Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por ZINC INDUSTRIAS NACIONALES S.A., y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 372-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 10 de mayo de 2022, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao; y nulos también los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 402-2021-SUNAFIL/IRE-CAL.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 734-2023-Sunafil/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 402-2021-SUNAFIL/IRE-CAL
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DEL CALLAO
IMPUGNANTE: ZINC INDUSTRIAS NACIONALES S.A.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 111-2022-SUNAFIL/IRE-CAL
MATERIA: SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO
Lima, 09 de agosto de 2023
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por ZINC INDUSTRIAS NACIONALES S.A. (en adelante, la impugnante), en contra de la Resolución de Intendencia N° 111-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 10 de junio de 2022 (en adelante, la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1. Mediante Orden de Inspección N° 2056-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 658-2021-SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de tres (03) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no haber realizado una supervisión efectiva, por no cumplir con la normatividad sobe IPER y por no otorgar un equipo de protección personal adecuado; a raíz de la solicitud de inspección interpuesta por el señor Oscar Fernando Salinas Vizcarra.
1.2. Que, mediante Imputación de Cargos N° 522-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC, de fecha 23 de setiembre de 2021, notificada el 27 de setiembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3. De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 605-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IF, de fecha 30 de noviembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 372-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 10 de mayo de 2022, notificada el 13 de mayo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 34,716.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no haber realizado una supervisión efectiva; tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no haber realizado la identificación de peligros, evaluación de riesgos y controles, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no haber otorgado un equipo de protección personal adecuado para la actividad en específico, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
1.4. Con fecha 31 de mayo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 372-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. No existe una correcta interpretación con relación al deber de cuidado general. Refiere que, en su calidad de empleador, en todo momento ha reconocido y sostenido que efectivamente ha cumplido con sus obligaciones en materia de SST, sin embargo, ello no significa que el empleador tenga la obligación de identificar cada riesgo común no relacionado a la actividad laboral propiamente dicha, ya que de lo contrario el IPER se convertiría en una suerte de catálogo extenso en el que se mencionaría cualquier clase de riesgo (como las vinculadas a las actividades diarias de cualquier persona), lo cual puede ser reconocido por los trabajadores por sentido común, y por ende, deben ser afrontados mediante un deber de cuidado general, por lo que, es falso que sus argumentos de defensa intenten responsabilizar al trabajador como responsable del accidente de trabajo.
ii. Respecto a la supervisión efectiva, para la Sub Intendencia no importaría la naturaleza del riesgo del accidente de trabajo que sufrió el trabajador, toda vez que la investigación del accidente de trabajo se indicó como causa del accidente a la falta de control o inspección, sin embargo, dicha situación se encuentra siendo interpretada de manera inadecuada o antojadiza, toda vez que resulta ser claro que la investigación hace referencia a que el trabajador no cumplió con sus obligaciones de inspección, las cuales les fueron justamente impartidas antes del accidente. En ningún momento se analizó la experiencia del trabajador en funciones similar ni mucho menos el tiempo que laboró en la zona de trabajo, ello para determinar si una supuesta falta de identificación de los riesgos pudo terminar siendo la causa del accidente.
iii. Sobre la identificación de peligros, evaluación de riesgos y medidas de control IPER, tal como podrá advertir de los documentos en autos, en el IPER de fecha 11 de enero de 2021 sí se identificó el riesgo existente respecto al uso de la pistola neumática, pues de la descripción que corresponde a ella se describió: “golpes por desprendimiento de la manguera de aire comprimido, irritación de la vista por las partículas de polvo arrastradas por el aire comprimido”. Por lo tanto, todos aquellos peligros que parte de la actividad laboral que realizaba el señor Salinas fueron debidamente descritos en su IPER. En esa misma línea, el IPER señala que se debe realizar la siguiente acción: “verifique y revise el estado de la herramienta a utilizar en el proceso (…)”, es decir, que como una acción de recomendación se cumplió con establecer que todo trabajador debe tener el debido cuidado de revisar la herramienta correspondiente durante el cumplimiento de sus labores.
Entonces, si previamente se ha establecido que subsiste el riesgo de desprendimiento de la manguera de aire comprimido y que ello puede generar golpes o levantar partículas de polvo, resulta ser claro que todo trabajador debe cumplir con la verificación de la pistola neumática que es movida justamente por la manguera de aire comprimido.
iv. Sobre la entrega de equipos de protección personal, en ningún momento se tomó en consideración las especificaciones técnicas de los lentes de seguridad otorgados al señor Salinas, simplemente se pretende hacer valer los comentarios vertidos por el mismo trabajador denunciante, con lo cual se deja de lado el adoptar razones técnicas para simplemente justificar la imposición de una sanción en su contra. Una muestra de lo dicho es lo establecido en la ficha técnica de los lentes entregados al trabajador, el cual justamente indica con claridad que se trata de un EPP que resguarda la visión de los trabajadores incluso de partículas sólidas entonces, resulta ser claro que los lentes de seguridad proporcionados a la parte denunciante sí eran adecuados para la actividad laboral que realizaba.
1.5. Mediante Resolución de Intendencia N° 111-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 10 de junio de 2022[2], la Intendencia Regional del Callao, declaró infundado la apelación interpuesta por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Se advierte que no se realizó una supervisión efectiva en la ejecución de las tareas según el puesto de trabajo (puesto de mecánico), no pudiendo la impugnante justificarse indicando que no es obligación del empleador identificar cada riesgo común no relacionado a la actividad laboral y que ello debió ser reconocido por el trabajador por sentido común y por ende deben ser afrontados mediante un deber de cuidado general, argumento que resulta inverosímil ante sus responsabilidades dentro del sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo, toda vez que la inspeccionada atendiendo a su deber de prevención prevista en el numeral I del Título Preliminar de la LSST en consonancia con lo establecido en el artículo 49 del citado dispositivo legal, debió de garantizar la seguridad y salud del trabajador afectado en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor en el centro de trabajo.
ii. En tal sentido, para eximir de responsabilidad a la inspeccionada en la infracción imputada, no basta con señalar que el trabajador no cumplió con sus obligaciones de inspección, las cuales fueron impartidas antes del accidente, precisando en su registro de accidente como causa básica-factor personal-intento incorrecto de ahorrar tiempo y esfuerzo, pese a la experiencia del trabajador en funciones similares; así también, no es razón suficiente para justificar el incumplimiento de su obligación de realizar una supervisión efectiva amparándose en que en ninguna parte de los documentos internos se afirma que la supervisión debe realizarse de manera constante y que contrario a ello el trabajador debió tener cuidado al revisar las herramientas de trabajo durante el cumplimiento de sus labores. Por cuanto, se requiere que la inspeccionada, no solo haya tenido que garantizar la supervisión de las labores que desarrollaba dicho trabajador el día del accidente de trabajo, sino que también dicha función de supervisión haya sido adoptada en forma permanente y adecuada, considerando la existencia de peligros al momento que realizaba sus actividades el trabajador afectado.
iii. Es así como, de la descripción del accidente se tiene el peligro de la actividad en el uso de herramientas manuales (pistola neumática), el riesgo-golpes por desprendimiento de la manguera de aire comprimido, irritación de la vista por las partículas de polvo arrastradas por el aire comprimido. Sin embargo, conforme lo señala el inferior en grado, en el considerando 5.13 de la resolución sancionadora, de las medidas de control instauradas por el inspeccionado en su IPER (controles administrativos y control-equipo de protección personal), no es posible determinar qué medidas de control le corresponde a cada riesgo detectado, puesto que el administrado señaló dos riesgos diferenciados. Es por ello, que, al no haberse realizado una evaluación de riesgos adecuada, el inspeccionado no pudo establecer las medidas de control según el orden de prioridad prevista en el artículo 21 de la LSST detectado.
iv. Por lo que, una vez identificados los peligros, se deben evaluar y valorar los riegos, identificar todas las medidas de prevención y control necesarias según la valoración obtenida. De este modo, completada la identificación de los peligros, la evaluación y valoración de los riesgos, el administrado debe estar capacitado para determinar si los controles existentes son suficientes ○ necesitan mejorar estableciendo nuevos controles.
Por ello, se deben definir o adoptar las medidas de prevención y control para cada peligro identificado. Una vez identificados los peligros se deben evaluar y valorar los riesgos aplicando los controles de riesgo por orden de prioridad, lo que en el presente caso no sucedió, razón por la cual lo argumentado por elsujeto inspeccionado no lo exime de responsabilidad.
v. En tal sentido, al analizar las causas del accidente de trabajo efectivamente, se ha comprobado que de haber cumplido la inspeccionada con la identificación de peligros y evaluación de riesgos – IPER, se hubiera podido impedir el accidente acaecido, pues, las inspectoras comisionadas realizaron sus investigaciones, recabando información recibida por la inspeccionada; tras el análisis efectuado, determinaron dicho incumplimiento como causas básicas (factor de trabajo) del accidente ocurrido al señor Salinas.
vi. Con relación a lo indicado, la autoridad de primera instancia en la resolución sancionadora, de los hechos constatados el día del accidente y las declaraciones del trabajador, concluyó que, en atención a la actividad que realizaba el señor Salinas era necesario que el inspeccionado asegure que los equipos brindados al trabajador como el lente de seguridad sea el adecuado en específico para la actividad que realizaba el trabajador, no obstante, el lente otorgado al trabajador al no ser el apropiado permitió que al levantarse el óxido de zinc haga contacto con sus ojos, lo cual trajo como consecuencia, quemadura química ocular de ojo izquierdo del trabajador, conducta omisiva que se encuentra determinada como nexo causal del accidente de trabajo ocurrido el 22 de marzo de 2021.
vii. Era de suma importancia que el lente de seguridad brindado al trabajador cumpla con las especificaciones correctas, debiendo tener presente el administrado que la protección adecuada para los ojos depende del tipo de riesgo existente en el lugar de trabajo, incumplimiento que generó lesión en el ojo izquierdo del trabajador en la categoría química, máxime si, esta lesión en el trabajador se pudo prevenir en la medida que el equipo de protección brindado hubiera sido adecuado para la actividad que realizaba, sin embargo, conforme a los hechos constatados en el Acta de Infracción, el lente de seguridad no brindó la protección que correspondía a la actividad del trabajador.
1.6. Con fecha 04 de julio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Callao, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 111-2022-SUNAFIL/IRE-CAL.
1.7. La Intendencia Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000532-2022- SUNAFIL/IRE-CAL, recibido el 11 de julio de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1. Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Sub materia: Prevención de riesgos); Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Incluye todas); Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Registro de accidentes de trabajo e incidentes); Investigación de accidentes de trabajo/incidentes peligrosos (Sub materia: Incumplimiento(s) en materia de SST que cause daño a la salud del trabajador); Equipos de protección personal (Sub materia: Incluye todas) y Sistema de Gestión SST en las empresas (Sub materia: Incluye todas).
[2] Notificada a la impugnante el 14 de junio de 2022. Véase folio 79 del expediente sancionador.
[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
