Mediante Resolución 347-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de fiscalización Laboral señaló que durante el estado emergencia no es necesario el citatorio de comparecencia, si este solo tiene por finalidad la entrega de documentos.
En este caso, Sunat, en adelante la impugnante fue sancionada por no asistir a la diligencia
programada para el día 28 de octubre de 2020, a horas 10:00 de la mañana.
La inspeccionada señaló que se ha vulnerado el principio de razonabilidad al insistir, la intendencia en que la impugnante debió acudir a la diligencia de la comparecencia de fecha 28 de octubre de 2020, en forma presencial, sin tener en cuenta el contexto de la pandemia (covid-19).
El Tribunal al observar el expediente, señaló que el citatorio de comparecencia a las instalaciones de la Sunafil, no resultaba exigible, por cuanto, en dichas diligencias solo se
recibirían documentos que fueron enviados anteriormente y que, de ninguna manera,
su presencia de la impugnante cambiaria o produjera la certeza de que no había infringido normas sociolaborales.
Es así que el recurso es declarado fundado en este extremo.
Fundamento destacado: 6.16 En esa medida, esta Sala considera que el citatorio de comparecencia a las instalaciones de la SUNAFIL de Puno, no resultaba exigible, por cuanto, en dichas diligencias solo se recibirían documentos que fueron enviados anteriormente y que, de ninguna manera, su presencia de la impugnante cambiaria o produjera la certeza de que no había infringido normas sociolaborales. Por lo que se habría cumplido con la finalidad de las mismas, que la impugnante acredite con documentos lo solicitado por los inspectores comisionados.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 347-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR : 153-2021-SUNAFIL/IRE PUN
: INTENDENCIA REGIONAL DE PUNO
IMPUGNANTE : SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS Y DE ADMINISTRACION TRIBUTARIA – SUNAT
ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 030-2021-SUNAFIL/IRE-PUN
MATERIA : – LABOR INSPECTIVA
Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS Y DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA – SUNAT en contra de la Resolución de Intendencia N° 030- 2021-SUNAFIL/IRE-PUN, de fecha 05 de mayo de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Puno.
Lima, 24 de setiembre del 2021
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS Y DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA – SUNAT (en adelante la impugnante) en contra de la Resolución de Intendencia N° 030- 2021-SUNAFIL/IRE-PUN, de fecha 12 de julio de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y;
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1. Mediante Orden de Inspección N° 404-2020-SUNAFIL/IRE-PUN, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 153-2020- SUNAFIL/IRE-PUN (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (1) infracción muy grave la labor inspectiva, por no asistir a la diligencia de comparecencia programada para el 28 de octubre de 2020 a horas 10:00, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.
1.2. Que, mediante imputación de cargos N° 161-2020-SUNAFIL/IRE-PUN/SIAI-AIC de fecha 26 de noviembre de 2020, notificado a la impugnante junto con el Acta de Infracción, el 23 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3. De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 005-2021-SUNAFIL/IRE- PUN/SIAI-IC[2] (en adelante, el Informe Final), a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 103-2021-SUNAFIL/IRE-PUN/SIRE, de fecha 14 de mayo de 2021[3], multó a la impugnante por la suma de S/. 2,257.00 (Dos mil doscientos cincuenta y siete con 00/100 soles), por haber incurrido en:
– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no asistir a la diligencia programada para el día 28 de octubre de 2020, a horas 10:00, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.
1.4. Con fecha 03 de junio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 103-2021-SUNAFIL/IRE-PUN/SIRE, argumentando lo
siguiente:
i. Que, la norma advierte que el criterio de número de trabajadores afectados se aplica solo para tres (3) tipos de infracciones, las referidas a relaciones laborales, seguridad y salud en el trabajo y las vinculadas a seguridad social mas no hace referencia a las infracciones a la labor inspectiva o incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, consideramos que existe un grave error en la graduación del monto propuesto por el Inspector comisionado, al haber señalado que la afectación de la infracción recae en virtud al número de trabajadores; sin embargo, no se ha tenido en consideración que para poder establecer una sanción por no cumplir con la medida de requerimiento, debió ser motivada o sustentada correctamente por el Inspector comisionado y ponderando que la afectada es la Autoridad Administrativa de Trabajo y no necesariamente por el universo de trabajadores. Por lo que, teniendo en cuenta el principio de legalidad amerita que se reformule la multa impuesta y/o se deje sin efecto.
ii. Es obligación de SUNAFIL efectuar “coordinaciones” con SERVIR, EN EL CASO DE SERVIDORES PUBLICOS SUJETOS AL RÉGIMEN LABORAL PRIVADO las cuales deberán mantenerse hasta que SERVIR no implemente sus funciones de supervisión y fiscalización atribuidas por el Decreto Legislativo N° 1023. Además, téngase en cuenta que en la actualidad no existe un traslado de la competencia de supervisión y fiscalización que tiene SERVIR hacia SUNAFIL. Por tanto, consideramos que la SUNAFIL carece de competencia para realizar la inspección, pues no la puede realizar respecto a las entidades públicas como es el caso de la SUNAT.
1.5. Mediante Resolución de Intendencia N° 030-2021-SUNAFIL/IRE-PUN de fecha 12 de julio de 2021[4], la Intendencia Regional de Puno, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, contra Resolución de Sub Intendencia N° 103-2021-SUNAFIL/IRE-PUN/SIRE, por considerar que:
i. De la revisión del expediente investigatorio, el sujeto inspeccionado se encontraba debidamente notificado a la diligencia de comparecencia fijada para el día 28 de octubre de 2020 a horas 10:00, a realizarse en las Instalaciones de la Intendencia Regional de Puno – SUNAFIL; sin embargo, llegado el día de la fecha el sujeto inspeccionado no se presentó a dicha diligencia en el horario preestablecido, ni otorgó poder a persona alguna y/o representante legal para que debidamente acreditado pueda apersonarse a la comparecencia citada, a pesar que el Inspector comisionado ha esperado por un lapso de tiempo de diez (10) minutos, dejándose la respectiva constancia de actuaciones inspectivas de investigación por inasistencia del sujeto inspeccionado a la diligencia de comparecencia; por lo tanto, estando al deber de colaboración en las actuaciones inspectivas, el sujeto inspeccionado debió adoptar las acciones necesarias para su cumplimiento, salvo lo previsto en el numeral 7.13.1.4 de la Directiva N° 001-2020SUNAFIL/INNI, denominada “Directiva sobre el Ejercicio de la Función Pública” aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020- SUNAFIL, si el sujeto inspeccionado o su representante no asiste a la comparecencia, de considerarlo conveniente, presenta la justificación por escrito dentro del segundo día hábil posterior a la fecha de la misma, la cual es evaluada por el Inspector comisionado para determinar si es válida o no, motivando su decisión en el documento que emite al finalizar la etapa inspectiva. De la verificación de los actuados del expediente inspetivo no se evidencia documentación alguna que pudiera justificar la inasistencia a la diligencia de comparecencia programada, corroborándose con ello la falta de deber de colaboración en el procedimiento inspectivo por parte del sujeto inspeccionado.
ii. En esa medida, a fin de tener una mejor apreciación con relación a la causal eximente de responsabilidad alegado por el sujeto inspeccionado, corresponde citar a Juan Carlos Morón Urbina, quien precisa: “Los hechos que configuran el caos fortuito o fuerza mayor y su causalidad, conforme lo establece la norma, deben estar debidamente acreditados, recayendo la carga de la prueba en el administrado. En ese sentido, debe demostrarse la notoriedad o significancia del hecho imprevisible o inevitable como causa de la conducta que se imputa”. En ese contexto, la modalidad de actuación inspectiva de “requerimiento de comparecencia” regulada en el artículo 11° de la LGIT y en concordancia el literal b) numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece: “En cumplimiento de las ordenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciaran las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) b) Comparecencia: Exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para adoptar la documentación que se requiere en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes (…)”; es decir, verbalizar los medios que estuviera aportando, permitiendo identificar o desvirtuar posibles infracciones en las materias previstas en la Orden de Inspección, esto en cumplimiento del deber de colaboración con el personal inspectivo, ya que de acuerdo a lo establecido en el inciso 3 numeral 3.2 artículo 5 de la LGIT, el Inspector comisionado está facultado para exigir la presencia del empleador en las oficinas públicas que él designe. Siendo así, durante el plazo de vigencia de la declaratoria de Emergencia Sanitaria y Nacional, según lo previsto en la versión 02 del Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII y considerando que la Inspección de Trabajo ejerce sus funciones de manera presencial y/o virtual, el sub numeral 7.6.1 del referido Protocolo, precisa que: “De acuerdo con la LGIT y el RLGIT, y atendiendo al periodo de Emergencia Sanitaria y Emergencia Nacional las modalidades de actuación son: (…); c) Comparecencia virtual o presencial del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes; (…)”; en concordancia, el sub numeral 7.6.2., señala que: “En el marco de la Emergencia Sanitaria y Nacional, se privilegiará los sistema de comunicación, para cualquier modalidad de actuación inspectiva; de forma excepcional se realizaran de forma presencial.” En tal sentido, la función inspectiva no quedaría restringida respecto de las actuaciones inspectivas presenciales, lo que implica que en observancia de la autonomía técnica y funcional del inspector comisionado y conforme a las facultades conferidas por Ley, en el contexto del Estado de Emergencia Sanitaria y Nacional resulta posible como excepción realizar actuaciones inspectivas en forma presencial, máxime si la Ley permite la atención presencial, considerando el cumplimiento de protocolos, medidas y condiciones de seguridad que garanticen la prevención frente a la propagación del Coronavirus (COVID-19), la misma que se tiene debidamente implementado en la Intendencia Regional de Puno – SUNAFIL. Por lo que, habiéndose aclarado la posibilidad excepcional de la diligencia de comparecencia presencial, la causal eximente de responsabilidad alegada, no se sustenta en lo imprevisible, extraordinario e irresistible, circunstancia en la que no se adecua la conducta del administrado que pueda justificar la inasistencia a la comparencia programada para el 28 de octubre de 2020, ya que lo imprevisible y extraordinario apunta a que el sujeto inspeccionado pudiera encontrarse en una situación inesperado y excepcional que no le permitiera constituirse a la diligencia de comparecencia programada y con relación a lo irresistible, ello implica la imposibilidad de evitar el suceso del caso fortuito o fuerza mayor, en el contexto del Estado de Emergencia Sanitaria y Nacional es un suceso que viene desde el 16 de marzo de 2019, la misma que no resulta amparable en la causal eximente de caso fortuito o fuerza mayor; además, en el caso de autos se aprecia que al citación a la comparecencia se realizó con la debida anticipación, pudiendo prever el sujeto inspeccionado para su cumplimiento.
iii. En ese sentido, la sanción de multa aplicada en primera instancia al sujeto inspeccionado por haber incurrido en una (01) infracción a la labor inspectiva, ha tenido en cuenta la gravedad de la falta cometida (muy grave), el número de trabajadores afectados, (hechos constatados en el Acta de Infracción) y el tamaño de la empresa (No MYPE) considerando lo previsto en el numeral 47.1 del artículo 47 del RLGIT, que precisa: “Las sanciones por la comisión de las infracciones a que se refiere la Ley y el presente reglamento se determinan atendiendo a los criterios generales previsto en el artículo 38 de la ley, y los antecedentes del sujeto infractor referidos al cumplimiento de las normas sociolaborales”; por lo que, en el presente caso la sanción de multa por infracción muy grave a la labor inspectiva se ha determinado observando los criterios generales antes mencionados, la misma que no evidencia transgresión al Principio de Razonabilidad y Proporcionalidad, tomando en cuenta que la sanción se impone en función de una tabla predeterminada establecida en el RLGIT, infracción determinada conforme a Ley (Principio de Legalidad); asimismo, es necesario señalar que la autoridad de primera instancia no tiene discrecionalidad para imponer un monto de multa distinto del establecido en la Tabla “No MYPE” del RLGIT; es por ello, que en función a los criterios antes señalados, se determinó la multa a imponer al sujeto inspeccionado.
iv. Por otro lado, es importante resaltar que la competencia de la SUNAFIL como autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección de Trabajo se encuentra previsto en el marco normativo legal antes referido, que posibilita el desarrollo de la función inspectiva y por ende la potestad sancionadora incluso cuando el empleador sea del sector público, siempre y cuando estén sujetos al régimen laboral de la actividad privada, en el caso de autos el sujeto inspeccionado se encontraría inmerso en esta condición, ya que de acuerdo a lo establecido en el artículo 14 de la Ley N° 29816, Ley de Fortalecimiento de la SUNAT, resultan aplicables a la SUNAT y a sus trabajadores, las normas correspondientes al régimen laboral de la actividad privada; en ese sentido, la competencia de la SUNAFIL no se contrapone a la competencia de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, como organismo técnico especializado, rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos del Estado, con el fin de contribuir a la mejora continua de la administración del Estado a través del fortalecimiento del servicio civil; por cuanto, el ámbito de actuación de la Inspección del Trabajo, según lo establecido en el último párrafo del artículo 4 de la LGIT, los centros de trabajo, establecimientos, locales e instalaciones cuya vigilancia esté legalmente atribuida a la competencia de otros órganos del Sector Público, continuarán rigiéndose por su norma específica, sin perjuicio de la competencia de la Inspección del Trabajo en las materias no afectadas por la misma. Respecto a las coordinaciones interinstitucionales con la Autoridad Nacional del Servicio Civil, ésta se encuentra supeditado a lo que establezca el Reglamento de la Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL; no obstante, ello no restringe o limita la labor de fiscalización laboral de la SUNAFIL conforme a lo regulado en el artículo 4 de la LGIT.
v. Por lo tanto, la resolución apelada, se encuentra respaldado por el Principio de Legalidad, que implica el sometimiento a la Constitución Política del Estado, las Leyes, reglamentos y demás normas vigentes, así como la estricta observancia del Debido Proceso, principio que salvaguarda el procedimiento sancionador, determinándose la infracción por el inferior en grado con arreglo a ley, encontrándose el sujeto inspeccionado dentro de la competencia de la SUNAFIL, no evidenciándose en el procedimiento alguna causal de nulidad que pudiera atentar contra normas de orden público. Razón por la cual debe desestimarse lo sostenido por el sujeto inspeccionado.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[5], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[6], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[7] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[8], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[9] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que sean sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Condiciones de Seguridad; Equipos de Protección; Planes y Programas de Seguridad y Salud en el Trabajo; Formación e Información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo.
[2] Notificada en fecha 26 de abril de 2021 (ver folio 87 del expediente sancionador)
[3] Notificada en fecha 17 de mayo de 2021 (ver folio 109 del expediente sancionador)
[4] Notificada a la inspeccionada el 14 de julio (ver fojas 127 del expediente sancionador).
[5] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[6] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
[7] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[8] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[9] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
