Sumilla: Se declara la NULIDAD de la Resolución de Sub Intendencia N° 058-2022-SUNAFIL/IRE-APU/SIRE, de fecha 21 de febrero del 2022, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 247-2021-SUNAFIL/IRE-APU.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 404-2023-Sunafil/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 247-2021-SUNAFIL/IRE-APU
PROCEDENCIA:INTENDENCIA REGIONAL DE APURIMAC
IMPUGNANTE: POLO INGENIEROS CONTRATISTAS S.R.L.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 039-2022-SUNAFIL/IRE-APURIMAC
MATERIAS: RELACIONES LABORALES
LABOR INSPECTIVA
Lima, 27 de abril de 2023
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por POLO INGENIEROS CONTRATISTAS S.R.L. (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia N° 039-2022-SUNAFIL/IRE- APURIMAC, de fecha 27 de abril de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 660-2021-SUNAFIL/IRE-APU, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 243-2021-SUNAFIL/IRE-APU (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no contar con el registro de control de asistencia con los requisitos mínimos exigidos, desde el inicio de la relación laboral; así como, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 22 de setiembre de 2021.
1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 261-2021-SUNAFIL/IRE-APU-SIAI, de fecha 13 de octubre de 2021, notificada el 22 de octubre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 334-2021-SUNAFIL/IRE-APU-SIAI-IF, de fecha 06 de diciembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Apurímac, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 058-2022-SUNAFIL/IRE-APU/SIRE, de fecha 21 de febrero de 2022, notificada el 23 de febrero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 67,804.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
– Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el pago de la remuneración integra de acuerdo a la Tabla salarial de Construcción civil vigente al periodo correspondiente a los meses de abril a agosto de 2021, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,364.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no contar con el Registro de Control de Asistencia, afectando a los trabajadores, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 33,660.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 22 de setiembre de 2021; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 21,780.00.
1.4 Con fecha 15 de marzo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 058-2022-SUNAFIL/IRE-APU/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Si bien es cierto sus registros no contaban con todos los requisitos formales que exige el D.S. 004-2006-TR, sin embargo, sí contiene la información mínima y sustancial, ya que si contiene hora de entrada y salida de los trabajadores, con su firma respectiva, asimismo, contiene los datos completos del trabajador, señalando cargo y periodo y DNI, asimismo, señalaban las horas ordinarias y extras de estos, de igual forma, señala el horario de refrigerio, por lo que estando a lo señalado, pueden probar que su representada sí contaba y sí cuenta con documentación referida al registro de asistencia por el periodo de abril a agosto de 2021.
ii. También señala que, pese a subsanar y acreditar el pago de remuneraciones de los trabajadores, conforme al cálculo de la inspectora comisionada, el instructor no valoró su posición referida al descuento señalado en el artículo 40 de la LGIT.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 039-2022-SUNAFIL/IRE-APURIMAC, de fecha 27 de abril de 2022[2], la Intendencia Regional de Apurímac declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, reduciendo al 30% el extremo de la multa, referente a la infracción tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, por considerar los siguientes puntos:
i. Que, de la revisión de los actuados y documentos presentados por la impugnante, en respuesta y/o descargo de la imputación de cargos, si bien acreditó cumplir con el pago de la remuneración de los trabajadores que no laboraron la semana completa, el jornal dominical proporcional a los días efectivamente laborados, de los trabajadores afectados, sin embargo, estos hechos y documentos no fueron tomados ni advertidos por la autoridad de primera instancia.
ii. Por lo cual, lo indicado por la impugnante, desvirtúa los argumentos en los que se funda la apelada, en la cual se ha determinado indebidamente la sanción, por la autoridad de primera instancia, en consecuencia, revoca la resolución sancionadora en este extremo.
iii. El registro presentado en el descargo de la imputación de cargos no cuenta con los requisitos mínimos determinados por ley, siendo que no se encuentran completos, conforme al artículo 2 del Decreto supremo N° 004-2006-TR, es obligación de la impugnante como empleador, cuyo registro cuenta con número de Registro Único de Contribuyentes, como información mínima.
iv. La configuración de la infracción muy grave en materia de relaciones laborales por vulneración de las disposiciones legales sobre la materia, deviene en insubsanable debido a que la impugnante no contaba con un registro permanente de control de asistencia debidamente implementado desde el inicio de la relación laboral en el que los trabajadores registren de su puño y letra, su asistencia diaria, de lo cual la inspectora comisionada dejó constancia expresa en la visita al centro de trabajo desarrollada el día 18 de agosto de 2021. Por esta razón, aun cuando la impugnante cumplió con implementar el Registro permanente de control de asistencia, a partir del 20 de agosto de 2021, es decir con fecha posterior a la visita inspectiva, esta acción no puede ser considerada como subsanación a la infracción, debido a que, no es posible contar con información cierta sobre la asistencia diaria de cada trabajador, y la jornada ordinaria y extraordinaria desarrollada desde el primer día de iniciada la relación laboral.
v. La impugnante ha subsanado con la infracción advertida, cumpliendo las disposiciones relacionadas a presentar las boletas de pago con cargo de entrega de los trabajadores afectados, por lo que corresponde la aplicación de la reducción de multa del 30 % respecto a la infracción en materia de relaciones laborales, en virtud de lo establecido en el artículo 40 de la LGIT, por lo que se corrobora el incumplimiento a la medida inspectiva de requerimiento dentro del plazo requerido.
En ese sentido, se verifica que la impugnante no acreditó el cumplimiento oportuno de la medida inspectiva de requerimiento, respecto a este extremo.
vi. La infracción posee naturaleza insubsanable, toda vez, que todo acto posterior no remediará los efectos negativos por incumplir dentro del plazo otorgado por la autoridad inspectiva, afectando seriamente la eficacia de la función inspectiva.
vii. En ese sentido, no corresponde la ampliación de reducción de multa, por cuanto la conducta infractora de la impugnante es insubsanable, respecto a esta última infracción, pues no puede revertirse sus efectos.
1.6 Con fecha 19 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Apurímac el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 039-2022-SUNAFIL/IRE-APURIMAC.
1.7 La Intendencia Regional del Apurímac admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000239-2022-SUNAFIL/IRE-APU, recibido el 24 de mayo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el RLGIT y sus normas modificatorias”[8]
3.4 En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional[9].
3.5 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el RLGIT y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.6 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas o registros que la sustituyan (Sub materia: Registro de trabajadores y otros en la planilla), Remuneraciones (Sub materias: Pago de la remuneración (Sueldos y salarios), Gratificaciones, Pago de bonificaciones); Compensación por tiempo de servicios (Sub materia: Depósito de CTS), Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub materia: Vacaciones), Registro de control de asistencia (Sub materia : Incluye todas), y, Seguridad social (Sub materia: Inscripción en la seguridad social en salud y en pensiones).
[2] Notificada a la impugnante el 29 de abril de 2022, véase folio 635 del expediente sancionador.
[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”.
[5] “Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[6] “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 17.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
[8] Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.
