Sumario: 1. Introducción; 2. Cuestión en debate; 3. Enfoque legal; 4. Perdida del capital humano especializado; 5. Los riesgos de la centralización de proyectos en una sola dependencia; 6. Consecuencias para la gobernanza digital y el desarrollo territorial; 7. Conclusiones.
1. Introducción
La racionalización del gasto público es una obligación legítima del Estado; sin embargo, cualquier propuesta de reforma estructural debe someterse a un análisis jurídico, técnico y económico riguroso. En ese contexto, la decisión anunciada por el gobierno del Perú de cerrar todos los programas públicos a nivel nacional, incluyendo el Programa Nacional de Telecomunicaciones (Pronatel), merece especial atención por sus potenciales consecuencias negativas. El Pronatel no solo ha desempeñado un rol clave en la expansión de la conectividad digital, sino que además ha consolidado un equipo de profesionales altamente capacitados y especializados en la gestión de proyectos complejos de infraestructura de telecomunicaciones.
Este artículo analiza, desde una perspectiva legal, los efectos negativos de la posible extinción del Pronatel, se examinan las consecuencias sobre los derechos laborales de sus trabajadores, el riesgo de desarticular una estructura técnica altamente especializada, y los peligros de concentrar la ejecución de proyectos complejos en una sola entidad pública sin las competencias necesarias. El análisis demuestra que esta medida, lejos de optimizar el gasto, podría generar retrocesos institucionales, sociales y económicos de gran magnitud.
2. Cuestión en debate
El 6 de mayo de 2025, el gobierno peruano anunció oficialmente la extinción de 14 programas públicos que desarrollan obras de infraestructura, incluyendo el Pronatel, con el supuesto objetivo de lograr un ahorro estimado de cuatro mil millones de soles en el año 2026, modernizar el Estado y optimizar el gasto público. En este contexto, se propuso transferir las funciones y proyectos actualmente ejecutados por dichos programas a la Autoridad Nacional de Infraestructura (Anin), la cual se transformará en una unidad central de inversión pública.
No obstante, esta propuesta ha generado un debate significativo a nivel nacional. Según las declaraciones recogidas por el diario El Comercio[1], el presidente del Consejo Fiscal cuestionó la falta de evidencia técnica detrás del supuesto ahorro y advirtió que el éxito dependerá de las capacidades de la Anin; asimismo, el presidente del Consejo Privado de Competitividad, recordó que la desvinculación de personal en el sector público es compleja, lo que dificultaría una reducción de costos inmediata. Críticos señalan que la medida, aunque bien intencionada, podría carecer de viabilidad técnica si no se acompaña de una estrategia de transición adecuada.
La extinción de programas como el Pronatel que cuentan con experiencia sectorial acumulada, capital humano especializado y redes de cooperación interinstitucional e internacional podría ocasionar interrupciones en la ejecución de proyectos, pérdida de eficiencia y debilitamiento de capacidades estatales clave.
Por tanto, la discusión no gira únicamente en torno al ahorro, sino a la sostenibilidad institucional y a los impactos que esta decisión pueda tener sobre la inclusión digital, la conectividad rural y la reducción de brechas estructurales.
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3. Enfoque legal
La decisión del Poder Ejecutivo de extinguir 14 programas de infraestructura pública, incluido el Pronatel, y transferir sus funciones a la Anin, plantea serias interrogantes desde la perspectiva del derecho administrativo, constitucional y laboral.
En primer lugar, la eliminación de estos programas podría conllevar la desvinculación masiva de servidores públicos contratados bajo distintos regímenes laborales, como el Decreto Legislativo 1057, Decreto Legislativo 276 y Decreto Legislativo 728. Esta medida, de ejecutarse de forma abrupta y sin un procedimiento de transición legalmente previsto, podría contravenir el principio de legalidad, razonabilidad en la actuación administrativa y debido procedimiento, que rigen toda actuación administrativa según la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Cualquier decisión que afecte la relación laboral de empleados públicos debe estar debidamente motivada, basada en criterios objetivos, y respetar los derechos laborales.
El derecho al trabajo, reconocido en el art. 22 de la Constitución Política del Perú, impone al Estado la obligación de adoptar decisiones que no generen retrocesos injustificados en materia de empleo. La extinción del Pronatel, sin una estrategia de absorción institucional del personal técnico calificado, puede resultar regresiva, especialmente en un contexto de alta especialización como el sector telecomunicaciones, en el que la experiencia acumulada es clave para el diseño, seguimiento y ejecución de proyectos públicos.
Desde el punto de vista constitucional, también se vería afectado el principio de progresividad en el ejercicio de derechos fundamentales, en particular aquellos como el acceso a la información, la educación y la salud, que cada vez dependen más de una infraestructura digital sólida y operativa. La paralización o discontinuidad de proyectos de conectividad rural afectaría el acceso a servicios públicos esenciales para miles de ciudadanos, especialmente en regiones donde la brecha digital es aún considerable.
Además, el art. 44 de la Constitución Política del Perú establece que el Estado, tiene el deber de fomentar el bienestar general basado en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado del país. La eliminación de un programa como el Pronatel, que tiene como finalidad cerrar brechas estructurales en zonas históricamente marginadas[2], podría interpretarse como una medida que atenta contra dicho mandato. Desde esta óptica, el enfoque exclusivamente económico de la reforma puede resultar incompatible con una visión de desarrollo inclusivo, descentralizado y sostenible.
Finalmente, el principio de razonabilidad exige que toda decisión administrativa, especialmente aquellas de impacto estructural, pase por una evaluación ex ante de costos y beneficios, riesgos y alternativas. En este caso, no se han dado a conocer estudios técnicos que sustenten que la Anin cuenta con las capacidades operativas, sectoriales y humanas necesarias para asumir funciones tan diversas, particularmente en áreas como telecomunicaciones, donde el Pronatel ha desarrollado una especialización que difícilmente puede replicarse de manera inmediata en otra entidad.
4. Perdida del capital humano especializado
Uno de los activos más importantes del Pronatel es su equipo técnico multidisciplinario, conformado por ingenieros en telecomunicaciones, especialistas en contratación pública, formuladores de proyectos, gestores sociales y abogados especialistas en normativa de proyectos en activos y telecomunicaciones. La gestión de proyectos como la red dorsal nacional de fibra óptica o los proyectos regionales de banda ancha, requiere no solo conocimientos técnicos, sino también una alta capacidad de coordinación intergubernamental, experiencia en cooperación internacional y dominio del marco normativo de las telecomunicaciones.
La disolución de Pronatel implicaría la desintegración de un equipo humano altamente especializado, cuya experiencia no puede ser transferida de forma inmediata a otras dependencias del Estado sin perder eficiencia ni calidad técnica. El cierre abrupto desincentiva la carrera pública técnica y podría fomentar que profesionales altamente calificados busquen migrar hacia el sector privado en busca de mayor estabilidad y reconocimiento.
5. Los riesgos de la centralización de proyectos en una sola dependencia
Centralizar la ejecución de todos los proyectos en una sola dependencia ministerial, como lo propone el Ministerio de Economía y Finanzas, presenta varios riesgos estructurales:
- Sobrecarga administrativa y burocrática. Una sola unidad de ejecución no podrá atender con eficacia la magnitud y diversidad de los proyectos actualmente en ejecución, particularmente aquellos que requieren presencia territorial y conocimiento de las realidades locales.
- Desconocimiento del sector. La transferencia de competencias a una entidad sin el conocimiento específico del sector telecomunicaciones podría derivar en errores técnicos, demoras, sobrecostos y proyectos mal diseñados.
- Pérdida de autonomía técnica y operativa. El Pronatel, al tener un enfoque sectorial claro, ha podido establecer alianzas estratégicas con gobiernos regionales, actores internacionales y organismos multilaterales. Su extinción limitaría la capacidad de maniobra del Estado en negociaciones clave.
- Riesgos de discontinuidad y corrupción. El traslado de funciones a una entidad que carece de la capacidad necesaria, puede generar vacíos administrativos que faciliten la paralización de proyectos o incluso prácticas irregulares en los procesos de licitación y supervisión.
6. Consecuencias para la gobernanza digital y el desarrollo territorial
La desaparición del Pronatel interrumpe procesos de planificación de largo plazo, afectando políticas públicas de inclusión digital, educación a distancia, telemedicina, participación ciudadana digital y acceso a servicios del Estado en línea. En regiones como Amazonas, Loreto, Huancavelica o Puno, donde ya se ejecutan proyectos, la desconexión generaría efectos adversos en el desarrollo territorial, condenando a comunidades enteras a permanecer fuera del ecosistema digital.
Además, se comprometería el cumplimiento de compromisos internacionales en materia de desarrollo sostenible, como los objetivos de desarrollo sostenible 9 (industria, innovación e infraestructura) y 10 (reducción de desigualdades) de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible[3].
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7. Conclusiones
1. La extinción del Pronatel constituye, en términos jurídicos y estructurales, una medida regresiva, onerosa y contraproducente. Esta decisión afecta derechos laborales, debilita capacidades técnicas consolidadas a lo largo del tiempo y pone en riesgo la ejecución eficiente de proyectos estratégicos. Lejos de optimizar la gestión pública, la centralización podría generar serios cuellos de botella administrativos e institucionales, con impactos negativos para el desarrollo del país.
2. El cierre del Pronatel exige un análisis riguroso a la luz de los compromisos nacionales e internacionales en materia de inclusión digital y protección de derechos fundamentales. En lugar de optar por su extinción, resulta jurídica y políticamente más sensato reformular su estructura, fortalecer su gobernanza y garantizar una gestión orientada a la transparencia, la descentralización y la sostenibilidad a largo plazo.
3. Resulta imprescindible fortalecer y reformar al Pronatel, asegurando una gestión eficiente, transparente y descentralizada, que responda a los retos tecnológicos y sociales actuales, y que cumpla con los compromisos nacionales e internacionales en materia de telecomunicaciones y derechos humanos. Solo así se podrá asegurar un desarrollo sostenible e inclusivo, que beneficie a toda la población.
Sobre el autor: Mario Alejandro Seminario Costilla es abogado titulado por la Universidad César Vallejo. Egresado de la Maestría en Derecho de la Empresa por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y actualmente cursando una Maestría en Gestión Pública. Especialista en temas vinculados al sector telecomunicaciones, con experiencia en derecho administrativo, contractual y empresarial. Miembro de la Sociedad Peruana de Derecho.
[1] Maritza Sáenz. «Anuncian fusión de 14 programas de infraestructura y proyectos estarán a cargo del ANIN: esto dicen los expertos». En El Comercio [En línea]: http://bit.ly/4jBAT2r [Consulta: 29 de mayo de 2025].
[2] Programa Nacional de Telecomunicaciones (PRONATEL), Memoria Institucional 2023. Lima: PRONATEL, 2023. Disponible en: bit.ly/45DTdV3 [consultado el 29 de mayo de 2025].
[3] Organización de las Naciones Unidas (ONU), Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Nueva York: ONU, 2015. Disponible en: bit.ly/4kSnaW5 [consultado el 29 de mayo de 2025].
