué es el Parlamento Andino? [En línea]: https://elcomercio.pe/politica/actualidad/que-es-el-parlamento-andino-pago-de-trabajadores-comisiones-pasajes-y-viaticos-mas-de-s5-millones-se-gastaron-por-el-parlamento-andino-en-el-ultimo-ano-2024-comunidad-andina-noticia/ [Consulta: 30 de mayo de 2025]
6. Instituto Integración. La mitad de los peruanos desconoce funciones del Congreso. RPP Noticias. [En línea]: https://rpp.pe/politica/actualidad/integracion-la-mitad-de-los-peruanos-desconoce-funciones-del-congreso-noticia-820018 [Consulta: 30 de mayo de 2025]
7. LP Derecho. (2020, junio 15). Plantean que representantes ante el Parlamento Andino sean elegidos por el Congreso Nacional. https://lpderecho.pe/plantean-representantes-parlamento-andino-elegidos-congreso-nacional/ [Consulta: 30 de mayo de 2025].
8. Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). (2021). Elecciones Generales y Parlamento Andino 2021. Disponible en: https://resultadoshistorico.onpe.gob.pe/EG2021/ [consultado el 31 de mayo de 2025]
9. Parlamento Andino. (s.f.). Historia de la Integración. Disponible en: https://www.parlamentoandino.org/index.php/centro-de-documentacion/servicios/10-quie-nes-somos/16-historia-integracion. [consultado el 31 de mayo de 2025]
10. Parlamento Andino. (2023). Informe de gestión 2022-2023. Disponible en:https://www.parlamentoandino.org.pe/wp-content/uploads/2023/11/Informe-de-gestion-2022-2023-FINAL.pdf [consultado el 31 de mayo de 2025]
11. Perú21. ¿Cuál es su función y cuánto nos cuesta el Parlamento Andino? [En línea]: https://peru21.pe/politica/cual-es-su-funcion-y-cuanto-nos-cuesta-el-parlamento-andino-parlamento-andino-congreso-elecciones-2021-noticia/ [Consulta: 31 de mayo de 2025]
Sobre el autor: Eder Luis Velásquez Dávila es abogado por la Universidad Nacional de Trujillo. Especialista en técnica legislativa, gestión pública y control gubernamental con enfoque en calidad legislativa y análisis normativo. Es asesor parlamentario y redactor de propuestas legislativas en el Congreso de la República.
[1] Comunidad Andina. Sistema Andino de Integración. Disponible en: https://www.comunidadandina.org/quienes-somos/sistema-andino-de-integracion-sai/
[2] Aunque Chile no forma parte de la Comunidad Andina, integra el Parlamento Andino como miembro asociado con voz y voto, lo que ha generado debates sobre la coherencia institucional del organismo.
[3] Las resoluciones, recomendaciones y marcos normativos del Parlamento Andino solo tienen carácter orientador y requieren ser acogidos por cada Estado miembro para producir efectos internos.
[4] Este monto, similar al que perciben los congresistas nacionales, incluye sueldo base, asignación por función y gastos operativos, además de un equipo de 7 personas a su disposición, todo esto financiado por el erario.
[5] Aunque parece que ni el Parlamento Andino se salva del transfuguismo, ya que el actual presidente es el Parlamentario Andino Peruano: Gustavo Pacheco, elegido por Renovación Popular, partido al cual renunció en 2024 y ahora preside su propio grupo político: Partido Popular.
[6] Según reportes periodísticos, este monto se destinó a sueldos, viáticos, pasajes, asesores y oficinas administrativas sin evidencia clara de resultados concretos para el país.
[7] En las elecciones generales de 2021, el voto válido para el Parlamento Andino fue inferior al 60 %, reflejo del bajo conocimiento ciudadano sobre su función y representantes.
[8] Esto teniendo en cuenta que en julio de 2015 un estudio del Instituto Integración indicaba que “la mitad de los peruanos desconoce las funciones del Congreso”. En marzo de 2024 una encuesta liderada por Datum daba cuenta que el 57% de los peruanos no se acordaba por quién había votado para ocupar un escaño congresal y finalmente el 20 de mayo del 2025 un estudio difundido por RPP señala que “el 89% de los peruanos reconoce que tiene malas autoridades porque no saben elegir”. Dada la falta total de estudios sobre el Parlamento Andino, su situación resulta aún más preocupante, lo que motivó este artículo.
[9] Durante esta reunión, se aprobó la Decisión 792, que acordó conformar un Grupo de Alto Nivel para implementar una reingeniería en el bloque. Entre los encargos recibidos por este grupo estaba el de «iniciar el proceso de preparación de un protocolo que facilite la salida del Parlamento Andino del Sistema Andino de Integración», aunque finalmente esta decisión no tuvo efectos jurídicos.
[10] Esta propuesta ha sido planteada en varios proyectos de ley, alegando que la designación parlamentaria permitiría ahorro electoral y mayor alineación con la política exterior del país.
