La compraventa directa de predios estatales por causales de posesión*

Sumario: 1. Introducción. 2. Contexto. 3. Posesión consolidada. 4. Otros supuestos de posesión. 5. Conclusiones.

1. Introducción

Una de las garantías del Sistema Nacional de Bienes Estatales (en adelante “SNBE”)  es aquella según la cual la subasta pública es la regla general de venta de los predios estatales de dominio privado[1]. Como correlato de ello, se tiene que la compraventa directa constituye un mecanismo excepcional. La excepcionalidad de la compraventa directa es la impronta que marca su naturaleza, razón por la cual solamente se puede vender directamente un predio estatal en el marco del SNBE cuando el solicitante se enmarque en alguna de las causales expresamente previstas en el artículo 222[2] del Reglamento de la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, aprobado por Decreto Supremo N° 008-2021-VIVIENDA (en adelante “RLGSNBE”). Fuera de estas causales, no es posible vender directamente un predio estatal.

En el presente ensayo, estudiaremos cuáles son las causales de compraventa directa de predios estatales vinculadas a la posesión del solicitante, dando cuenta de su estructura.

2. Contexto

Las causales de compraventa directa de predios estatales vinculadas a la posesión del solicitante son las más frecuentemente usadas en la práctica. En estos casos, lo que se valora es la situación de un administrado que viene poseyendo un predio estatal con cierta antigüedad.

En este tema, es preciso ubicarnos en el contexto de un país como el nuestro, en el cual existe una sistemática práctica de invasión que ha propiciado que gran parte de los predios estatales se encuentren ocupados por ciudadanos que carecen de título alguno[3]. Ante este singular escenario, la política legislativa en materia de defensa y gestión de predios estatales ha sido pendular. En efecto, se advierte la existencia de dos bloques legislativos para enfrentar dicha realidad.

En un primer bloque, encontramos las disposiciones legales que se encuentran destinadas a defender los predios estatales y, de ese modo, repeler a los invasores. Así, en primer lugar, encontramos la garantía de imprescriptibilidad de los bienes estatales de dominio público, prevista en el artículo 73 de la CPP, extendida a los predios estatales de dominio privado mediante la Ley N° 29618, Ley que establece la presunción de que el Estado es poseedor de los inmuebles de su propiedad y declara imprescriptibles los bienes inmuebles de dominio privado estatal. En segundo lugar, en el artículo 204 del Código Penal se ha establecido diversas formas agravadas de usurpación cuando esta se comete en relación a predios estatales[4]. En tercer lugar, mediante los artículos 65 y 66 de la Ley N° 30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país, se ha instaurado el mecanismo de recuperación extrajudicial de predios estatales. Finalmente, en el artículo 32 del TUO de la LGSNBE se ha establecido como conductas infractoras a nivel administrativo, cometidas por particulares sobre predios estatales, las siguientes: a) promover invasiones, b) invadir, y c) construir, sin autorización ni título alguno, edificaciones de material noble o temporal.

De otro lado, se tiene un segundo bloque, en el cual se hallan las disposiciones legales que, en las antípodas del bloque anterior, otorgan una vía al invasor o poseedor precario para que pueda acceder formalmente a la propiedad. En este segundo bloque encontramos, en primer lugar, la legislación de formalización de la posesión informal, que ha tenido una aplicación masiva en las últimas décadas. En segundo lugar, dentro de este bloque encontramos la figura que es materia del presente estudio: la compraventa directa de predios estatales por causales de posesión.

Ahora bien, estas personas, poseedoras precarias de predios estatales con cierta antigüedad, en caso de no encontrar acceso a la aplicación de un programa de formalización de la posesión informal —sea por tratarse de una posesión no enmarcada en un asentamiento humano, o bien porque sencillamente se trata de un procedimiento de oficio—, también tienen cerrada la posibilidad de adquirir el predio vía prescripción adquisitiva, habida cuenta de la ya referida Ley N° 29618, que declara imprescriptibles los predios estatales de dominio privado. En este contexto, el mecanismo de la compraventa directa por causales de posesión se les extiende como un canal de luz, siendo la única esperanza a la cual se pueden aferrar para acceder a la propiedad del predio estatal que poseen, y es por ello que el indicado mecanismo es tan importante para este grupo de personas.

Habiendo expuesto el panorama que permite comprender la utilidad y función de las causales de compraventa directa de predios estatales vinculadas a la posesión del solicitante, a continuación procederemos a estudiar cada una de estas dos causales.

3. Posesión consolidada

De conformidad con el inciso 3 del artículo 222 del RLGSNBE, complementado por el inciso 3 del numeral 5.6 de la Directiva N° 002-2022/SBN, denominada “Disposiciones para la compraventa directa de predios estatales”, es posible vender directamente un predio estatal cuando se encuentre delimitado y destinado, en su mayor parte, para fines habitacionales, comerciales, industriales, educativos, recreacionales, actividades agropecuarias que no se encuentren dentro de los supuestos de formalización y/o titulación del régimen legal agrario, u otros, y el solicitante ejerza su posesión desde antes del 25 de noviembre de 2010.

Esta causal se encuentra conformada por tres elementos, los cuales describimos a continuación. En primer lugar, el predio debe estar delimitado. Este elemento se verifica en la etapa de inspección del predio.

En segundo lugar, el predio debe estar siendo destinado a una determinada actividad socio-económica en su mayor parte. La posesión en el Derecho Civil es definida como el “control voluntario y autónomo de un bien, destinado a tenerlo para sí, en beneficio propio, con relativa permanencia o estabilidad, cuya finalidad es el uso y disfrute, aunque sea en modo potencial” (Gonzales, 2013, p. 413). En ese sentido, basta con que una persona controle el predio a través de la tenencia de las llaves o controle sus accesos con un cerco perimétrico, para que se le considere poseedora, no siendo necesario que desarrolle una actividad sobre el predio[5]. Sin embargo, en esta causal específica, en el seno del Derecho Administrativo, sí se exige al solicitante que además de tener la posesión-control, desarrolle una actividad sobre el predio, utilizándolo para cualquier finalidad: habitacional, comercial, industrial, etcétera. Inclusive, puede tratarse de actividades agropecuarias que no se encuentren dentro de los supuestos de formalización y/o titulación del régimen legal agrario, lo cual evidencia la vocación general, expansiva y supletoria del SNBE ante los vacíos de las normas especiales de la propiedad estatal. Este segundo elemento se verifica en la etapa de inspección del predio.

Finalmente, se requiere que la posesión haya iniciado antes del 25 de noviembre de 2010. Pues bien, no se trata de una posesión intempestiva, sino que justamente lo que se valora fundamentalmente en el establecimiento de esta causal es una situación de hecho consolidada por el tiempo, por lo que se requiere una cierta antigüedad según el parámetro ya referido. Esta antigüedad de la posesión debe ser acreditada con cualquier documento emitido por una entidad pública que, referido a la posesión del administrado, guarde una correspondencia con el predio solicitado. Son ejemplos de estos documentos las declaraciones y los recibos de pago de tributos municipales, las actas de inspección judiciales o notariales, etcétera.

Tienen que cumplirse necesariamente los tres elementos descritos para que quede acreditado el cumplimiento de la causal de posesión consolidada.

4. Otros supuestos de posesión

De conformidad con el inciso 4 del artículo 222 del RLGSNBE, es posible vender directamente un predio estatal cuando el solicitante ejerza efectivamente actividad posesoria, encontrándose el área delimitada en su totalidad por obra civil de carácter permanente, y viene ejerciendo la protección, custodia y conservación del área para sí, desde antes del 25 de noviembre de 2010.

Esta causal se encuentra conformada únicamente por dos elementos. En primer lugar, el predio debe estar delimitado en su totalidad por obra civil de carácter permanente. Siendo consustancial al concepto de posesión, dicha delimitación o cerco del predio debe impedir el acceso de terceros, y debe ser elaborada con algún tipo de material que evite su fácil remoción. En este aspecto, el inciso 4 del numeral 5.6 de la Directiva N° 002-2022/SBN, denominada “Disposiciones para la compraventa directa de predios estatales”, precisa que la delimitación con obra civil de carácter permanente es aquella ejecutada con material de concreto o albañilería armada, palos y púas, cerco vivo, pirca, madera, caña brava, u otros materiales propios de la zona, pudiendo de ser el caso, complementarse con elementos geográficos del entorno del predio.

De otro lado, a diferencia de la causal de posesión consolidada, en esta causal basta con la posesión-control, por lo que no debe haber ninguna actividad sobre el predio. El predio puede inclusive carecer de edificaciones, pues únicamente se requiere que quien solicita la compraventa controle el predio a través de su delimitación. Este elemento se verifica en la etapa de inspección del predio.

Como segundo elemento, se requiere que la posesión haya iniciado antes del 25 de noviembre de 2010. Este elemento debe ser acreditado con los documentos que ya hemos referido en la causal anterior.

En suma, la diferencia entre la causal de posesión consolidada y la causal de otros supuestos de posesión radica en que, en la primera, se requiere que el predio esté siendo destinado a una determinada actividad socio-económica en su mayor parte, mientras que en la segunda, no.

5. Conclusiones

La compraventa directa de predios estatales constituye una figura emblemática del Sistema Nacional de Bienes Estatales, al permitir que los privados puedan adquirir de forma directa un predio estatal de dominio privado, enmarcándose en alguna de las causales tipificadas en el artículo 222 del Reglamento de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales. Dentro de ellas, destacan las dos causales de compraventa directa de predios estatales vinculadas a la posesión del solicitante, por ser las más frecuentemente usadas en la práctica así como por su utilidad.

La causal de posesión consolidada requiere de los siguientes tres elementos: a) el predio debe estar delimitado, b) el predio debe estar siendo destinado a una determinada actividad socio-económica en su mayor parte, y c) la posesión debe haber iniciado antes del 25 de noviembre de 2010. Por su parte, la causal de otros supuestos de posesión requiere solamente de los siguientes dos elementos: a) el predio debe estar delimitado en su totalidad por obra civil de carácter permanente, y b) la posesión debe haber iniciado antes del 25 de noviembre de 2010.

Referencias

• Gonzales, G. (2013). Tratado de Derechos Reales (3^a ed.). Lima: Jurista.
• Obando, M. (2021). La compraventa por subasta pública de predios estatales: una aproximación a sus aspectos sustantivos. Recuperado de aquí.

* El presente constituye un fragmento actualizado y adaptado del artículo: Obando, M. (enero, 2018). La compraventa directa: figura emblemática del Sistema Nacional de Bienes Estatales. Actualidad Jurídica. Lima, 290, pp. 293-319.

Las opiniones contenidas en el presente ensayo se expresan a título exclusivamente personal, de modo tal que no representan la opinión de ninguna entidad.

[1] Para mayor detalle sobre los principios jurídicos que informan a la compraventa por subasta pública de predios estatales en el marco del SNBE, véase: Obando, M. (2021). La compraventa por subasta pública de predios estatales: una aproximación a sus aspectos sustantivos. Recuperado de https://lpderecho.pe/compraventa-subasta-publica-predios-estatales/

[2] Artículo 222 del RLGSNBE.- Causales para la compraventa directa

Son causales para la compraventa directa de predios de dominio privado estatal las siguientes:

1. Colindancia sin acceso directo: Cuando el predio estatal no tiene acceso directo y colinda con el inmueble de propiedad del solicitante. El área materia de venta es determinada tomando en consideración el mejor aprovechamiento del bien estatal.
2. Ejecución de un proyecto declarado de interés: Cuando el predio es solicitado para ejecutar un proyecto de interés nacional o regional declarado como tal por el Sector o la entidad competente, acorde con los planes y políticas nacionales o regionales. La declaración debe indicar la ubicación y área del predio necesario para desarrollar el proyecto y el plazo de ejecución.
3. Posesión consolidada: Cuando el predio se encuentre delimitado y destinado, en su mayor parte, para fines habitacionales, comerciales, industriales, educativos, recreacionales u otros; y, el solicitante acredite que viene ejerciendo posesión desde antes del 25 de noviembre de 2010, fecha de entrada en vigencia de la Ley Nº 29618; asimismo, el hecho que no se encuentre comprendido en otros supuestos de compraventa regulada por normas especiales de competencia de otras entidades.
4. Otros supuestos de posesión: Cuando la posesión no cumpla con las condiciones indicadas en el inciso precedente, pero se ejercite efectivamente actividad posesoria, encontrándose el área delimitada en su totalidad por obra civil de carácter permanente, de tal forma que restrinja el acceso de manera efectiva de terceros distintos a quien ejerce posesión, y el solicitante cuente con los documentos que acrediten indubitablemente que viene ejerciendo la protección, custodia y conservación del área para sí, desde antes del 25 de noviembre de 2010, fecha de entrada en vigencia de la Ley Nº 29618; siempre que no se encuentre comprendido en otros supuestos de compraventa regulada por normas especiales de competencia de otras entidades.
5. Predio estatal con dimensión menor al lote normativo: Cuando la dimensión de la totalidad del predio estatal sea inferior a la del lote normativo previsto en el Certificado de Parámetros Urbanísticos y Edificatorios o en el Certificado de Zonificación y Vías vigente, en cuyo caso la venta procede a favor de cualquiera de los propietarios colindantes.
6. Otros supuestos regulados por leyes especiales.

[3] Desde su posición, Gonzales (2013) señala:

«Téngase en cuenta que el fenómeno de las invasiones de terrenos privados o públicos no se debe a que los peruanos sean “intrínsecamente informales” o “no les guste pagar, sino invadir”, pues ellas son explicaciones ingenuas o interesadas por ciertas ideologías ultraliberales.

En realidad, a nadie le gusta invadir, ni pagar un cupo por acceder al asentamiento humano y luego abonar una cuota indefinida por protección o mantenerse en la asociación; ni vivir en situaciones de absoluta precariedad. Lo que ocurre es que la privatización del urbanismo, en contra del bien común, ha llevado a una especulación creciente e inmoral sobre un recurso escaso como el suelo, razón por la cual las ciudades han crecido en forma desordenada, ya que existían lotes y urbanizaciones para clases adineradas, pero no para los sectores más vulnerables.

La salida a este problema pasa [por que] el Estado asuma su potestad urbanizadora con terrenos de su propiedad, o por expropiación, a bajo costo, sin interés lucrativo, y dando la posibilidad a que muchos peruanos accedan a la vivienda digna a un precio asequible. [Cuando] los pobladores advierten que no hay salida a su necesidad de contar con un lote de terreno formal, pero barato por interés social, entonces se empuja a la invasión. Por tanto, el fenómeno de la informalidad de la tierra no se da porque el Estado permite las invasiones con la expedición de ciertas normas, sino que el problema es anterior, e imputable al propio Estado, pues durante el siglo XX no se dio ninguna política general o consistente para asumir la potestad urbanizadora, y todo se entregó a la discrecionalidad de los propietarios privados y a su afán de lucro» (pp. 850 y 851).

[4] En el artículo 204 del Código Penal se ha establecido como formas agravadas de usurpación los supuestos en que este delito se comete, entre otros: a) sobre bienes del Estado o de comunidades campesinas o nativas, o sobre bienes destinados a servicios públicos, o inmuebles que integran el patrimonio cultural de la nación declarados por la entidad competente, o sobre las áreas naturales protegidas por el Estado (numeral 4); b) afectando la libre circulación en vías de comunicación (numeral 5); c) sobre derechos de vía o localización de área otorgados para proyectos de inversión (numeral 8); d) en condición de representante de una asociación u otro tipo de organización, representante de persona jurídica o cualquier persona natural, que entregue o acredite indebidamente documentos o valide actos de posesión de terrenos del Estado o de particulares (numeral 10); e) sobre inmuebles en zonas declaradas de riesgo no mitigable (numeral 11); y f) por el que organice, financie, facilite, fomente, dirija, provoque o promueva la realización de usurpaciones de inmuebles de propiedad pública o privada (último párrafo).

[5] Señala acertadamente Gonzales (2013): «[E]l control implica que el sujeto tiene injerencia sobre el bien, esto es, la posibilidad de interferir físicamente sobre él, en cualquier momento, y de forma libre y voluntaria. Los alemanes dirían que se tiene la “facultad de intervención”. En otras palabras, la cosa se encuentra bajo la disponibilidad y sujeción del poseedor, que puede usarla o no. Se encuentra, pues, dentro de su esfera de dominación y afectación de hecho (…) [L]a posesión no implica uso y disfrute actual e ininterrumpido del bien, sino solo potencial e hipotético (…) Por tanto, el poseedor tiene control, lo que otorga potencialidad en el uso y disfrute del bien [resaltado añadido], pues tiene libertad para aprovecharse de la cosa cuando lo considere conveniente, pero no se requiere que el disfrute sea efectivo en todo momento (…) [B]asta el mero concepto de “control”, pues el sujeto que levanta muros sobre un terreno (solar) ya se le puede considerar poseedor, aun cuando no aproveche el bien según su destino [resaltado añadido] (…) El art. 896 CC señala que el poseedor ejerce de hecho uno o más poderes inherentes a la propiedad, pero ello debe entenderse como potencialidad o circunstancia hipotética, pues sería absurdo imponer la efectividad en todo momento» (pp. 413, 415, 417 y 430).