Los sistemas funcionales y el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado
Roy F. Cárdenas Velarde
Resumen: En el presente artículo, el autor desarrolla algunas cuestiones en torno a los sistemas funcionales que se han implementado en el Perú en el marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, el cual se ha creado con la finalidad de lograr los objetivos establecidos en las políticas nacionales; así como garantizar de manera indirecta el derecho fundamental que tiene toda persona de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado.
Sumilla: 1. Introducción. 2. El Estado y sus sistemas funcionales. 2.1. Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental- SEIA. 2.2. Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental- SINEFA. 2.3. Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado- SINANPE. 2.4. Sistema Nacional de Información Ambiental- SINIA. 2.5. Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos- SNGRH. 3. Conclusiones
1. INTRODUCCIÓN
Toda persona tiene el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado, derecho fundamental consagrado en el Inciso 22 del Artículo 2 de la Constitución Política de 1993, motivo por el cual los poderes públicos tienen el deber especial de protegerlo, exigiendo la actuación positiva de los mismos[1].
Una actuación positiva por parte de los poderes públicos es, por ejemplo, el establecer una Política Nacional Ambiental (PNA), la cual debe ser de obligatorio cumplimiento por las entidades públicas en sus distintos niveles de gobierno, para conseguir el logro de sus objetivos.
En ese sentido, además del deber especial de los poderes públicos, también está el deber de las entidades públicas de dar cumplimiento a las medidas dispuestas por dichos poderes, a fin de garantizar el efectivo goce del derecho a un ambiente equilibrado y adecuado.
Así pues, con el fin de garantizar el cumplimiento de las políticas nacionales, y entre ellas la Política Nacional Ambiental, por parte de los distintos niveles de gobierno, la Ley N 29158 – Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, ha establecido la facultad del Gobierno Nacional de crear distintos Sistemas Funcionales.
En ese sentido, pasaremos ahora a desarrollar los Sistemas Funcionales dispuestos por el Estado—Gobierno Nacional—, como medidas políticas, a fin de garantizar el cumplimiento de la PNA por los diferentes niveles de gobiernos y así velar, de manera indirecta, por el goce efectivo a un ambiente equilibrado y adecuado.
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2. EL ESTADO Y SUS SISTEMAS FUNCIONALES
Debemos empezar señalando que el Estado debe ser entendido como un conjunto de entidades públicas. Ahora bien, a fin de poder garantizar que dichas entidades cumplan lo establecido en la PNA, el Estado —Gobierno Nacional— puede disponer la creación de Sistemas de alcance nacional.
La Ley 29158 – Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, define a los Sistemas como los conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la Administración Pública[2].
De igual forma, establece dos tipos de sistemas, los Sistemas Funcionales y los Sistemas Administrativos. Sin embargo, en esta oportunidad, corresponde abordar los Sistemas Funcionales, entendidos como aquellos que buscan asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado[3].
Así pues, por medio de la Ley 28245 – Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, el Estado creó el Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA), que tiene por finalidad, entre otros, el orientar, integrar, coordinar, supervisar, evaluar y garantizar la aplicación de las políticas, planes, programas y acciones destinadas a la protección del ambiente[4].
En virtud a lo expuesto se tiene que, como Sistema Funcional, el SNGA busca garantizar la aplicación de las políticas destinadas a proteger el ambiente y así garantizar, de manera indirecta, el goce efectivo a un ambiente equilibrado y adecuado.
De acuerdo a lo señalado por el Ministerio del Ambiente – Minam, dicho sistema contemplado una doble dimensión, las cuales son:
Del mismo modo, señala que además de los 5 sistemas funcionales que integran el SNGA, este último también se articula con otros sistemas funcionales; estos son: (i) Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre (SINAFOR); y, Sistema Nacional de Acuicultura (SINACUI); Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD).
Ahora bien, antes de pasar a desarrollar los cinco (5) sistemas funcionales que integran en SNGA debemos indicar que en el caso del Perú se dio un caso muy particular, ya que el SNGA en el 2004; sin embargo, no fue sino hasta el 2009 que con la aprobación la Ley N° 29158 – Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, que se definen y establecen los alcances de loa Sistemas Funcionales.
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2.1. Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental – SEIA
La Ley 27446 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, crea el Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA), con la finalidad de identificar, prevenir, supervisar, controlar y corregir anticipadamente los impactos ambientales negativos derivados de las acciones humanas expresadas por medio del proyecto de inversión.
Es así que, para el desarrollo de toda actividad económica en el país, que vaya a tener cierto impacto negativo en el ambiente, requiere de una certificación ambiental, emitida por la entidad pública competente[5].
La referida ley establece las etapas que conforman el procedimiento que debe seguir cualquier persona interesada para la obtención de la certificación ambiental.
Es en el marco de dichos procedimientos que las entidades públicas pueden realizar, observando el principio de legalidad, acciones de control ―ex ante― a fin de verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la legislación vigente, para así garantizar que el desarrollo de dichas actividades no afecte, entre otros, el derecho a gozar de un ambiente sano y equilibrado.
Del mismo modo, en el marco del procedimiento para la obtención de la certificación ambiental las personas interesadas en desarrollar algún tipo de proyecto deben contar con la opinión técnica favorable por parte de determinadas entidades (v.gr. Autoridad Nacional del Agua).
Sobre los requisitos y condiciones establecidos para la obtención de la certificación ambiental, el Tribunal Constitucional ha señalado que si bien los Gobiernos Regionales pueden regular el procedimiento orientado a la obtención de la referida certificación, en el marco de sus competencias, dicha regulación no comprende el establecimiento de requisitos no previstos en una norma de carácter nacional[6].
En relación a la evaluación de impacto ambiental, Esteve Pardo (2014) sostiene que dicha evaluación es una fórmula para informar e ilustrar a las instancias públicas sobre los efectos ambientales, ecológicos, que pueden tener determinadas actuaciones y decisiones. (p. 63).
En ese sentido, el SEIA busca garantizar que toda actividad que se pretenda ejecutar, y que vaya a tener impactos en el ambiente, debe contar con su respectiva certificación ambiental, la cual garantizará, en cierta medida, que no se vaya a afectar el ambiente y, por ende, la calidad de vida de las personas.
Cabe precisar que con la creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (Senace) se busca contar con una entidad a nivel nacional que se encargue de la aprobación de las certificaciones ambientales, toda vez que se sostenía que las mismas autoridades que aprobaban las certificaciones ambientales no podían se aquellas que también las fiscalizaran, lo que se conocía como “juez y parte”.
En ese contexto, actualmente, los Ministerios se encuentran en el proceso de transferencias de competencias de certificación al Senace. Cabe precisar que el Senace se encargaría de la aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental detallados (EIA-d), en tanto los Gobiernos Regionales, o los que correspondan, continuarán encargandos de la probación de los Estudios de Impacto Ambiental semidetallados (EFA-sd) y Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA).
2.2. Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental – SINEFA
La Ley 29325 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, crea el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SINEFA), cuyo ente rector es el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA, y que tiene por objetivo asegurar el cumplimiento de las obligaciones ambientales legislación ambiental por parte de todas las personas, naturales o jurídicas; así como supervisar el cumplimiento de las funciones de fiscalización ambiental a cargo de las Entidades de Fiscalización Ambiental (EFA).
Como se indicó en el acápite anterior, en el marco del SEIA las entidades públicas competentes ―como parte de un mismo Estado― realizan acciones de control antes de la emisión de la certificación ambiental para el inicio de desarrollo de actividades ―control ex ante―, ahora bien, en el marco del SINEFA las entidades públicas competentes realizan acciones de control luego de la emisión de dicho administrativo ―control ex post― a fin de verificar el cumplimiento de sus obligaciones ambientales.
Debemos recordar que el control ex post (supervisora o fiscalizadora), tiene por finalidad que el desarrollo de actividades económicas no vulnere los derechos fundamentales de otras personas, entre las que se encuentra el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado. Es ese sentido que se a firma que la supervisión ambiental tiene un fin preventivo, antes que sancionador.
Lo anterior es desarrollado por el Tribunal Constitucional en el caso de Roberto Nesta Brero y más de cinco mil ciudadanos[7], en el que estableció que el derecho a la libertad de empresa debe ser ejercida con sujeción a la ley, siendo sus limitaciones básicas aquellas que derivan, entre otras, de la preservación del medio ambiente.
En ese sentido, el SINEFA busca garantizar que las EFA cumplan con realizar las acciones de control ex post, a fin de verificar que las personas, naturales o jurídicas, desarrollen actividades cumpliendo sus obligaciones ambientales y, de esta forma, garantizar que no vulneren, entre otros, el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado.
Ahora bien, al igual que lo sucedido con la certificación ambiental, en lo que respecta a la fiscalización ―control ex post― se busca contar con una gran entidad que sea competente para supervisar a nivel nacional el cumplimiento de las obligaciones ambientales por parte de las personas que desarrollan proyectos.
En ese contexto, actualmente, el OEFA viene asumiendo las competencias de fiscalización ambiental por parte de las autoridades sectoriales nacionales. Sin embargo, para determinadas actividades los Gobiernos Regionales son y seguirán siendo las entidades competentes para verificar el cumplimiento de las obligaciones ambientales respecto de las actividades bajo sus competencias (v.gr. la fiscalización por parte de los gobiernos regionales a las actividades de pequeña minería).
Finalmente, si bien la normativa establece que toda actividad que cause impactos en el ambiente debe contar con una certificación ambiental; existen casos en los cuales por sus características, determinadas actividades no requieren contar con una certificación ambiental, o simplemente inician actividades sin haber antes tramitado la obtención de la respectiva certificación; sin embargo, ello no significa que no sean pasibles de ser fiscalización por la EFA competente.
Al respecto, el Régimen Común de Fiscalización Ambiental ha establecido que a fin de garantizar el derecho constitucional de toda persona a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida, el cumplimiento de las obligaciones ambientales fiscalizables se extiende a aquellos que no cuenten con permisos, autorizaciones ni títulos habilitantes para el ejercicio de las actividades materia de competencia de las EFA y el OEFA[8].
2.3. Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – SINANPE
El Decreto Legislativo 1013, el cual crea el Ministerio del Ambienta crea, a su vez, el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SINANPE), estableciendo como ente rector al Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas – SERNANP.
Dicho sistema tiene como objetivo contribuir al desarrollo sostenible del Perú, a través de la conservación de muestras representativas de la diversidad biológica.
Al respecto, la Ley 26834 – Ley de Áreas Naturales Protegidas, define a las Áreas Naturales Protegidas (ANP) como aquellos espacios reconocidos y declarados expresamente como tales, para conservar la diversidad biológica y valores asociados, así como por su contribución al desarrollo sostenible del país[9].
Sobre la conservación de la naturaleza, López Alfonsín (2012) sostiene que dicha conservación es una acción consciente y enfocada a la subsistencia de la especie humana y de su calidad (p. 309). Por su parte, De Trazegnies Granda, citado por Foy Valencia (1997), sostiene que todo esfuerzo de conservación de la naturaleza es, en el fondo, un esfuerzo de conservación del hombre mismo (p. 20).
Asimismo, López Alfonsín (2012) sostiene que esa visión de subsistencia de la especie humana y de su calidad de vida es la que justificaría la necesidad de aislar legalmente algunas zonas de la actividad humana (p. 309). Sin embargo, debemos entender que el hombre en el desarrollo de su vida requiere estar en contacto con el ambiente (creación natural o humana), por lo que el aislamiento no debe ser absoluto o desproporcionado.
En relación a lo anterior, Canosa Usera (2004) sostiene que no cabría una protección tan enérgica o excesiva de dichas áreas protegidas, que impidiera siempre a los individuos el acceso a las mismas, porque ello haría imposible su disfrute de tales lugares y, por ende, no podrían los titulares del derecho a gozar del entorno, disfrutarlo efectivamente; se limitaría absolutamente el derecho (p. 130).
Tampoco cabría una protección que dé como resulta la imposibilidad de desarrollar algún tipo de actividad en dichas áreas. Así pues, la Ley 26834 ha establecido que las ANP puedan tener la condición de áreas de uso indirecto y de uso directo, permitiéndose en el caso de las últimas la extracción de recursos, los cuales se encuentran establecidos en el plan de manejo del área y ser compatibles con los objetivos del área.
Al respecto, el caso más conocido sobre este punto es el caso Cordillera Escalera[10], en el cual el Tribunal Constitucional resolvió prohibir las actividades de exploración y explotación en dicha ANP hasta que no su demuestre la compatibilidad con y lo establecido en el Plan Maestro.
En ese sentido, debemos entender que la creación de SINANPE tiene por finalidad la conservación de aquellas áreas que, en cierta medida, procuran velar por la subsistencia de la especie humana y de su calidad de vida. Sin embargo, dicha acción de conservación debe permitir, también, el acceso de las personas a dichas áreas, porque el impedimento absoluto no permitiría el goce efectivo del derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado.
Cabe precisar que de acuerdo a la normativa vigente, toda actividad que se pretenda desarrollar, la cual se vaya a realizar dentro de un área natural protegida debe contar con la opinión técnica favorable del SERNANP, de no contar con dicha opinión favorable la entidad competente no podrá otorgar la certificación ambiental.
Dicha función deja en claro la importancia que representas las ANP para el desarrollo del país.
2.4. Sistema Nacional de Información Ambiental – SINIA
La Ley 28611 – Ley General del Ambiente, establece al Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA) como una red de integración tecnológica, institucional y técnica para facilitar la sistematización, acceso y distribución de la información ambiental; así como el uso e intercambio de información para los procesos de toma de decisiones y de la gestión ambiental.
Por ende, el SINIA permite a la población en general acceder a la información generada por las entidades públicas en el marco de sus funciones ambientales (sea de evaluación de la calidad ambiental, supervisión u otros) observando siempre las normas y limitaciones establecidas en las normas de transparencia y acceso a la información pública.
Ahora bien, en relación a la información ambiental y la participación ciudadana, Navarro Batista (2010) sostiene que el derecho a acceder a la información sobre medio ambiente constituye el mínimo indispensable para que la ciudadanía pueda implicarse activamente en la preservación y mejora de nuestro entorno (p. 23).
Debemos recordar que, conforme a los desarrollado por el Tribunal Constitucional, el derecho al acceso a la información pública, al margen de ser o no ambiental, garantiza el recibir la información necesaria y oportuna “[a] fin de que pueda formarse una opinión pública, libre e informada, presupuesto de una sociedad auténticamente democrática […]”[11].
No obstante lo anterior, el colocar la información ambiental en un plataforma no garantiza una participación eficiente por parte de las personas, toda vez que puede darse el caso que un ciudadano quiera saber la calidad de cierto componente en determinada zona, para lo cual tendrá que revisar los informes y/o reportes elaborados por la entidad competente, los cuales tienen información técnica que lo hace poco entendible por el ciudadano de a pie.
Por lo que el SINIA debe, además de constituirse como una plataforma en la que se pueda tener acceso a todo tipo de información ambiental, garantizar que la información contenida este en un lenguaje que pueda ser entendido por cualquier persona.
Por otro lado, en relación a la información ambiental como criterio para la aprobación de políticas, normas, planes o programadas, Navarro Batista (2010) sostiene que la información abarca todos los datos relevantes que puedan incidir en las decisiones de las autoridades públicas sobre el medio ambiente, como los análisis de la relación costo-beneficio, entre otros (p. 26).
En virtud a lo expuesto se tiene que, el SINIA busca ser una plataforma en donde cualquier ciudadano pueda acceder a dicha data. Lo anterior, permitiría a cualquier persona poder participar de manera más eficiente en los distintos mecanismos de participación ciudadana, establecidas en la legislación vigente para la toma de decisiones.
2.5. Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos – SNGRH
La Ley 29338 – Ley de Recursos Hídricos, crea el Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos (SNGRH), cuyo ente rector es la Autoridad Nacional del Agua, y que tiene por finalidad el aprovechamiento sostenible, además, la conservación y el incremento de los recursos hídricos en los ámbitos de cuencas.
El SNGRH tiene por finalidad la conservación de recurso hídrico, entendido que dicho recurso es importante, no solamente por ser un suministro para el desarrollo de cualquier actividad, sino por ser una fuente necesaria e indispensable para la subsistencia del hombre, por lo que su uso debe ser proporcional.
El uso descontrolado del recurso hídrico para el desarrollo de actividades podría poner la situación de vulnerabilidad a la población y, en especial, a grupos vulnerables donde no cuentan con instalaciones para el consumo de dicho recurso.
Cabe recordar que la conservación, al igual que el aprovechamiento sostenible, es una acción consciente y enfocada a la subsistencia de la especie humana y de su calidad de vida. En ese sentido, por medio del SNGRH se busca, de manera indirecta, garantizar el goce efectivo a un ambiente equilibrado y adecuado.
Actualmente, el Perú viene participando conjuntamente con otros países en diferentes mesas de trabajo binacionales, en las cuales se vienen abordando las problemáticas referidos al recurso hídrico.
Así pues, tenemos el caso del lago Titicaca, entre Perú y Bolivia; también el caso de la cuenca del río Puyango-Tumbes, entre Perú y el Ecuador.
El tema del recurso hídrico y su conservación es un tema de vital importancia, no solo para el Perú, sino para todos los países, por lo que el correcto funcionamiento del SNRH y el logro de sus objetivos debe estar en la agenda de las diferentes entidades públicas.
3. CONCLUSIONES
1. Los poderes públicos tienen el deber especial de garantizar el efectivo goce del derecho a un ambiente equilibrado y adecuado, en su calidad de derecho fundamental, debiendo para ello adoptar diferentes medidas.
2. Dentro de las medidas adoptadas por los poderes públicos está el haber establecido una PNA, en cumplimiento de lo establecido en el Artículo 67° de la Constitución Política, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas.
3. La Ley 29158 establece la creación de Sistemas Funcionales, a fin de garantizar el logro de las diferentes políticas nacionales, dentro de ellas la PNA, buscando que sea observada por las entidades públicas en sus distintos niveles de gobierno.
4. En el Perú se ha creado el SNGA, que tiene por finalidad el orientar, integrar, coordinar, supervisar, evaluar y garantizar la aplicación de las políticas, planes, programas y acciones destinadas a la protección del ambiente. Dicho sistema se encuentra conformado, a su vez, por otros cinco (5) sistemas funcionales.
5. El SEIA busca garantizar que toda aquella actividad que se pretenda ejecutar debe contar con certificación ambiental, la cual garantizará, en cierta medida, que no se vaya a afectar el ambiente, y, por ende, la calidad de vida de las personas.
6. El SINEFA busca supervisar que las actividades desarrolladas por las personas se realicen cumpliendo sus obligaciones ambientales y, de esta forma, garantizar que no vulneren, entre otros, el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado. Pudiendo dichas actividades contar o no con los permisos, autorizaciones y/o licencias.
7. El SINANPE y el SNGRH procuran, por medio del aprovechamiento sostenible y la conservación, la subsistencia de la especie y, de manera indirecta, garantizar el goce efectivo de un ambiente equilibrado y adecuado.
8. El SINIA es una plataforma en donde cualquier ciudadano pueda acceder a dicha data, permitiendo ello una participación eficiente en los distintos mecanismos de participación ciudadana, establecidas en la legislación vigente. El que dicho sistemas contemple la información de diferentes entidades públicas, no exime a las entidades a brindar la información que sea solicitada por los ciudadanos en el marco del acceso a la información pública.
9. Los Sistemas Funcionales son herramientas por medio de los cuales el Estado puede garantizar, de manera indirecta, el goce efectivo a un ambiente equilibrado y adecuado. Si bien hemos abordado los sistemas creados desde la perspectiva de la PNA, dicha situación se repite con las demás políticas nacionales dispuestas.
BIBLIOGRAFÍA
- Canosa, Raúl (2004). “Constitución y Medio Ambiente” Constitución y Derechos Humanos 1. Lima: Jurista Editores EIRL.
- De Trazegnies, Fernando en Foy, Pierre (1997). “Derecho y Medio Ambiente, aproximaciones y estimaciones”. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
- Esteve Pardo, José (2014). “Derecho del Medio Ambiente” Tercera Edición. Madrid: Ediciones Jurídicas y Sociales SA.
- LÓPEZ ALFONSÍN, Marcelo (2012). “Derecho Ambiental”. Buenos Aires: Editorial Astrea.
- MINISTERIO DEL AMBIENTE (2016). “Guía del Sistema Nacional de Gestión Ambiental”. Lima: Ministerio del Ambiente.
- NAVARRO BATISTA, Nicolás (2010). “Sociedad Civil y Medio Ambiente: El impacto del Convenio de Aarhus sobre la administración de la Unión Europea” en Derecho Ambiental y Transformación de la actividad de las administraciones públicas. Barcelona: Atelier Libros Jurídicos.
[1] Exp. 05637-2006-PA/TC, fj. 11.
[2] Cfr. Artículo 43 de la Ley 29158 – Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
[3] Cfr. Artículo 45 de la Ley 29158 – Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
[4] Cfr. Artículo 3 de la Ley 28245 – Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental
[5] Cfr. Artículo 3 de la Ley 27446 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental
[6] Exp. 0005-2012-PI/TC, fj. 29.
[7] Exp. 0008-2003-AI/TC, f.j. 26.
[8] Cfr. Artículo 2 del Régimen Común de Fiscalización Ambiental, aprobado por Resolución Ministerial 247-2013-MINAM.
[9] Cfr. Artículo 1 de la Ley 26834 – Ley de Áreas Naturales Protegidas
[10] Exp. 03343-2007-PA/TC, fj. 67.
[11] Exp. 1797 -2002-HD/TC, fj. 11.
