Fundamento destacado: 3.2. La igualdad ante la ley y el concepto de diferenciación
Como se ha señalado anteriormente, el principio de igualdad no se encuentra reñido con el reconocimiento legal de la diferencia de trato, en tanto ésta estuviere fundada en una
base objetiva, razonable, racional y proporcional.
El tratamiento jurídico de las personas debe ser igual, salvo en lo atinente a la diferencia de sus «calidades accidentales» y a la naturaleza de las cosas que las vinculan coexistencialmente.
La idea de la igualdad se desprende de la dignidad y naturaleza de los seres humanos. El tratamiento desigual no será injustificado en tanto no se afecte dicha dignidad.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
CÁMARA PERUANA DE LA CONSTRUCCIÓN-CAPECO
Expediente 0261-2003-AA/TC
En Lima, a los 26 días del mes de marzo de 2003, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, con asistencia de los señores Magistrados Bardelli Lartirigoyen, Presidente; Rey Terry y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por la Cámara Peruana de la Construcción-CAPECO contra la sentencia de la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 427, su fecha 11 de noviembre de 2002, que declara infundada la acción de amparo de autos.
ANTECEDENTES
La Cámara Peruana de la Construcción-CAPECO, con fecha 4 de enero de 2002, interpone acción de amparo contra el Ministerio de Trabajo y Promoción Social, solicitando que se declare la ilegalidad e inaplicación del Auto Sub Directoral N.° 037- 2001-DRTPSL-DPSC-SDNC, de fecha 12 de diciembre de 2001, y del Auto Directoral N.° 088-2001-DRTPSL-DPSC, de fecha 21 de diciembre de 2001, expedidos por la entidad demandada en el Expediente N.° 120-2001-DRTPSL-DPSC-SDNC, mediante los cuales pretende imponerles el nivel de rama de actividad en la negociación colectiva en el sector de construcción civil, vulnerando de este modo los principios constitucionales de legalidad e igualdad ante la ley, sus derechos a la negociación colectiva, a la libertad de contratación y a la libertad de asociación, así como la garantía de la cosa juzgada.
Precisa que las resoluciones cuestionadas no tomaron en consideración los siguientes aspectos:
a) que por acuerdo que consta en el Acta N.° 6 de fecha 14 de julio de 1992, decidió apartarse de la negociación por rama de actividad, de conformidad con lo dispuesto por la Tercera Disposición Transitoria de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, Decreto Ley N.° 25593, de fecha 26 de junio de 1992, que estableció que los trabajadores y las empresas comprendidas en negociación colectiva a nivel de rama, debían ratificar dicho nivel de negociación y que, a falta de acuerdo entre las partes, la negociación en lo sucesivo se llevaría a cabo a nivel de empresa.
b) Que en las negociaciones colectivas llevadas a cabo los años 1993, 1994 y 1995, participó bajo protesta, dejando constancia que su posición institucional era no aceptar la negociación por rama y que su participación se debía a una imposición de la ley.
c) Que, con fecha 24 de abril de 1996, la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República declaró fundada la demanda de acción popular que interpusiera contra de la Resolución Ministerial N.° 053-93-TR, de fecha 14 de abril de 1993, que disponía que la negociación en construcción civil se realice a nivel de rama de actividad; y en consecuencia, la declaró inaplicable (sic) a las negociaciones colectivas de la Industria de la Construcción Civil.
d) que la Resolución Ministerial N.° 051-96-TR, de fecha 4 de junio de 1996, establece que de no haber acuerdo entre las partes respecto al nivel de negociación colectiva, ésta se llevará a cabo a nivel de empresa; y e) que el emplazado no siguió sus propios precedentes administrativos dictados en los años 1997, 1998 y 1999, en los cuales declaró improcedentes los pliegos presentados por la Federación Nacional de Trabajadores de Construcción Civil, para que se efectúe la negociación colectiva por rama de actividad.
El emplazado contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente o, en su defecto, infundada, sosteniendo que debe inaplicarse al presente caso, la Tercera Disposición Transitoria y Final del Decreto Ley N.° 25593 y la Resolución Ministerial N.° 051-96-TR, en atención al mandato surgido del artículo 138° de la Constitución Política. Como cuestión de forma señala que esta vía no es la pertinente para cuestionar resoluciones emitidas por la Autoridad Administrativa de Trabajo, pues dada la naturaleza de la pretensión planteada, se requiere de un procedimiento más amplio, con actuación de medios probatorios, lo cual no es posible realizar en la presente acción de garantía. Por otro lado, señala que su intervención es acorde en el pleno ejercicio de sus funciones y tiene como fin hacer efectivo el derecho constitucional de los trabajadores de construcción civil a la negociación colectiva. Alega que el fundamento de la determinación de rama de actividad como nivel de la negociación colectiva en el sector de la construcción civil es que éste tiene características singulares, como son: a) los trabajadores especializados en labores no se trasladan de una rama a otra; y b) la realización de obras es de naturaleza temporal, por tanto, tienen un altísimo nivel de rotación entre las distintas empresas y obras, lo cual impide que puedan contar con una organización sindical a nivel de empresa u obra. En ese sentido, señala que de no fomentar este tipo de negociación, el Estado sí estaría infringiendo el derecho de los trabajadores de construcción civil a la negociación colectiva, pues por la característica de temporalidad de las obras, sólo pueden presentarse dos opciones: o la negociación colectiva se produce en el nivel de rama de actividad o no existe realmente. Por estas consideraciones, alega que en el caso del sector construcción civil concurren elementos objetivos que hacen razonable un trato singular respecto de los demás sectores de la actividad económica.
La Federación de Trabajadores en Construcción Civil del Perú, como tercero con legítimo interés en el presente proceso, contesta la demanda señalando que, desde sus inicios, la negociación colectiva se ha llevado a cabo a nivel de rama de actividad, por ser ésta la única posibilidad de hacer viable su derecho constitucional a la negociación colectiva, y que, en el año 1993, ambas partes, de común acuerdo, en trato directo, suscribieron la convención colectiva que solucionó en forma directa, a nivel de rama de actividad, el pliego de dicho año. Igual situación se presentó en el año 1994. De esta forma, alega, se desvirtúa lo señalado por la demandante, cuando sostiene que «se vio obligada a participar en el trámite de los pliegos, a los que acudió siempre bajo protesta», pues de común acuerdo y sin intervención de la Autoridad Administrativa de Trabajo acordaron solucionar en forma armoniosa el pliego de reclamos de dichos años, respetándose el nivel adquirido, esto es, el nivel de rama de actividad. Finalmente, señala que interpuso acciones contencioso administrativas contra las resoluciones expedidas por el emplazado en los años 1997, 1998 y 1999, que declararon improcedentes sus solicitudes de negociación colectiva, puesto que las resoluciones administrativas correspondientes al año 1999 han sido declaradas nulas y sin efecto legal por la Sala Transitoria Constitucional y Social de la Corte Suprema, encontrándose pendiente, en dicha instancia, el pronunciamiento respecto a las resoluciones administrativas de los años 1997 y 1998.
El Vigésimo Sexto Juzgado Civil de Lima, con fecha 28 de febrero de 2002, declara fundada la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, deducida por la Federación de Trabajadores de Construcción Civil del Perú, e improcedente la demanda, por considerar que las resoluciones administrativas debieron ser cuestionadas mediante la acción contenciosa administrativa, conforme lo regulan los artículos 79° y 80° de la Ley N.° 26636, Ley Procesal del Trabajo, y porque, según lo dispuesto por el artículo 100° del Decreto Supremo N.° 02-94-JUS, excepcionalmente hay lugar a la interposición de recurso de revisión ante una tercera instancia si las dos anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de competencia nacional.
La recurrida revoca la apelada y, reformándola, declara infundada la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa e infundada la demanda, estimando que la vía administrativa quedó agotada con la emisión del Auto Directoral N.° 088-2001- DRTPSL y que, en el presente caso, la demandante dirigió comunicaciones al emplazado poniendo en su conocimiento que los Pliegos de Reclamos de 1993 y 1994 habían quedado definitivamente resueltos por mutuo acuerdo con la Federación de Trabajadores de Construcción Civil, convalidando de este modo el acuerdo de aceptar la negociación a nivel de rama de actividad, más aún cuando la demandante en ningún momento impugnó la Resolución Directoral N.° 155-94-DPSC, que homologaba el acuerdo efectuado entre ella y la referida Federación.
FUNDAMENTOS
1.- El objeto de la demanda es que se declare inaplicable el Auto Directoral N.° 088-2001-DRTPSL-DPSC, de fecha 21 de diciembre de 2001, que confirmó el Auto Sub Directoral N.° 037-2001-DRTPSL-DPSC-SDNC, de fecha 12 de diciembre de 2001, mediante el cual la entidad emplazada resolvió que la demandante y la Federación de Trabajadores de Construcción Civil del Perú, en un término de 10 días calendario, inicien el trámite de negociación colectiva a nivel de rama de actividad, pues según señala la demandante, la referida resolución vulnera los principios constitucionales de legalidad e igualdad ante la ley, sus derechos a la negociación colectiva, a la libertad de contratación, a la libertad de asociación, así como la garantía de la cosa juzgada.
2.- Tratándose el acto cuestionado de un acto administrativo, antes de analizar el fondo de la controversia deberá evaluarse el requisito de procedibilidad relativo al agotamiento de la vía administrativa (artículo 27°, Ley N.° 23506). En ese sentido, el artículo 1° del Decreto Supremo N.° 001-93-TR, de fecha 8 de marzo de 1993, estableció el trámite que deberán observar las Negociaciones Colectivas, señalando que «a) Los Subdirectores de Negociaciones Colectivas[ …] según sea el caso, admitirán a trámite, se pronunciarán sobre los incidentes promovidos y sustanciarán el procedimiento hasta su culminación con sujeción a las normas legales vigentes sobre la materia [ … ] «, y «b) los Directores de Prevención y Solución de Conflictos Laborales [ … ] según sea el caso, absolverán en segunda y última instancia los recursos impugnatorios que se planteen contra los autos que se expidan en primera instancia [ …] «. En consecuencia, en el presente caso, el Auto Directoral N.° 088-2001-DRTPSL-DPSC, de fecha 21 de diciembre de 2001, expedido por la Dirección de Prevención y Solución de Conflictos, resolvió en segunda y definitiva instancia lo dispuesto por el Auto Sub Directoral N.° 037- 2001-DRTPSL-DPSC-SDNC, de fecha 12 de diciembre de 2001, agotando de este modo la vía administrativa.
Asimismo, respecto de la pertinencia de acudir a la vía del amparo, este Tribunal considera necesario precisar que, en reiterados y uniformes pronunciamientos, ha establecido que el proceso constitucional de amparo, en nuestro ordenamiento jurídico, no está considerado como un proceso subsidiario al que se pueda acudir cuando no existan vías judiciales idóneas para dilucidar la controversia en torno a probables agresiones a derechos de categoría constitucional, sino que es un proceso alternativo, al cual el justiciable puede recurrir, con la única limitación de que es un proceso que no cuenta con etapa probatoria, y la posibilidad de la tutela de los atributos subjetivos queda condicionada a que el acto lesivo sea de tal naturaleza, que crea conciencia en el juez constitucional de la necesidad de poner fin a la agresión sufrida por el demandante.
3.- Tomando en consideración los argumentos expresados por las partes, así como las instrumentales obrantes en el expediente, a fin de verificar si en el presente caso se han vulnerado los derechos que alega la demandante, deben dilucidarse previamente dos aspectos fundamentales. En primer lugar, determinar si la actuación de la Autoridad Administrativa de Trabajo fue conforme a lo dispuesto por el artículo 28° de la Constitución Política del Estado, por el artículo 4° del Convenio N.° 98 de la OIT y por el artículo 45° del Decreto Ley N.° 25593, de Relaciones Colectivas de Trabajo; y, en segundo lugar, si la Resolución Ministerial N.° 051-96-TR es compatible con lo establecido en las normas antes citadas.
[Continúa…]
