Sumario: 1. Introducción; 2. Visión actual de la normativa CAS; 3. Acercamiento a la nueva normativa del régimen CAS; 4. Limites en la aplicación; 5. Reflexiones finales.
1. Introducción
El reconocimiento de gratificaciones y Compensación por Tiempo de Servicios (CTS) a los trabajadores sujetos al régimen CAS constituye una de las propuestas más relevantes y debatidas en materia de empleo público en los últimos años. Impulsada por el Congreso bajo el argumento de reducir brechas laborales, esta iniciativa plantea no solo una mejora en las condiciones económicas de más de 350 mil servidores públicos, sino también una serie de interrogantes jurídicas, presupuestales y de gestión pública. En ese contexto, el presente artículo tiene por finalidad examinar los alcances, límites y posibles efectos de la Ley 32563, a fin de determinar si nos encontramos ante un avance hacia la equidad laboral o frente a una medida que podría profundizar las tensiones estructurales del sistema administrativo peruano.
2. Visión actual de la normativa CAS
El régimen de Contratación Administrativa de Servicios (CAS), regulado por el Decreto Legislativo 1057, nació en el año 2008 como una respuesta de emergencia para formalizar a miles de trabajadores que prestaban servicios bajo la modalidad de «Locación de Servicios» (SNP), una figura civil que encubría relaciones laborales reales. Lo que se proyectó como una etapa de transición hacia un sistema único, terminó convirtiéndose en un régimen permanente y altamente discriminatorio. Durante casi dos décadas, los trabajadores CAS han sostenido el aparato estatal bajo condiciones de inferioridad frente a sus pares de los regímenes 276 (Carrera Administrativa) y 728 (Actividad Privada). Sin embargo, la reciente aprobación de la norma que reconoce el pago de la Compensación por Tiempo de Servicios (CTS) y las Gratificaciones representa el cambio de paradigma más significativo en la historia reciente del empleo público en el Perú.
Para comprender la visión actual del CAS, es imperativo analizar su evolución legislativa. Inicialmente, el CAS carecía de derechos básicos como vacaciones pagadas o seguridad social plena; derechos que se fueron ganando mediante sentencias del Tribunal Constitucional y modificaciones legales de manera paulatina. Un punto de quiebre fundamental fue la promulgación de la Ley 31131, la cual buscaba la eliminación progresiva del CAS. Aunque el Tribunal Constitucional en la Sentencia recaída en el Expediente 0013-2021-PI/TC (Caso de la Ley de eliminación del CAS) declaró inconstitucional el mandato de traslado automático a otros regímenes por afectar el presupuesto público, validó un avance crucial: la indeterminación de los contratos. Esto significó que, a partir de ese momento, los trabajadores CAS dedicados a labores permanentes ya no podían ser despedidos por el simple vencimiento del contrato, otorgándoles una estabilidad laboral que antes era impensable.
3. Acercamiento a la nueva normativa del régimen CAS
La reforma aprobada en marzo de 2026 ataca el núcleo de la desigualdad económica en el Estado. Históricamente, mientras un trabajador del régimen 728 recibía dos sueldos adicionales al año en julio y diciembre, el trabajador CAS percibía un «Aguinaldo» fijado por la Ley de Presupuesto, que usualmente no superaba los S/ 300. La nueva normativa rectifica esta asimetría al establecer que el beneficio será una Gratificación equivalente a un sueldo completo, lo que supone un acto de justicia distributiva. Por otro lado, la incorporación de la CTS para el régimen CAS cierra una brecha histórica de desprotección ante el cese. La CTS, calculada como el 100% de la remuneración por año de servicio, no solo funciona como un ahorro forzoso, sino como un respaldo económico vital que garantiza una transición digna al finalizar el vínculo laboral, equiparando finalmente la valoración del tiempo de servicio entre los distintos regímenes estatales.
El trasfondo de esta reforma es profundamente ético y jurídico, fundamentándose en el principio constitucional de «a igual trabajo, igual remuneración y beneficios». No obstante, su implementación abre un intenso debate sobre la gestión de las finanzas públicas. El impacto fiscal de otorgar estos beneficios a más de 300,000 trabajadores a nivel nacional es masivo. Desde la perspectiva del Poder Ejecutivo y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la preocupación radica en la capacidad de las unidades ejecutoras, en especial en las municipalidades rurales y gobiernos regionales, para absorber este incremento en la planilla sin sacrificar la inversión en obras públicas. Este escenario plantea un desafío de gestión: el Estado debe transitar hacia una mayor eficiencia recaudatoria y administrativa para honrar estos derechos sin comprometer la estabilidad macroeconómica del país.
4. Limites en la aplicación
En primer término, debe advertirse que la extensión de beneficios como gratificaciones y Compensación por Tiempo de Servicios (CTS) al régimen CAS no opera en un vacío normativo, sino dentro de un marco constitucional que impone restricciones claras al gasto público. En efecto, el artículo 79 de la Constitución Política del Perú prohíbe al Congreso crear o aumentar gasto público sin iniciativa del Poder Ejecutivo, lo que introduce un primer límite estructural a la viabilidad de la propuesta, pese a los intentos del dictamen por prever mecanismos de financiamiento intra presupuestal.
En segundo lugar, desde una perspectiva económico-fiscal, la medida presenta un límite evidente en la sostenibilidad del erario nacional. Diversos análisis han advertido que la implementación de estos beneficios implicaría un gasto anual significativo —estimado en miles de millones de soles— sin una fuente de financiamiento claramente identificada, lo cual comprometería la estabilidad fiscal y podría tensionar las reglas macroeconómicas vigentes.
Un tercer límite se encuentra en la propia naturaleza jurídica del régimen CAS. Este fue concebido como un régimen especial, de carácter temporal y flexible, distinto de los regímenes laborales clásicos del sector público. La incorporación progresiva de beneficios propios de regímenes más garantistas, como el de la Ley Servir o el régimen laboral privado, genera una tensión estructural que podría desnaturalizar su diseño original y convertirlo, en la práctica, en un régimen híbrido sin coherencia normativa.
Asimismo, debe considerarse el límite operativo vinculado a la heterogeneidad de las entidades públicas. La aplicación efectiva de estos beneficios dependerá de la capacidad presupuestaria de cada entidad —gobierno nacional, regional o local—, lo que podría generar una implementación desigual y fragmentada. Aunque el dictamen autoriza modificaciones presupuestarias internas, ello no garantiza una ejecución homogénea ni inmediata en todos los niveles del Estado.
Finalmente, no puede soslayarse el límite político-institucional. La aprobación de este tipo de iniciativas en contextos preelectorales o de alta fragmentación parlamentaria suele responder a incentivos de corto plazo, lo que incrementa el riesgo de normas con baja calidad técnica o insuficiente evaluación de impacto. En ese sentido, la eventual promulgación de la ley no cierra el debate, sino que traslada la discusión al terreno de su constitucionalidad, sostenibilidad y articulación con una reforma integral del empleo público.
5. Reflexiones Finales
La entrada en vigor de una ley que reconozca gratificaciones y CTS a los trabajadores CAS marcaría un punto de inflexión en la evolución del empleo público peruano, no tanto por el beneficio en sí, sino por el precedente que consolida: la progresiva equiparación de derechos en un régimen concebido originalmente como excepcional y transitorio. En términos de gestión pública, ello evidenciará, una vez más, la incapacidad del Estado para culminar una reforma integral del servicio civil, optando en su lugar por soluciones incrementales que, si bien atienden demandas legítimas, profundizan la fragmentación normativa y administrativa. El resultado previsible será un sistema aún más complejo, donde coexistirán regímenes con niveles de protección similares, pero sin una estructura unificada de carrera, evaluación ni meritocracia.
Desde una perspectiva económica, el impacto de la medida dependerá menos de su reconocimiento formal y más de su implementación efectiva a través del reglamento y las decisiones presupuestarias anuales. En un contexto de restricciones fiscales, es altamente probable que el financiamiento de estos beneficios se realice mediante reasignaciones internas, afectando otros rubros operativos o de inversión pública, especialmente en gobiernos subnacionales. Esto podría generar un efecto desplazamiento dentro del propio aparato estatal, donde el incremento del gasto corriente rigidiza aún más el presupuesto público. A mediano plazo, la presión por sostener estos beneficios podría traducirse en una menor capacidad del Estado para expandir servicios o ejecutar políticas públicas, tensionando el equilibrio entre derechos laborales y eficiencia del gasto.
Por último, en el plano laboral, la medida generará un doble efecto. Por un lado, elevará las expectativas de los trabajadores CAS, quienes verán en esta reforma un paso hacia la equiparación plena con otros regímenes; por otro, incentivará nuevas demandas —judiciales y políticas— orientadas a cerrar las brechas restantes, como la estabilidad laboral o la incorporación a una verdadera carrera pública. En ese escenario, el reglamento jugará un rol decisivo: si opta por una aplicación restrictiva o gradual, podría contener parcialmente el impacto fiscal, pero a costa de nuevos conflictos; si, por el contrario, adopta un enfoque expansivo, acelerará la presión sobre las finanzas públicas y sobre la ya postergada reforma del servicio civil. En cualquier caso, lo que se perfila no es el cierre del debate sobre el régimen CAS, sino su intensificación en los próximos años
Sobre los autores:
Diego Leonel Cornejo Cachay, Abogado por la Universidad San Martín de Porres. Maestrando en la Maestría con mención en Dirección Estratégica de Recursos Humanos de la UNMSM. Cuenta con una especialización en Litigación Oral para el proceso laboral por la Escuela de Posgrado de la Universidad San Ignacio de Loyola – USIL. Académico, expositor en derecho laboral y autor de diversos artículos jurídicos a nivel nacional e internacional. Miembro de Comunidad para la Investigación y el Estudio Laboral y Ocupacional (CIELO).
Jannet Gabriela Mendoza Vicuña, Magíster en Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales por la Universidad de Salamanca, España. Abogada por la Universidad Católica de Santa María. Especialista Legal I en la Intendencia Regional de Apurímac de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL). Docente Universitaria en la Universidad Tecnológica del Perú (UTP).
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