¿La intervención humanitaria en Afganistán sería conforme al derecho internacional?

Reflexiones sobre la función del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas

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Sumario: 1. Introducción, 2. La intervención humanitaria y el Consejo de Seguridad, 3. La situación de Afganistán: consideraciones preliminares y actuales, 4. El rol del Consejo de Seguridad ante la actuación de Afganistán, 5. Intervención humanitaria en Afganistán, ¿una salida jurídicamente viable?, 6. Conclusiones.


Josselyn Roca Calderón
Abogada con Segunda Especialidad en Derecho Internacional Público por la PUCP, adjunta de docencia de derecho internacional en la PUCP, gestora de la Maestría en Derechos humanos de la PUCP, y expresidenta de la Asociación Civil “Ius Inter Gentes”.
Alejandro José Velásquez Barrionuevo
Abogado con Segunda Especialidad en Derecho Internacional Público por la PUCP, adjunto de docencia de derecho internacional en la PUCP y en la UPC, abogado internacionalista del Ministerio de la Producción, y expresidente de la Asociación Civil “Ius Inter Gentes”.

1. Introducción

Dentro de los diversos principios generales presentes en el derecho internacional, encontramos a la prohibición del uso o amenaza del uso de la fuerza, el cual se encuentra reflejado en el artículo 2.4 de la Carta de las Naciones Unidas. Este principio cuenta con dos excepciones estipuladas en el capítulo VII del instrumento señalado, las cuales son la legítima defensa y la posibilidad de que el Consejo de Seguridad, haciendo uso de la potestad que posee, autorice el uso de la fuerza ante un quebrantamiento de la paz y seguridad internacionales o una amenaza de ello. No obstante, lograr dicha autorización resulta complicado debido a la posibilidad del ejercicio del derecho de veto, así como también a la dificultad de encontrar consenso respecto a la configuración del quebrantamiento o la amenaza que se requiere para dichos efectos.

Es así que se han dado casos en los que algunos Estados han cometido violaciones graves a los derechos humanos que no han logrado la autorización del uso de la fuerza y han generado el cuestionamiento sobre si el Consejo de Seguridad debería permitir intervenir humanitariamente a los Estados en ese tipo de casos o inclusive si no sería necesaria dicha autorización al ser una excepción adicional a la prohibición antes referida. En el presente artículo, nos proponemos reflexionar sobre dicha posibilidad dentro del derecho internacional en situaciones como la que se vive hoy en día en Afganistán, Estado que nuevamente ha evidenciado ser uno de los mayores transgresores de los derechos humanos de diversos grupos vulnerables, tales como los niños, las mujeres o las personas de la tercera edad, y cuyo actuar ha generado rechazo internacional.

2. La intervención humanitaria y el Consejo de Seguridad

Nos gustaría iniciar precisando ciertos conceptos teóricos, así como hechos relevantes respecto a la intervención humanitaria y la labor del Consejo de Seguridad. La intervención humanitaria fue concebida, en sus inicios, como la justificación del actuar de los Estados colonialistas en territorios extranjeros, pero “desde el siglo XX sus fundamentos se vieron sensiblemente alterados al ser impregnados de contenidos de derechos humanos, pasando a ser una cuestión que afecta […] a toda la comunidad internacional” (Consigli, 2004, p. 156). Esta figura implica que se haga uso de la fuerza dentro de un Estado que se encuentre realizando actos que violen los derechos humanos de los individuos en su jurisdicción sin que haya mediado su autorización o la del Consejo de Seguridad. Esto último es relevante, en tanto que la llamada “injerencia humanitaria” sí requiere de la aceptación del órgano referido, pero sin uso de la fuerza. Sin perjuicio de ello, también podría haber uso de la fuerza, caso en el cual, conforme a Consigli, se denominaría “imposición humanitaria” (2004, pp. 159-160).

El Consejo de Seguridad puede aprobar el uso de la fuerza o algún tipo de intervención en un Estado si considera que el mismo vulnera los derechos humanos de los individuos, siempre que ello responda a que dicho Estado se encuentre quebrantando la paz y seguridad internacionales o amenazando con hacerlo. En efecto, en algunas oportunidades, el Consejo de Seguridad ha actuado bajo dicha consigna, como en el caso de Libia, por ejemplo (CSONU, 2011, párr. 4). Sin embargo, en la mayoría de situaciones se ha encontrado limitado a actuar, lo cual encuentra su razón de ser en el derecho de veto. Este implica que los cinco miembros permanentes, al emitir sus votos para tomar una decisión, tienen la opción de que, con su voto en contra, esta no se concrete. La inclusión del derecho de veto en la Carta de las Naciones Unidas generó divisiones entre los negociadores de dicho tratado, pero finalmente se estableció en su artículo 27.3 y se usó cerca de 200 veces durante la Guerra Fría y después, aunque menos veces, en casos como el de Siria, que sufrió hasta cuatro vetos conjuntos de Rusia y China (Webb, 2014, pp. 473-474).

Asimismo, se puede apreciar que las decisiones del Consejo de Seguridad ante situaciones de graves violaciones de derechos humanos suelen no tener resultados favorables al grupo humano afectado, ya que la existencia del derecho de veto genera que los miembros permanentes amenacen con ejercerlo a fin de suavizar las resoluciones que finalmente son aprobadas (Webb, 2014, pp. 476), lo cual puede implicar que no se adopten las sanciones propuestas originalmente (que pueden implicar bloqueos económicos o restricciones aéreas, entre otras). Por otro lado, con respecto ya propiamente a la autorización del uso de la fuerza en este tipo de casos, el Consejo de Seguridad no siempre considera que una violación a los derechos humanos en un Estado implique un quebrantamiento a la paz y seguridad internacionales, lo cual limita su actuar. En ese sentido, nos preguntamos si, en virtud de la poca eficiencia del Consejo de Seguridad en situaciones de graves violaciones de derechos humanos, se podría legitimar la intervención humanitaria como una excepción a la prohibición antes mencionada. Tomaremos de guía el caso de Afganistán a fin de identificar la importancia de la institución mencionada.

3. La situación de Afganistán: consideraciones preliminares y actuales

Como hemos podido apreciar en diversas noticias sobre Afganistán, dicho Estado ha venido vulnerando los derechos humanos de diversos grupos vulnerables, lo cual ha sido enaltecido en las últimas semanas. Es menester recordar brevemente aspectos históricos, como el rol de Estados Unidos en esta situación, así como mencionar los hechos actuales respecto al grupo Talibán, que se encuentra al mando del gobierno afgano. Luego del 11 de setiembre del 2001, fecha en la que se llevó a cabo el ataque a las torres gemelas de Estados Unidos por el grupo terrorista Al Qaeda y en que fallecieron aproximadamente 3,000 personas, dicho Estado americano, a través de la conformación de su coalición occidental, invadió Afganistán a fin de lograr derrotar a los responsables del mencionado atentado. Al respecto, se suele mencionar que “la victoria occidental fue aplastante, logrando expulsar a los talibanes del poder en cuestión de semanas, […], pero no pudieron derrotarlos completamente y muchos talibanes se refugiaron en las fronteras con Pakistán” (El Economista, 2021).

Estados Unidos buscó democratizar el Estado afgano, pero el no lograr comprender completamente su complejidad en cuanto aspectos sociales, culturales, geográficos, etc. generó que dicha intención quede infructuosa. Asimismo, desde hace unos años, al parecer, el interés de Estados Unidos se comenzó a direccionar hacia otros espacios, como enfocarse en el expansionismo de China. Estos aspectos, entre otros, llevaron a que el gobierno de Joe Biden tomara la decisión de abandonar Afganistán después de aproximadamente 20 años, lo cual implicó que los talibanes, el régimen político-religioso mencionado que se caracteriza por transgredir derechos esenciales, saliera a retomar el poder y, en específico, la conducción del Estado afgano. El terror que transmite este grupo radical es el que generó que aproximadamente 123,000 personas hayan sido evacuadas en el aeropuerto de Kabul (El Economista, 2021).

Este movimiento masivo de afganos hacia otros Estados con fines de encontrar refugio tanto en Europa como en Latinoamérica se da en virtud de que el régimen Talibán se ha caracterizado por tener una visión radical, la cual lo ha llevado a cometer diversas vulneraciones contra los derechos humanos, siendo parte de estos: homicidios selectivos de civiles y soldados, bloqueo de la ayuda humanitaria en el valle de Panjshir, restricciones a las mujeres y a la libertad de expresión, entre otros aspectos (Amnistía Internacional, 2021). En la actualidad, vamos a observar que, en efecto, el referido régimen Talibán ha venido contraviniendo los derechos de los defensores de los derechos humanos, las mujeres, las estudiantes infantiles femeninas, quienes apoyaron a las fuerzas extranjeras o a grupos de otros Estados, y los miembros de la sociedad que, en general, opinen y piensen distinto.

Hace muy pocos días, ante una protesta de mujeres en Kabul para que la educación femenina cese de estar vetada, los talibanes atinaron por persuadir a las mujeres protestantes con disparos en el aire y, aparentemente, ahuyentarlas con frases misóginas como “vayan a casa a cocinar”. Otro suceso resaltante es la utilización de constantes amenazas a quienes apoyaron a las fuerzas extranjeras y a quienes lo sigan haciendo. Es así que “la televisión holandesa […] ha señalado que intérpretes afganos que trabajaron para Países Bajos recibieron cartas de los talibanes exigiéndoles que comparezcan ante un tribunal y amenazándolos con represalias sobre sus familiares” (ABC Internacional, 2021). Incluso, en medio de la evacuación que se encontraba realizando Estados Unidos de afganos y personas de otras nacionalidades en el aeropuerto de Kabul, dicho lugar se convirtió en el centro de un atroz ataque en el que fallecieron aproximadamente 200 personas (BBC, 2021), lo cual es también atribuido al grupo Talibán.

4. El rol del Consejo de Seguridad ante la actuación de Afganistán

Las actuaciones de Al Qaeda motivaron que, a través de la Resolución 1267 (1999), el Consejo de Seguridad adopte sanciones que, al destinarse a detener las amenazas de quebrantamiento de la paz y seguridad internacionales de un grupo terrorista, no pudieron darse con carácter general si se buscaba que fueran efectivas tras la mala experiencia en Irak. Es por ello que se adoptaron las llamadas “medidas inteligentes”, que implicaron directamente la coerción a las personas vinculadas a Al Qaeda, si bien aún en la lógica de que se encuentren en poder del Estado (Hinojosa Martínez, 2006, pp. 739-740). Esto demuestra que el Consejo de Seguridad no se encuentra estanco en sus funciones, sino que puede hacer evolucionar su interpretación de estas. La decisión generó debate doctrinario respecto a la posibilidad de haber sido adoptada con carácter personal y la transgresión de los derechos humanos de los talibanes, pero además se criticó la efectividad de las sanciones. Al respecto, Hinojosa Martínez explica que las sanciones económicas fueron infructuosas en tanto algunas entidades financieras preferían no aplicarlas para no generar molestias a sus clientes por homonimia y, respecto a la prohibición de tráfico de armas, menciona que fue fácil superarla a través del mercado negro (2006, pp. 749, 762-763).

Respecto a lo señalado, si bien el Consejo de Seguridad realizó buenos esfuerzos para dar solución a una problemática específica, sus soluciones no lograron ser eficaces. No fue sino hasta que Estados Unidos controló por medio de la fuerza el avance de Al Qaeda y los talibanes que se vio un cambio en la dirección de Afganistán. En esa línea, dado que actualmente las tropas estadounidenses se han retirado del país afgano y que el grupo Talibán ha recuperado el poder, el Consejo de Seguridad ha debatido el asunto. Asimismo, teniendo en cuenta la experiencia infructuosa de fines del siglo XX, parecería ser que las sanciones no serían la mejor solución para hacer frente al grupo Talibán, lo cual nos llevaría a pensar en la necesidad del eventual uso de la fuerza. Sin embargo, aparentemente esto está lejos de producirse, en tanto a la fecha solo se han adoptado dos resoluciones sobre el particular y no parece haber un avance significativo. La primera fue la 2593 (2021), en la que se condenaron los ataques que generaron muerte a 300 civiles, y se llamó a combatir el terrorismo y proteger los derechos humanos; sin embargo, Rusia y China votaron en abstención, haciendo énfasis el representante del último en que debe cambiarse la práctica hegemónica de imponer sanciones y usar la fuerza en cualquier situación (ONU, 2021a).

La segunda resolución fue la 2596 (2021), mediante la cual prorrogó hasta el 17 de marzo de 2022 el mandato de la Misión de Asistencia de las Naciones Unidas en el Afganistán (UNAMA) y seguir ocupándose de la cuestión en Afganistán (CSONU, 2021, párr. 3 y 6). Esta resolución sí fue aprobada por unanimidad; no obstante, el representante de China comentó que la comunidad internacional debe respetar la soberanía y la integridad territorial de Afganistán, además de que esperaría que los Estados relevantes levanten el congelamiento de las cuentas afganas (ONU, 2021b). Consideramos que la postura china responde más a implicancias políticas que jurídicas, en tanto China ha visto una oportunidad en su país vecino de expandirse como potencia, ya que ha ofrecido apoyo económico al régimen Talibán con el fin de mantenerlo como un aliado en su región (RFI, 2021). Ante esto, la respuesta de Afganistán ha sido la de comprometerse a respetar y proteger los intereses chinos en su territorio, todo lo cual ha sido coordinado al más alto nivel diplomático entre ambos Estados (Agencia EFE, 2021). Los intereses en Afganistán por parte de China, dado su derecho de veto, serán entonces determinantes en el Consejo de Seguridad.

5. Intervención humanitaria en Afganistán, ¿una salida jurídicamente viable?

Conforme a lo descrito, parecería evidente que el Consejo de Seguridad tendría que tomar medidas. No obstante, no le sería posible atender a las violaciones graves de derechos humanos de no ser porque se den en el marco del quebrantamiento de la paz y seguridad internacionales o de la amenaza de este. En ese sentido, podría caber que lo acontecido no califique como una de dichas causales; sin embargo, el terrorismo es considerado quizás el ejemplo más clásico de una nueva amenaza a la seguridad, precisamente con mayor fuerza a partir del atentado del 11 de septiembre. De hecho, así lo reconoce expresamente la propia Organización de las Naciones Unidas al calificar al terrorismo como una amenaza transnacional, lo que significa una amenaza a la seguridad de la comunidad internacional en su conjunto (ONU, 2019). En ese sentido, hay que tener en consideración también la presencia del EI-Khorasan, el Estado Islámico afgano, que, se presume, ha iniciado ataques armados contra los talibanes en Kabul, y se sospecha que ha sido el autor de una explosión cercana a una mezquita que dejó cinco muertos (France24, 2021).

En consecuencia, parece claro que, pese a las graves violaciones de derechos humanos, y a que los actos terroristas son claramente identificados por la Organización de las Naciones Unidas como amenazas a la paz y seguridad internacionales, China no permitirá que se autorice el uso de la fuerza en Afganistán e inclusive ni siquiera las clásicas sanciones poco efectivas. Trahan cuestiona la legalidad del uso del derecho de veto en situaciones de este tipo al entender que el artículo 27.3 de la Carta de las Naciones Unidas no puede ser aplicado en contra de normas de Ius Cogens, entre las cuales se encuentran las prohibiciones de cometer crímenes de genocidio, de guerra y de lesa humanidad (2020, p. 148), las cuales son violaciones graves a los derechos humanos. Asimismo, Heieck identifica que la responsabilidad de los permanentes de no vetar este tipo de decisiones es una obligación jurídica de no vetar ni amenazar con vetar en casos de prevención del genocidio. Pese a ello, identifica que la realidad es que los permanentes sí vetan este tipo de decisiones, aunque ello les genere responsabilidad internacional (2016, p. 121).

En esa línea, queda claro que, por más que la doctrina proponga la necesidad de que los cinco miembros permanentes no veten decisiones en el Consejo de Seguridad que impliquen evitar la configuración de actos violatorios de derechos humanos, lo cierto es que no son extraños los casos en los que satisfacen sus intereses por encima de los de la comunidad internacional. En ese sentido, más allá de si jurídicamente China sería responsable internacionalmente por un eventual veto respecto a decisiones sobre Afganistán, para efectos prácticos, la existencia de los intereses chinos en su Estado limítrofe nos hace descartar la opción que implique soluciones a la situación por parte del Consejo de Seguridad. Por otro lado, la otra excepción prevista en la Carta de las Naciones Unidas a la excepción del uso de la fuerza es la legítima defensa, la cual, conforme al artículo 51 de dicho tratado, solo puede ser aplicada ante un ataque armado, el cual no es un escenario aplicable al caso. Conforme a lo señalado, aparentemente no habría posibilidad de hacer uso legítimo de la fuerza en contra de Afganistán a fin de salvaguardar los derechos de los individuos en dicho Estado, lo cual parecería necesario dada la ineficacia de aplicar sanciones.

En virtud de todo ello, surge la pregunta de si existiría la posibilidad de que terceros Estados (sin mediar la autorización del Consejo de Seguridad ni en legítima defensa ante ataques armados) intervengan militarmente para proteger los derechos humanos de los individuos en Afganistán de manera legítima. Ello supondría que dicha intervención se enmarque en una excepción a la prohibición del uso de la fuerza que no se encontraría contemplada expresamente en la Carta de las Naciones Unidas. Es entonces que surge la doctrina de la responsabilidad de proteger, la cual fue producto del informe de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados, que surgió ante la inacción del Consejo de Seguridad en casos de graves violaciones a los derechos humanos, entendiéndose que existiría una obligación jurídica de actuar en esos casos por parte de los demás Estados, la cual además puede implicar el uso unilateral de la fuerza en la forma de intervenciones humanitarias, si bien resultaría ser el aspecto más controvertido del informe (Fuentes Torrijo, 2014, pp. 264-265).

La doctrina se encuentra dividida respecto a la existencia de una excepción a la prohibición del uso de la fuerza distinta a las presentes en la Carta de las Naciones Unidas. Así, algunos autores consideran que, dado que la prohibición del uso y amenaza del uso de la fuerza constituye una norma de Ius Cogens a partir de un tratado, su contenido imperativo es el reflejado en el tratado, el cual solo cuenta con dos excepciones (Rodríguez González, 2007, p. 484). Hay que agregar a esto que además una eventual intervención militar no permitida por la Carta de la ONU violaría otra norma de Ius Cogens: el principio de no intervención en asuntos internos. Por otro lado, un sector de la doctrina que considera que la soberanía y la independencia de los Estados decaen cuando sus poderes públicos cometen violaciones masivas a los derechos humanos, ya que, en dichos supuestos, “la soberanía y la no injerencia resultan conceptos apriorísticos alejados de un renovado Derecho Internacional solidario y cooperativo” (Mangas Martín, 2011, p. 4).

De la primera mirada, se puede rescatar que, en efecto, la prohibición del uso y amenaza del uso de la fuerza es una norma imperativa, lo cual implica que no admita excepciones contenidas en normas que no sean de Ius Cogens. Es en ese sentido que, dado que la Carta de las Naciones Unidas ya prevé las dos excepciones expresas a la prohibición y es de dicho tratado que se deriva su carácter imperativo, sería necesario modificar la norma con otra norma de Ius Cogens para que pueda contemplar excepciones distintas. No tenemos constancia de que ello haya sucedido, ya que la división doctrinaria se debe, en parte, a los diferentes puntos de vista de los Estados sobre esta materia. Por ello, en relación al tema sobre si la intervención humanitaria es ya efectivamente legítima, coincidimos con el Comité Internacional de la Cruz Roja en que, si bien resultaría en una iniciativa valiosa para la defensa de los derechos humanos por parte de la comunidad internacional ante la inacción fáctica del Consejo de Seguridad, en realidad, la intervención humanitaria no sería lícita (Massingham, 2010, pp. 830-831).

Sin embargo, ello no quiere decir que los Estados puedan valerse de este vacío o del principio de no intervención para ser pasivos o tolerantes a las graves violaciones de derechos humanos (Bermejo y López-Jacoiste, 2013, p. 30). En ese sentido, rescatamos de la segunda mirada que el derecho internacional debe evolucionar al punto en que se identifiquen situaciones en las que sea lícito que terceros Estados intervengan en otros (Villagrán, citado por Cadet, p. 83). Siendo así, consideramos que una eventual intervención humanitaria en Afganistán no podría ser considerada legítima sin lugar a dudas, ya que no hay claridad de que, en efecto, haya una norma de Ius Cogens posterior a los principios mencionados que contemple la validez de dicha acción como excepción. No obstante, consideramos también que la comunidad internacional debe hacer frente a sus problemáticas actuales planteando acciones efectivas para la solución. A nuestro parecer, la situación en Afganistán ameritaría una intervención humanitaria legítima, ya que el Consejo de Seguridad es incapaz de hacerle frente debido al eventual uso del derecho de veto, y no solo configura una amenaza a la paz y seguridad internacionales sino también una violación grave y masiva de los derechos humanos que debe ser atendida y no quedar impune.

Para dichos efectos, esta institución tendría que estar regulada de manera exhaustiva, ya que, de no ser así, los Estados podrían justificar acciones bélicas no necesarias bajo la premisa de que son intervenciones humanitarias, lo cual, de quedar a la libre interpretación, podría generar una situación incluso mayor de quebrantamiento de la paz y seguridad internacionales. En tal sentido, coincidimos con diversos criterios planteados por Bermejo y López-Jacoiste y algunos adicionales que consideramos. En ese sentido, consideramos que deberá existir una violación grave de los derechos humanos de mayor trascendencia, que permita diferenciar a la intervención de cualquier interés político que pueda existir de por medio; será necesario, además, que se establezca otro requisito esencial, como el agotamiento de otros medios de protección de dichos derechos que no impliquen el uso de la fuerza armada (2013, p. 31).

De manera adicional, consideramos que los Estados intervinientes deberán identificar el espacio en el que se esté ejecutando la vulneración de los derechos humanos, así como el actor que los esté cometiendo, a fin de que su actuar se encuentre delimitado territorialmente. Asimismo, resultaría importante que el Consejo de Seguridad se pronuncie previamente sobre la situación y, de no lograr adoptar una decisión que la solucione, deberá recién plantearse la posibilidad de que los Estados intervengan humanitariamente. Adicionalmente, consideramos que esta posible excepción tendría que ser temporal, es decir, que el actuar de los Estados dure solo el plazo necesario para frenar el actuar del Estado transgresor. Finalmente, los Estados que intervengan deberán respetar las normas y principios del Derecho Internacional Humanitario de manera irrestricta en la conducción de las hostilidades.

6. Conclusiones

De lo expuesto podemos concluir que, pese a la baja efectividad del Consejo de Seguridad frente a la situación en Afganistán, lamentablemente una eventual intervención humanitaria en dicho Estado por parte de terceros Estados no sería lícita conforme al derecho internacional actual. No obstante, ello no quiere decir que la comunidad internacional deba ampararse en dicho escenario jurídico para actuar con indiferencia respecto a las violaciones masivas de los derechos humanos. Asimismo, dado que, en la práctica, el Consejo de Seguridad ha demostrado que pocas veces logra satisfacer los intereses de la comunidad internacional en cuanto al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, así como los derechos humanos, debido a la existencia del derecho de veto, debe estudiarse la posibilidad de incorporar a la intervención humanitaria como una nueva excepción a los principios de prohibición del uso o amenaza del uso de la fuerza y de no intervención en asuntos internos. Esto podría generar que se cree una nueva norma de Ius Cogens que contemple esta excepción, la cual deberá encontrarse muy bien delimitada y con requisitos muy estrictos para evitar que sea utilizada indebidamente por los Estados.

Referencias

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