A través de la Resolución 154-2021-JNJ, publicada en el diario oficial El Peruano, la JNJ establece criterio interpretativo como precedente administrativo la delimitación de su competencia funcional para las denuncias interpuestas contra jueces y fiscales.
Delimitación de la competencia funcional de la JNJ: 1. Atendiendo al carácter contingente y difuso del criterio competencial: tipo y nivel de sanción, por regla general, corresponderá a las respectivas Autoridades Nacionales de Control del Poder Judicial y del Ministerio Público, llevar a cabo la investigación de los procedimientos disciplinarios de los magistrados que tengan una jerarquía jurisdiccional o fiscal inferior a la suprema.
2. Como excepción a la regla general, si el miembro instructor toma conocimiento de una denuncia que por la trascendencia, gravedad y/o repercusión social amerite que la competencia funcional sobre la investigación del procedimiento sea llevada ante la JNJ, deberá comunicarlo al Pleno con la finalidad de evaluar si procede la remisión o no de dicho caso a la Autoridad Nacional de Control que corresponda.
Establecen criterio interpretativo como precedente administrativo de cumplimiento obligatorio para las denuncias interpuestas contra los/as jueces, juezas o fiscales del primer, segundo o tercer nivel del Poder Judicial y el Ministerio Público
RESOLUCIÓN Nº 154-2021-JNJ
Lima, 5 de marzo de 2021
VISTO:
El informe formulado por la Comisión Permanente de Procedimientos Disciplinarios sobre delegación a los miembros instructores de la facultad del Pleno de la Junta Nacional de Justicia (en adelante JNJ) contenida en literal c, del artículo 44, del Reglamento de Procedimientos Disciplinarios de la JNJ (en adelante RPD) y el Acuerdo del Pleno de la JNJ adoptado en sesión del 12 de febrero de 2021.
CONSIDERANDO
I. Sobre la competencia objetiva y funcional de la JNJ
1. Que, la Junta Nacional de Justicia, de conformidad con los artículos 150 y 154 de la Constitución Política de 1993 y los dispositivos de su Ley Orgánica 30916, es un organismo constitucional autónomo e independiente, y tiene como funciones constitucionales la selección y nombramiento, evaluación y ratificación, y procedimientos disciplinarios de los jueces, juezas y fiscales;
2. Se entiende por competencia objetiva el conjunto de normas procedimentales que delimitan (entre los diversos órganos del orden administrativo sancionador jerárquicamente determinados) cuál es el competente para el conocimiento de un procedimiento administrativo en primera instancia[1]. Los criterios de análisis en los que se sustenta están referidos al objeto del procedimiento, esto es, la materia analizada: ratione materiae y las condiciones especiales de la persona investigada: ratione personae.
3. Por su parte, la competencia funcional es el criterio competencial que resulta de la división del trabajo vinculada a las etapas de un procedimiento administrativo[2]. En términos generales, supone la atribución a un órgano administrativo resolutivo de ciertos aspectos parciales de un procedimiento sancionador[3].
4. La Ley Nº 30916, Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia (en adelante LOJNJ), en su artículo 2, literales “f” y “g”, prescribe que:
Son competencias de la Junta Nacional de Justicia: (…)
f. Aplicar la sanción de destitución a los jueces y fiscales, titulares y provisionales de todos los niveles (…).
g. Aplicar la sanción de amonestación o suspensión a los jueces de la Corte Suprema y fiscales supremos hasta ciento veinte (120) días calendario, aplicando criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
5. La citada norma legal establece un primer nivel de delimitación de la competencia objetiva de la JNJ a razón de dos sub-criterios iniciales, los cuales son: el tipo de sanción a aplicar (vinculada al tipo de infracción cometida, supuesto basado en razón a la materia: ratione materiae) y la jerarquía jurisdiccional del magistrado investigado (supuesto basado a razón de la persona: ratione personae).
6. Más allá de este primer nivel de delimitación competencial, el artículo estudiado no propone pautas para delimitar la competencia funcional de la JNJ, esto es, no establece reglas que fijen qué órgano administrativo resolutivo (si la JNJ o la Autoridad Nacional de Control[4]) debe conocer un procedimiento disciplinario en atención a las etapas del indicado procedimiento (investigación preliminar, fase instructora y/o fase decisoria). No obstante, otros artículos de la LOJNJ orientan la solución de la situación descrita.
7. Así, atendiendo al criterio objetivo en razón de la persona: jerarquía jurisdiccional del magistrado investigado, el artículo 43.1 de la LOJNJ establece que:
La Junta Nacional de Justicia, a efectos de aplicar la sanción de destitución, investiga la actuación de jueces y fiscales supremos de oficio o a pedido de parte, sin perjuicio de las atribuciones que corresponden a otros órganos.
Por su parte el artículo 42 de la LOJNJ, también bajo el supuesto del citado sub-criterio de competencia objetiva, señala que:
Procede aplicar la sanción de amonestación y de suspensión a que se refiere el literal g del artículo 2 de la presente ley, hasta por ciento veinte (120) días calendario a los jueces y fiscales supremos, de acuerdo con lo previsto en el reglamento de la presente ley.
8. Es claro que, en el supuesto de magistrados supremos, la competencia funcional (en todas las etapas del procedimiento sancionador) es exclusiva y excluyente de la JNJ, por lo tanto, absoluta. Ello es así, por cuanto el carácter contingente y difuso del nivel y tipo de sanción a aplicar (ratione materiae) retrocede frente al criterio de jerarquía jurisdiccional del magistrado investigado (ratione personae), atendiendo a la necesidad de compensar y equilibrar las cuotas de poder público que ejercen los magistrados de mayor jerarquía jurisdiccional.
9. No obstante, esta situación no es igual de diáfana en lo referido a los jueces y fiscales de instancias jurisdiccionales inferiores a la suprema, pues en estos supuestos, el criterio objetivo de competencia en razón a la persona: jerarquía jurisdiccional del magistrado investigado, pierde su justificación para ser el factor determinante al momento de fijar la competencia (ya no es necesario compensar las cuotas del poder público), cediendo su lugar preferente al criterio por razón de la materia, esto es, el tipo y nivel de sanción a aplicar.
10. En este supuesto, el problema de competencia que surge radica en que el citado criterio objetivo en razón a la materia: tipo y nivel de sanción a aplicar, es por naturaleza, contingente y difuso. Ello es así, pues al inicio de un procedimiento sancionatorio, no es posible establecer con certeza qué sanción se irá a aplicar al finalizar dicho procedimiento (en caso se determine responsabilidad disciplinaria en el investigado), siendo una posibilidad también la absolución de los cargos imputados. Asimismo, debe tenerse en consideración que los hechos que son materia de una investigación se delimitan progresivamente, pues estos podrían reducirse, ampliarse o modificarse, incluso en su valoración aminorar o incrementar su gravedad, lo cual también suma al carácter contingente y difuso de este criterio competencial.
11. En ese marco, es oportuno precisar que la naturaleza contingente y difusa explicada, debe tenerse en consideración para la interpretación del artículo 44 de la LOJNJ, el cual prescribe que:
De oficio o a pedido de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos u órgano competente que haga sus veces, o de oficio, la Junta Nacional de Justicia investiga la actuación de los jueces y fiscales de las demás instancias, respectivamente, a fin de determinar la aplicación de la sanción de destitución, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a otros órganos. (…).
II. Delegación de facultades al miembro instructor
12. El literal c, del artículo 44, del RPD señala que:
El/la miembro instructor(a) estará a cargo de analizar la denuncia, luego de lo cual puede proponer al Pleno:
c. Remitir la denuncia a la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial o del Ministerio Público, según corresponda, en los casos de jueces/juezas y fiscales de nivel inferior a los supremos, para que ejerza las funciones propias de su competencia, (…).
Dicho enunciado establece (a nivel de norma reglamentaria) que la decisión final sobre la remisión directa de la competencia funcional de la investigación del procedimiento sancionador a la Autoridad Nacional de Control respectiva recae en el Pleno de la JNJ.
13. Sobre el particular es oportuno relievar que la expectativa generada en torno a la actuación de la JNJ desde el inicio de sus labores (6 de enero de 2020), ha supuesto un significativo y creciente incremento de denuncias, las cuales requieren de celeridad en su calificación y trámite, viéndose afectado tal propósito cuando se exige la consideración por parte del Pleno de todas aquellas que no fueran declaradas inadmisibles o improcedentes, incluyendo en este grupo las que deben ser evaluadas para determinar su remisión a la Autoridad Nacional de Control correspondiente.
14. En ese contexto, estando a que el precepto reglamentario citado debe ser interpretado de conformidad a los criterios competenciales establecidos en la LOJNJ (su rango normativo así lo exige) y teniendo en consideración que el numeral 78.1 del artículo 78 del Texto Único Ordenado de la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo 004-2019-JUS[5] y el artículo 4 de la LOJNJ[6] facultan la delegación de atribuciones entre los órganos administrativos de una institución pública, en este caso la JNJ, este Pleno estima pertinente fijar pautas a modo de precedente administrativo, las cuales deberán ser observadas por los miembros instructores al momento de la evaluación de las denuncias puestas a su conocimiento, en referencia a lo prescrito en el artículo 44 de la LOJNJ y el inciso c, del artículo 44, del RPD.
III. Delimitación de la competencia funcional de la JNJ
15. Atendiendo al carácter contingente y difuso del criterio competencial: tipo y nivel de sanción, por regla general, corresponderá a las respectiva Autoridades Nacionales de Control del Poder Judicial y del Ministerio Público, llevar a cabo la investigación de los procedimientos disciplinarios de los magistrados que tengan una jerarquía jurisdiccional o fiscal inferior a la suprema. Ello es así, debido a la existencia de un abanico de posibilidades sobre la sanción que pueda imponerse al inicio del procedimiento administrativo sancionador.
16. En ese sentido, si a través de los canales administrativos pertinentes de la JNJ ingresa una denuncia (sobre un hecho nuevo o que ya se esté investigando ante la Autoridad Nacional de Control que corresponda) y esta no se encuentra subsumida en una de las causales de improcedencia que establece el artículo 43 del RPD, el miembro instructor, en ejercicio de la potestad conferida en el literal c, del artículo 44, del RPD y los fundamentos 11 al 13 de la presente resolución, remitirá directamente la denuncia a la Autoridad Nacional de Control respectiva. Esta solución permitirá evitar supuestos de non bis in ídem procesal, a la vez que respeta el carácter contingente y difuso del criterio competencial en razón de la materia: tipo y nivel de sanción a imponer.
17. No obstante, como excepción a la regla general, si el miembro instructor toma conocimiento de una denuncia que por la trascendencia, gravedad y/o repercusión social (por ejemplo: flagrancia, violencia intrafamiliar, actos de corrupción, compromiso de la independencia judicial o fiscal u otros) amerite que la competencia funcional sobre la investigación del procedimiento sea llevado ante la JNJ, deberá comunicarlo al Pleno con la finalidad de evaluar si procede la remisión o no de dicho caso a la correspondiente Autoridad Nacional de Control. La decisión final que se adopte debe estar debidamente motivada bajo las circunstancias expuestas líneas atrás.
18. Con finalidad que el Pleno tenga la información sobre las denuncias que han sido remitidas a las Autoridades de Control del Poder Judicial y del Ministerio Público, los miembros instructores deberán remitir de manera mensual al Pleno dicha información.
19. Por lo expuesto, estando al acuerdo del Pleno de la JNJ adoptado por unanimidad en sesión de 12 de febrero del presente año, de conformidad con los artículos 2, literales “f” y “g”, 42, 43, inciso 1, y 44 de la LOJNJ y el numeral 78.1, del artículo 78 del T.U.O. de la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General[7].
SE RESUELVE:
Artículo Primero. Establecer como precedente administrativo el criterio de interpretación expuesto en los fundamentos jurídicos 15 al 17 de la presente resolución, los que serán de obligatorio cumplimiento, en adelante, para las denuncias interpuestas contra los/as jueces, juezas o fiscales del primer, segundo o tercer nivel del Poder Judicial y el Ministerio Público, respectivamente.
Artículo Segundo. Disponer la publicación de la presente resolución en el Diario Oficial El Peruano y en el Boletín Oficial de la Magistratura de la página electrónica institucional: www.jnj.gob.pe.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
LUZ INÉS TELLO DE ÑECCO
Presidenta
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[1] Cfr. Gimeno Sendra, Vicente. Derecho Procesal Penal. Editorial Thomson Reuters, Civitas, España 2012, pág. 167.
[2] Cfr. San Martín Castro, César. Derecho Procesal Penal, Lecciones. Fondo Editorial INPECCP, Lima 2015, pág. 156.
[3] Cfr. De La Oliva Santos, Andrés; Aragoneses Martínez, Sara; Hinojosa Segovia, Rafael; Muerza Esparza, Julio; Tomé García, José Antonio. Derecho Procesal Penal. Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, S.A. Sexta edición. Madrid 2003, pág. 125.
[4] Si bien la LOJNJ menciona a la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial y del Ministerio Público, por el momento y hasta que se instalen debemos de entender que se trata de la OCMA (Oficina de Control de la Magistratura) y FSCI (Fiscalía Suprema de Control Interno).
[5] Artículo 78 del TUO de la Ley N.º 27444:
78.1 Las entidades pueden delegar el ejercicio de competencia conferida a sus órganos en otras entidades cuando existan circunstancias de índole técnica, económica, social o territorial que lo hagan conveniente. Procede también la delegación de competencia de un órgano a otro al interior de una misma entidad
[6] Artículo 4 de la LOJNJ:
La Junta Nacional de Justicia actúa en pleno y en comisiones. También puede delegar en uno o algunos de sus miembros las atribuciones no colegiadas que considere necesarias para el mejor cumplimiento de su función.
[7] Aprobado por D.S. 004-2019-JUS
