Indebida limitación estatal a la negociación colectiva económica

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Sumario: 1. ¿Temporalidad de la negociación colectiva económica? – 1.1. Violación del principio de autonomía colectiva – 1.2. Falta de fomento a los mecanismos de solución de conflictos – 1.3. Limitación a la jurisdicción arbitral – 2. Contravención a la igualdad de trato – 3. Responsabilidad de los funcionarios o directivos públicos – 4. Contravención al principio de jerarquía normativa – 5. Contravención a la naturaleza del decreto de urgencia – 6. Acción de inconstitucionalidad


Inconstitucionalidad del artículo 18 del Decreto de Urgencia 006-2024

Summum ius summa iniuria[1]. El 23 de marzo del 2024 se ha publicado en el Diario Oficial El Peruano el Decreto de Urgencia 006-2024 – Decreto de Urgencia que establece medidas extraordinarias en materia económica y financiera para la sostenibilidad fiscal, el equilibrio presupuestario y la eficiencia del gasto público – que en su artículo 18 denominado “Medidas en materia de negociación colectiva con incidencia económica, para el año 2024” establece:

18.1. Durante el año 2024, en el marco de la Ley Nº 31188, Ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal, en los procesos de negociación colectiva en el nivel descentralizado por ámbito territorial y por entidad pública, o en el que las organizaciones sindicales estimen conveniente, los convenios colectivos y actas de conciliación que se suscriban, solo pueden contener cláusulas que establezcan condiciones de trabajo o de empleo con incidencia económica de carácter temporal. Lo establecido en el presente numeral debe ser considerado en la emisión de laudos arbitrales, bajo responsabilidad.

18.2. La medida señalada en el numeral 18.1 del presente artículo, no comprende a la negociación colectiva en el nivel centralizado, así como tampoco a la negociación colectiva en el nivel descentralizado por ámbito sectorial, correspondiente a los servidores públicos pertenecientes a las carreras especiales de los sectores de educación y salud.

18.3. El funcionario o directivo público que suscriba convenios colectivos y actas de conciliación que contravengan lo establecido en el marco normativo vigente, son pasibles de responsabilidad civil, penal, administrativa y funcional.

Establecida la norma jurídica que analizaremos desde una interpretación laboral, procederemos a realizar una deconstrucción, como diría Jacques Derrida, de cada uno de sus numerales para verificar su constitucionalidad o inconstitucionalidad normativa.

1. ¿TEMPORALIDAD DE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA ECONÓMICA?

El artículo 18, numeral 18.1, del Decreto de Urgencia 006-2024 establece:

18.1. Durante el año 2024, en el marco de la Ley Nº 31188, Ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal, en los procesos de negociación colectiva en el nivel descentralizado por ámbito territorial y por entidad pública, o en el que las organizaciones sindicales estimen conveniente, los convenios colectivos y actas de conciliación que se suscriban, solo pueden contener cláusulas que establezcan condiciones de trabajo o de empleo con incidencia económica de carácter temporal. Lo establecido en el presente numeral debe ser considerado en la emisión de laudos arbitrales, bajo responsabilidad (el resaltado es nuestro).

Cuando damos lectura a este numeral, tenemos que el Estado ha limitado la libertad de negociar colectivamente respecto del tiempo de duración de las cláusulas con incidencia económica, indicando que solo se negociarán con el carácter temporal, a contrario sensu, a partir de la publicación de esta norma, no es posible negociar colectivamente condiciones de trabajo económicas a plazo indeterminado; esta limitación impuesta con el Estado contraviene las decisiones y principios emitidos por el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, como son, entre otros:

999. En cualquier caso, cualquier limitación a la negociación colectiva por parte de las autoridades debería estar precedida de consultas con las organizaciones de trabajadores y de empleadores, intentando buscar el acuerdo de ambas. (Véanse Recopilación de 1996, párrafo 884; 330.º informe, caso núm. 2194, párrafo 791 y 335.º informe, caso núm. 2293, párrafo 1237).

1000. En un caso en el que un gobierno había recurrido, en reiteradas ocasiones, a lo largo de una década, a limitaciones legales a la negociación colectiva, el Comité señala que la repetida utilización de restricciones legislativas a la negociación colectiva sólo puede tener a largo plazo una influencia perjudicial y desestabilizadora de las relaciones profesionales, dado que priva a los trabajadores de un derecho fundamental y de un medio para la defensa y promoción de sus intereses económicos y sociales. (Véase Recopilación de 1996, párrafo 885).

1005. La intervención de las autoridades públicas con el fin esencial de asegurar que las partes en las negociaciones subordinen sus intereses a la política económica nacional del gobierno, independientemente del hecho de que estén o no de acuerdo con dicha política, es incompatible con los principios generalmente aceptados de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deben tener el derecho de organizar libremente sus actividades y de formular su programa y que las autoridades deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar ese derecho o a entorpecer su ejercicio legal, y de que la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe el goce de dicho derecho. (Véase Recopilación de 1996, párrafo 867).

1.1. Violación del principio de autonomía colectiva

Como se verifica, las autoridades públicas no pueden imponer limitaciones a la negociación colectiva incluso cuando se refiera a la política económica nacional del gobierno, hacerlo contraviene, in essentia, el principio de autonomía colectiva previsto expresamente en el artículo 3, literal a) de la Ley Nº 31188, Ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal – que establece:

La negociación colectiva de las organizaciones sindicales de trabajadores estatales se rige por los siguientes principios: a. Principio de autonomía colectiva: Consiste en el respeto a la irrestricta libertad de los representantes de los trabajadores y empleadores para negociar las relaciones colectivas de trabajo, por medio de acuerdos con fuerza vinculante (el resaltado es nuestro).

De esta manera, cuando las autoridades públicas establecen una limitación temporal en la negociación colectiva de las condiciones de trabajo económicas es una contravención directa al principio de autonomía colectiva que establece la irrestricta (sin restricciones legales ni convencionales) libertad para negociar condiciones de trabajo colectivas.

Por otro lado, el artículo 17.5 de la Ley Nº 31188 establece:

El convenio colectivo es el producto final del procedimiento de negociación colectiva. Tiene las siguientes características: 17.5 Sus cláusulas siguen surtiendo efecto hasta que entre en vigencia una nueva convención que las modifique. Las cláusulas son permanentes, salvo que de manera excepcional, se acuerde expresamente su carácter temporal (el resaltado es nuestro).

Conforme a esta norma con rango de ley (Ley emitida por el Congreso) se establece que todas las cláusulas del convenio colectivo, tanto económicas como no económicas, se consideran permanentes, salvo que los sujetos de la negociación colectiva (organización sindical y entidad estatal) acuerden expresamente su carácter temporal, por lo que la temporalidad no puede ser tácita, ni mucho menos impuesta por el gobierno de turno a través de una norma de rango inferior a una ley dada por el Congreso, limitando ilegalmente la libertad de negociación colectiva estatal.

1.2. Falta de fomento a los mecanismos de solución de conflictos

La imposición estatal de temporalidad a la negociación colectiva de condiciones de trabajo económicas, se extiende desde el trato directo, conciliación y arbitraje, incumpliendo el deber estatal de fomento de estos mecanismos de solución de conflictos para la solución pacífica de los conflictos laborales económicos, contraviniendo directamente el artículo 28, inciso 2, de la Constitución Política del Perú que establece:

El Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Cautela su ejercicio democrático: 2. Fomenta la negociación colectiva y promueve formas de solución pacífica de los conflictos laborales. La convención colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado (el resaltado es nuestro).

Lo anterior trasciende el mandato constitucional y se extiende a la contravención de normas laborales internacionales ratificadas por el Estado peruano conforme a lo previsto en el artículo 1 de la Ley Nº 31188 que establece:

La Ley tiene por objeto regular el ejercicio del derecho a la negociación colectiva de las organizaciones sindicales de trabajadores estatales, de conformidad con lo establecido en el artículo 28 de la Constitución Política del Perú y lo señalado en el Convenio 98 y en el Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo (el resaltado es nuestro).

Estas normas laborales internacionales, en sus artículos pertinentes, indican lo siguiente:

El artículo 4 del Convenio OIT 98 establece:

Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo (el resaltado es nuestro).

El artículo 7 del Convenio OIT 151 indica:

Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones (el resaltado es nuestro).

El artículo 8 del Convenio OIT 151 establece:

La solución de los conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados (el resaltado es nuestro).

De esta normatividad internacional tenemos que los Estados tienen la obligación de fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos independientes e imparciales de negociación, tales como el trato directo, la conciliación, mediación y arbitraje, siendo que el numeral 18.1 del Decreto de Urgencia al imponer una negociación colectiva económica temporal contraviene la normatividad internacional laboral, siendo inconstitucional.

1.3. Limitación a la jurisdicción arbitral

El artículo 139, inciso 1, de la Constitución Política del Perú indica:

Son principios y derechos de la función jurisdiccional: 1. La unidad y exclusividad de la función jurisdiccional. No existe ni puede establecerse jurisdicción alguna independiente, con excepción de la militar y la arbitral. No hay proceso judicial por comisión o delegación (el resaltado es nuestro).

Conforme al mandato constitucional, la jurisdicción arbitral es independiente, por lo que no es posible que respecto de la misma se establezca una limitación estatal que contraviene la Constitución, al establecer que ni por la vía arbitral es posible establecer condiciones de trabajo económicas permanentes.

Asimismo, también se contraviene el artículo 3, inciso 2, del Decreto Legislativo 1071 – Decreto Legislativo que norma el arbitraje – que indica:

El tribunal arbitral tiene plena independencia y no está sometido a orden, disposición o autoridad que menoscabe sus atribuciones (el resaltado es nuestro).

En efecto, expresamente se establece que la jurisdicción arbitral es independiente, no siendo posible ser sometida a prohibiciones estatales que menoscaben sus atribuciones, como es limitarle establecer condiciones de trabajo económicas permanentes.

2. CONTRAVENCIÓN A LA IGUALDAD DE TRATO

El artículo 18, numeral 18.2, del Decreto de Urgencia 006-2024 establece:

18.2. La medida señalada en el numeral 18.1 del presente artículo, no comprende a la negociación colectiva en el nivel centralizado, así como tampoco a la negociación colectiva en el nivel descentralizado por ámbito sectorial, correspondiente a los servidores públicos pertenecientes a las carreras especiales de los sectores de educación y salud (el resaltado es nuestro).

De la lectura de esta norma podemos establecer lo siguiente:

1. Se hace una diferencia entre la negociación colectiva a nivel centralizado y la negociación colectiva a nivel descentralizado, siendo que los sujetos de la negociación colectiva centralizada pueden negociar condiciones de trabajo económicas permanentes, mientras que los sujetos de la negociación colectiva descentralizada no pueden por la limitación estatal establecida.

2. Se hace una diferencia entre la negociación colectiva descentralizada por ámbito sectorial de las carreras especiales de los sectores de educación y salud y la negociación colectiva descentralizada de los trabajadores del Decreto Legislativo 276, Decreto Legislativo 728, régimen laboral CAS, Ley 30057 y las carreras especiales, de otros ámbitos de negociación colectiva distintas del ámbito sectorial de educación y salud.

3. Se hace una diferencia entre la negociación colectiva descentralizada del ámbito sectorial de educación y salud y la negociación colectiva descentralizada de ámbitos distintos al sectorial de los servidores de educación y salud, verbi gratia, el ámbito de negociación colectiva por entidad pública o territorial.

Conforme a esto, se ha establecido diferencias entre los ámbitos de negociación colectiva que libremente podían establecer los trabajadores estatales, contraviniéndose el artículo 26, inciso 1, de la Constitución Política del Perú que indica:

En la relación laboral se respetan los siguientes principios: 1. Igualdad de oportunidades sin discriminación (el resaltado es nuestro).

Además, la limitación estatal a la negociación colectiva de nivel descentralizado impide la libertad de las organizaciones sindicales de establecer el ámbito de negociación colectiva que estimen conveniente, inaplicando el literal b) del artículo 5 de la Ley Nº 31188 que indica:

La negociación colectiva de las organizaciones sindicales de trabajadores estatales se desarrolla en los siguientes niveles: b. El nivel descentralizado, que se lleva a cabo en el ámbito sectorial, territorial y por entidad pública, o en el que las organizaciones sindicales estimen conveniente, y que tiene efectos en su respectivo ámbito, conforme a las reglas establecidas en el artículo 9.2 de la Ley. En los gobiernos locales la negociación colectiva se atiende con cargo a los ingresos de cada municipalidad. En el caso de los gobiernos locales con menos de 20 trabajadores, estos podrán acogerse al convenio colectivo federal de su organización de rama o adscribirse al convenio de su elección con el que exista afinidad de ámbito, territorio u otros.

3. RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS O DIRECTIVOS PÚBLICOS

El artículo 18, numeral 18.3, del Decreto de Urgencia 006-2024 establece:

18.3. El funcionario o directivo público que suscriba convenios colectivos y actas de conciliación que contravengan lo establecido en el marco normativo vigente, son pasibles de responsabilidad civil, penal, administrativa y funcional.

Con relación a lo antes indicado, podemos establecer que lo dispuesto en el numeral 18.1 y 18.2 del artículo 18 del Decreto de Urgencia 006-2024 es inconstitucional e ilegal, además, en este numeral 18.3 se obliga a los funcionarios o directivos públicos que participan en la negociación colectiva descentraliza a cumplir con estos numerales, situación que contraviene el deber de proteger la Constitución previsto en el artículo 39 de la Constitución Política del Perú que establece:

Todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación. El Presidente de la República tiene la más alta jerarquía en el servicio a la Nación y, en ese orden, los representantes al Congreso, ministros de Estado, miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo de la Magistratura, los magistrados supremos, el Fiscal de la Nación y el Defensor del Pueblo, en igual categoría; y los representantes de organismos descentralizados y alcaldes, de acuerdo a ley (el resaltado es nuestro).

Asimismo, teniendo en cuenta que ser funcionario o directivo público no excluye la condición de peruano, también se contraviene el artículo 38 de la Constitución Política del Perú indica:

Todos los peruanos tienen el deber de honrar al Perú y de proteger los intereses nacionales, así como de respetar, cumplir y defender la Constitución y el ordenamiento jurídico de la Nación.

Incluso las limitaciones estatales a la negociación colectiva descentralizada impuestas impiden que los funcionarios o directivos públicos cumplan con el principio de legalidad previsto en el artículo IV, numeral 1.1, del Decreto Supremo 004-2019-JUS que indica:

Principio de legalidad. Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas (el resaltado es nuestro).

Además, se impide que el funcionario o directivo público cumpla con el principio de respeto previsto en el artículo 6, inciso 1), de la Ley 27815 – Ley del Código de Ética de la Función Pública – que indica:

El servidor público actúa de acuerdo a los siguientes principios: 1. Respeto. Adecua su conducta hacia el respeto de la Constitución y las Leyes, garantizando que en todas las fases del proceso de toma de decisiones o en el cumplimiento de los procedimientos administrativos, se respeten los derechos a la defensa y al debido procedimiento (el resaltado es nuestro).

Tampoco se permite al funcionario o directivo público cumplir con el principio de lealtad al Estado de Derecho previsto en el artículo 6, inciso 8), de la Ley 27815 – Ley del Código de Ética de la Función Pública – que indica:

El servidor público actúa de acuerdo a los siguientes principios: 8. Lealtad al Estado de Derecho. El funcionario de confianza debe lealtad a la Constitución y al Estado de Derecho. Ocupar cargos de confianza en regímenes de facto, es causal de cese automático e inmediato de la función pública (el resaltado es nuestro).

4. CONTRAVENCIÓN AL PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA

El Decreto de Urgencia 006-2024, dentro de las normas con rango de ley, es inferior a la Ley dada por el Congreso en representación del pueblo peruano; asimismo, es inferior al Decreto Legislativo dado por el Poder Ejecutivo en mérito a las atribuciones otorgadas por el Congreso. De esta manera, la entrada en vigencia del artículo 18 del Decreto de Urgencia 006-2024 al contravenir la Ley Nº 31188 y la Constitución, también contraviene el principio de jerarquía normativa previsto en el artículo 51 de la Constitución Política del Perú que indica:

La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado.

5. CONTRAVENCIÓN A LA NATURALEZA DEL DECRETO DE URGENCIA

El artículo 118 de la Constitución Política del Perú establece que:

Corresponde al Presidente de la República: 19. Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia (el resaltado es nuestro).

Asimismo, el artículo 11, inciso 2), de la Ley 29158 – Ley Orgánica del Poder Ejecutivo – establece:

Corresponde al Presidente de la República dictar los siguientes dispositivos”: “2. Decretos de Urgencia. Son normas con rango y fuerza de ley por las que se dictan medidas extraordinarias en materia económica y financiera, salvo materia tributaria. Se expiden cuando así lo requiere el interés nacional. Se fundamentan en la urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevisibles.

De estas normas tenemos que los decretos de urgencia regulan extraordinariamente materia económica y financiera, sin embargo, no se establece que regulen material laboral, ni mucho menos los derechos colectivos de trabajo como la negociación colectiva; pensar en realizar interpretaciones extensivas para limitar derechos laborales es contravenir el principio de irrenunciabilidad de derechos laborales previsto en el artículo 26, inciso 1, de la Constitución Política del Perú que indica:

En la relación laboral se respetan los siguientes principios: 2. Carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitución y la ley (el resaltado es nuestro).

6. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

El artículo 200, inciso 4), de la Constitución Política del Perú que indica:

Son garantías constitucionales”: “4. La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo (el resaltado es nuestro).

Conforme a lo dispuesto en la Constitución, el artículo 18 del Decreto de Urgencia 006-2024 puede ser declarado inconstitucional a través de la acción de inconstitucionalidad, sin perjuicio que el Congreso de la República lo derogue conforme lo establece el inciso 19) del artículo 118 de la Constitución Política del Perú que indica:

Corresponde al Presidente de la República: 19. Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia (el resaltado es nuestro).

Asimismo, en casos concretos, también podría hacerse uso del control difuso de constitucionalidad que se realiza en los procesos contenciosos administrativos laborales y los procesos constitucionales de amparo contra normas legales.

CONCLUSIÓN

El artículo 18 del Decreto de Urgencia 006-2024 es inconstitucional e ilegal por contravenir la Constitución Política del Perú de 1993, la Ley Nº 31188, Ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal -, los Convenios OIT 98 y 151 y las decisiones y principios emitidos por el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT.

REFERENCIAS

  • Constitución Política del Perú (31 de diciembre de 1993). Perú.
  • Convenio OIT 151 (1978). Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública. Ginebra: Organización Internacional del Trabajo.
  • Convenio OIT 98 (1949). Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva. Ginebra: Organización Internacional del Trabajo.
  • Decreto de Urgencia 006-2024 (23 de marzo de 2024). Decreto de Urgencia que establece medidas extraordinarias en materia económica y financiera para la sostenibilidad fiscal, el equilibrio presupuestario y la eficiencia del gasto público. Perú.
  • Decreto Legislativo 1071 (28 de junio de 2008). Decreto Legislativo que norma el arbitraje. Perú.
  • Decreto Supremo 004-2019-JUS (25 de enero de 2019). Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General. Perú.
  • Ley 27815 (13 de agosto de 2002). Ley del Código de Ética de la Función Pública. Perú.
  • Ley 29158 (20 de diciembre de 2007). Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. Perú.
  • Ley Nº 31188 (02 de mayo de 2021). Ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal. Perú.
  • Organización Internacional del Trabajo (2006). Libertad sindical: Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT. Quinta edición (revisada). Ginebra: Oficina Internacional del Trabajo.

[1] Excesivo derecho, excesiva injusticia

Comentarios:
Maestro en Ciencias Políticas y Derecho Administrativo por la Universidad Nacional de San Agustín. Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo. Socio de la Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Columnista en el Suplemento «La Gaceta Jurídica» del diario La Razón (Bolivia). Fue catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad La Salle (Perú), catedrático de Derecho del Trabajo, Derecho de la Seguridad Social y Derecho Comercial en la Universidad José Carlos Mariátegui (Perú). Es miembro del Ilustre Colegio de Abogados de Arequipa. Docente de LP Pasión por el Derecho, el portal jurídico más leído del Perú.