Sumario. 1. Introducción; 2 La función administrativa; 2.1 Primeros pasos hacia la conceptualización de función administrativa; 2.1.2 Análisis de la «actuación administrativa» de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de España; 2.1.2 La RAE y algunos autores sobre la función administrativa; 2.2 Función administrativa en la práctica; 3. La función jurisdiccional; 3.1 ¿Qué señala el Tribunal Constitucional?; 4. La cosa decidida; 5. La cosa juzgada; 6. Cuadro de diferencias; 7. Conclusiones; 8. Bibliografía.
1. Introducción
La función administrativa es una potestad del Estado de la cual forman parte tanto las actuaciones administrativas respecto de los administrados, como las actuaciones de las entidades para su administración interna.
En ese sentido, las entidades propias del poder legislativo o judicial realizan también funciones administrativas, para operativizar su funcionamiento, manejar su logística así como la asignación o remoción de su personal, entre otras actividades.
Por otro lado, la función jurisdiccional es aquella potestad que no posee el poder legislativo ni el poder ejecutivo, si no que se otorga a determinados funcionarios para resolver controversias.
En esa línea, los funcionarios encargados de resolver controversias resuelven en última instancia, por ejemplo, aquello que rechazan los administrados en última en sede administrativa, luego de agotar las vías previas.
2. La función administrativa
La función administrativa en el ordenamiento jurídico no está señalada o conceptualizada puntualmente, ni se encuentra contenida en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (TUO de la Ley 27444).
A pesar de que la función administrativa no tiene un concepto definido en el TUO de la Ley 27444, esta se menciona en el inciso 8 del artículo I que señala lo siguiente: “Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia”.
También se encuentra inciso 1 del artículo II señalando lo siguiente: “La presente Ley contiene normas comunes para las actuaciones de la función administrativa del Estado y, regula todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales”.
Y se menciona por última vez en el artículo 40.6 del TUO de la Ley 27444 señalando: “Los procedimientos administrativos, incluyendo sus requisitos, a cargo de las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa deben ser debidamente publicitados, para conocimiento de los administrados”.
Como se aprecia en los artículos anteriormente citados, el TUO de la Ley 27444 nos habla de la función administrativa en relación al ejercicio que tienen las entidades del Estado o las del régimen privado que prestan servicios públicos. Sin embargo, la norma no da aproximaciones del concepto de función administrativa en sí mismo.
Por otro lado, es más sencillo conceptualizar por conocimiento general la función legislativa la cual se relaciona a “la creación […] de normas imperativas para todos los habitantes”[1].
También es fácil relacionar la función jurisdiccional a la “decisión imperativa de contiendas entre partes”[2] donde hay un tercero imparcial decisorio.
A diferencia del acto administrativo donde la doctrina concuerda mucho en el concepto sobre “los conceptos de la función administrativa son incompatibles con otras nociones”[3].
2.1 Primeros pasos hacia la conceptualización de función administrativa
Como mencionamos anteriormente, el ordenamiento jurídico peruano no conceptualiza el término de función administrativa. Al observar los considerandos del Decreto Supremo 004-0019-JUS que aprueba el TUO de la Ley 27444 nos señala:
Que, mediante la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, se establecen las normas comunes para las actuaciones de la función administrativa del Estado y, regula todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales.
Si observamos la cita anterior, nos dice que se están normando las “actuaciones de la función administrativa del Estado”, sin embargo, no aclara cuál es la función administrativa en sí misma.
Respecto de la función administrativa, Morón[4] menciona lo siguiente (sobre el TUO de la Ley 27444):
El modo normal como concluye un procedimiento administrativo es la resolución administrativa, pues es la expectativa tanto de los administrados y las autoridades que los inician e instruyen. Si no tuvieran esa expectativa, carecería de sentido el procedimiento administrativo, por cuanto en él se concreta la función administrativa.
Respecto de este comentario podemos deducir que hace alusión a la función administrativa como el inicio y fin del procedimiento administrativo. Esto por cuanto menciona que se concreta la función administrativa cuando se realiza la resolución administrativa.
2.1.1 Análisis de la «actuación administrativa» en la Ley del Procedimiento Administrativo Común de España
Lo mismo sucede con la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas de España, aunque la denominación es diferente. Para España se habla de actuación administrativa lo que le da más facilidad a la conceptualización del término.
Al decir actuación en el ordenamiento español podemos apreciar que hablamos de un acto en concreto, lo que se relaciona mejor con el acto administrativo, por ejemplo. A diferencia del ordenamiento peruano podemos observar que el término función no aclara tanto el término como lo hace la actuación administrativa en España.
2.1.2 La RAE y algunos autores sobre la función administrativa
Si hablamos estrictamente de la definición tampoco es tan sencillo llegar al concepto función y acción administrativa. Según el diccionario de la Real Academia Española nos define entre uno de varios conceptos que la función es la: “Tarea que corresponde a realizar una institución o entidad, o a sus órganos”[5].
Pero concretamente, ¿Cuál es la tarea?, este concepto de la Real Academia Española es insuficiente para los fines del presente artículo ya que no diferencia, por ejemplo, el acto administrativo del acto de administración interna, siendo ambos tarea de la administración pública.
Para Gordillo, la función administrativa en un primer momento se intentó relacionar solo al ejercicio del poder ejecutivo. Esto era un criterio inadecuado, ya que otros poderes del Estado como el legislativo y el jurisdiccional también realizan por ejemplo actos administrativos[6].
En un segundo momento, se trató de conceptualizar la función administrativa como la exclusión de la función legislativa y jurisdiccional. Es decir, un concepto negativo en el sentido que, todo lo que no sea función legislativa o jurisdiccional, entonces es función administrativa “lo que genera más dudas”[7] sobre qué actividad es en realidad.
También se intentó conceptualizar la función administrativa de forma material como lo señala Antoniolli citado por Gordillo cuando lo define como: “la actividad práctica que el Estado desarrolla para cuidar de modo inmediato, los intereses públicos que asume en los fines propios”[8].
Así también cuando el mismo autor cita a Jellinek quién señala que es: “la actividad del Estado dirigida a la creación o prohibición (Verhinderung) de algo nuevo en casos individuales”[9].
2.2 Función administrativa en la práctica
En la práctica, del poder judicial podemos dar cuenta que se realizan gran cantidad de funciones del tipo administrativo como de nombramientos, remociones, destituciones, suministración de papel, libros, entre otros[10]. Si bien son de administración interna, son funciones de la administración.
Igual sucede con el poder legislativo, en la práctica realizan las mismas funciones que mencionamos sobre el poder judicial respecto de su personal y de su logística[11].
Como se aprecia a lo largo del desarrollo de la función administrativa, el concepto de función administrativa puede ser algo ambiguo. Sin embargo, casi al finalizar podemos ver que los otros poderes del Estado (legislativo y judicial) comparten las mismas funciones del ámbito de la administración que cualquier otro órgano (del poder ejecutivo), lo mismo podríamos aplicar para aquellos particulares que dan prestación de servicios públicos en concordancia en lo descrito por el inciso 8 del artículo I del Título Preliminar del TUO de la Ley 27444.
Podemos decir que el poder legislativo y judicial si contienen una parte de la función administrativa a parte de sus funciones propias establecidas por su reglamento y Ley orgánica respectivamente. Asimismo, el poder ejecutivo concentra más acciones de función administrativa.
En consecuencia, podemos observar que la función administrativa aplica a todos los poderes del Estado, como ejemplo cuando realizamos el trámite de acceso a la información a cualquier entidad pública y se debe entregar según la normativa que aplica para toda la administración pública.
Finalmente podemos definirla como aquella función que ejercen las entidades estatales tanto para sus actividades de administración interna como para aquellas que tienen incidencia en los administrados. Esto último, en concordancia con los conceptos de acto administrativo y procedimiento administrativo sobre la generación de efectos en los derechos, intereses y obligaciones de los particulares en situaciones concretas.
3. La función jurisdiccional
Sobre la función jurisdiccional Monroy señala que la función jurisdiccional es: “una actividad especializada, única, irrenunciable y exclusiva del Estado, la regulación de su estructura, funcionamiento y métodos supone la existencia de normas cuya naturaleza es de derecho público”.
Por otro lado, la jurisdicción como función, como nos señala Couture, tiene una similitud con la función judicial. Sin embargo, no toda la función que se ejerce en el poder judicial es función jurisdiccional[12].
Lo anterior pudimos apreciar mejor al momento de conceptualizar la función administrativa, ya que esta función complementa las acciones en el ámbito del poder judicial (ámbito interno). Así también, existen funciones jurisdiccionales que no corresponden puramente al poder judicial (arbitrajes)[13].
Para Couture la jurisdicción es una función que no solo es una potestad, sino también un conjunto de deberes de las entidades del poder público.
El mismo autor menciona que la función jurisdiccional es parte del acto jurisdiccional y que por función se entiende como: el aseguramiento de la justicia, la paz social y demás valores jurídicos mediante la aplicación, eventualmente coercible del derecho[14].
Sobre esta función, Monroy nos menciona que es uno de los tres poderes de Estado[15], haciendo referencia al poder judicial (también el legislativo y ejecutivo).
En ese sentido, continúa el autor con su definición señalando que: “es el poder con el que cuenta el Estado para impartir justicia a través de órganos especializados independientes del gobierno”[16].
Sin embargo, este poder es con apego a la Constitución y al ordenamiento jurídico nacional dotado por la potestad de ser el tercero decisorio en las controversias finalizando los procedimientos con una resolución con calidad de cosa juzgada (iudicium), con capacidad de ejecutar sus decisiones (executio) y “ejercer coerción sobre las partes y terceros para cumplir con el proceso (coertio)”[17].
Los funcionarios parte de la función jurisdiccional continúa explicando Monroy que son: “los jueces y magistrados, […] sus pronunciamientos se denominan jurisprudencia”[18].
3.1 ¿Qué señala el Tribunal Constitucional?
El Tribunal Constitucional en su fundamento 14 de la STC 00006-2006- PC/TC, señala también, sobre quién recae las atribuciones otorgadas para la función jurisdiccional:
La potestad de impartir justicia por el poder judicial le ha sido asignada por la Constitución, […]aún cuando los jueces no sean elegidos directamente por medio de sufragio, […]. Sin embargo, dicha facultad requiere que se realice dentro de un marco de [..] respeto de los derechos fundamentales, de los principios y valores constitucionales y de las atribuciones de otros poderes y u órganos estatales.
Sobre la función jurisdiccional nos menciona Oderigo citado en el Manual del Proceso Civil que:
[…] se reconocen cinco elementos integrantes de la función jurisdiccional, representativos de otras tantas aptitudes o potestades del juez para el cumplimiento de su misión de administrar justicia y las menciona […]esquemáticamente como: notio, vocatio, coertio, iuditium y executio
a) Notio.- Es la aptitud judicial de conocer en el asunto de que se trate, de conocer en la causa; aptitud imprescindible, indiscutible, porque el juez, como todo el mundo, debe actuar con conocimiento de causa. Puesto que se ha de ver en la obligación de dictar sentencia, de producir ese acto culminante de su función que se llama sentencia, se debe poner en sus manos las facultades necesarias para adquirir esa noción. De esta necesidad, derivan las posibilidades instructorias del juez, que las leyes reconocen y regulan, sea para actuar directamente en la adquisición de las probanzas, o para atender los requerimientos probatorios de las demás personas interesadas en el proceso (…)
b) Vocatio.- Es la aptitud de convocar a las partes, de llamarlas, de ligarlas a la empresa procesal, sometiéndolas jurídicamente a sus consecuencias. (…)
c) Coertio.- Es la aptitud de disponer de la fuerza para obtener el cumplimiento de las diligencias decretadas durante la tramitación del proceso. 11 LOS ORGANOS JUDICIALES Y SUS AUXILIARES (…)
d) Iuditium.- Es la aptitud de dictar la sentencia definitiva que decida el conflicto; la aptitud judicial más importante, porque se refiere al acto de juicio hacia el cual se encamina toda la actividad procesal, del juez y de las partes, y de sus respectivos auxiliares. (…)
e) Executio.- Igualmente que la coertio, la executio consiste en la aptitud judicial de recurrir a la fuerza; pero se diferencia de aquélla en que se refiere a la fuerza necesaria para el cumplimiento de la sentencia definitiva, y no a las diligencias decretadas durante el desarrollo del proceso.
Entrando a la parte procesal, la función jurisdiccional también esta ligada a las instancias del proceso[19], es decir, que el proceso se realiza en doble instancia, reconocido también en el inciso 6 artículo 139 de la Constitución como pluralidad de instancias.
Estas instancias están enlazadas entre si “por el principio de la unidad de la relación procesal”[20] ya que “el fallo de la primera instancia es parte de esa unidad y la unidad completa la constituye la yuxtaposición de la primera y de la segunda instancia”[21].
En esa línea podemos decir que las características de la función jurisdiccional están relacionadas a la solución de controversias por parte de un tercero decisorio (juez) el cual se le ha atribuido por ley la potestad de conducir el proceso jurisdiccional en virtud de 5 elementos: vocatio, coertio, iuditium y executio.
4. La cosa decidida
La cosa decidida en el ordenamiento jurídico peruano establece según el fundamento 30 de la STC 05811-2015-PHC/TC “[…]el principio de cosa decidida forma parte del derecho fundamental al debido proceso en sede administrativa»
La Resolución N° 13-2013-JUS/CN señala que es una
Institución que tiene por objeto la seguridad jurídica en el ámbito prejudicial, mediante el cual se atribuye dicha cualidad a la resolución administrativa una vez cumplidas todas las etapas del procedimiento administrativo, llegando a una decisión final que solo puede ser cuestionada en sede judicial a través de un proceso contencioso administrativo […].
En ese sentido, podemos afirmar que la cosa decidida tiene la cualidad resolutoria en sede administrativa. Sin embargo, esta puede ser observada en sede jurisdiccional al agotarse la vía administrativa.
5. La cosa juzgada
Una característica relacionada a la función jurisdiccional es la terminación de un proceso jurisdiccional. Este termina con una decisión fundada y motivada a través de una resolución conocida como cosa juzgada.
Esta cosa juzgada es la forma de obtener del juez una declaración definitiva a la litis, de modo que, no se vuelve a discutir sobre el asunto mismo.
La cosa juzgada es, en este orden de elementos, la piedra de toque del acto jurisdiccional. Donde hay cosa juzgada hay jurisdicción y donde no hay cosa juzgada no existe función jurisdiccional[22].
Asimismo, menciona Monroy menciona que: Lo que carece de cosa juzgada no tiene jurisdicción[23].
Finalmente en concordancia con los autores anteriores, la cosa juzgada cumple con la finalidad del proceso esto es, dar término a la controversia dando la razón a una de las partes, en todo lo pretendido o en una parte de su pretensión.
6. Cuadro comparativo
| Función Administrativa | Función jurisdiccional |
| Efecto primario: En tanto está prevista para cumplirse de manera inmediata[24] | Efecto secundario: Está previsto cuando las normas o resoluciones administrativas son rechazadas por los administrados y es necesario accionar un procedimiento jurisdiccional[25] |
| Decisiones de última instancia pueden ser impugnadas en sede jurisdiccional | Decisiones de última instancia quedan firmes y no se pueden interponer recursos |
| Sus procedimientos terminan con decisiones de calidad de cosa decidida | Sus procedimientos terminan con decisiones de calidad de cosa juzgada |
| Solo pueden tener funciones cuasijurisdicionales. | La función administrativa puede complementar la función jurisdiccional, como en los actos de administración interna |
| Las autoridades con esta función no pueden dar condenas contra libertad | Las autoridades competentes como los magistrados pueden san condenas privativas de libertad |
7. Conclusiones
En conclusión podemos decir que la función administrativa forma parte de las entidades del poder ejecutivo, legislativo y judicial para su óptimo funcionamiento.
La función administrativa a través de las entidades se utiliza tanto para dictar actos administrativos respecto de los administrados modificando su esfera jurídica en situaciones determinadas, como para los actos de administración interna de las entidades.
Su principal diferencia parte de sus procedimientos. Para el procedimiento administrativo, su última instancia se basa en una decisión con calidad de cosa decidida, es decir que puede ser impugnada en sede judicial.
Por otro lado, al término del procedimiento jurisdiccional, el tercero decisorio (juez) resuelve la controversia de las partes con una decisión de carácter de cosa juzgada. Esto es que no puede volver a ser revisado.
8. Bibliografía
Couture Etcheverry, Eduardo Juan. Estudios de derecho procesal civil. Tercera edición. Buenos Aires: Ediar editores, s.f.
Couture Etcheverry, Eduardo Juan. Fundamentos del derecho procesal civil. Tercera edición. Buenos Aires: Roque Depalma editores, 1958.
Gordillo, Agustín. Tratado de derecho administrativo y obras selectas. Fundación de Derecho Administrativo. Vol.8 . 2013.
Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del procedimiento administrativo general. Gaceta jurídica. Décima cuarta edición. Tomo II. 2019.
Monroy Gálvez, Juan. Diccionario procesal civil. Lima: Gaceta Jurídica. 2013.
Real Academia Española: Diccionario de la lengua española, 23.ª ed., [versión 23.5 en línea].
[1] Gordillo, Agustín. Tratado de derecho administrativo y obras selectas. Fundación de Derecho Administrativo. Vol. 8. 2013, p. 88.
[2] Ídem.
[3] Ídem.
[4] Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del procedimiento administrativo general. Gaceta jurídica. Décima cuarta edición. Tomo II. 2019, p. 86.
[5] Real Academia Española: Diccionario de la lengua española, 23.ª ed. [versión 23.5 en línea]. Disponible aquí.
[6] Ídem.
[7] Gordillo, Agustín Op. cit., 89.
[8] Ídem.
[9] Ídem.
[10] Gordillo, Agustín Op. cit., 97.
[11] Ídem.
[12] Couture Etcheverry, Eduardo Juan. Fundamentos del derecho procesal civil. Tercera edición. Buenos Aires: Depalma, 1958, p. 30.
[13] Ídem.
[14] Couture Etcheverry, Eduardo Juan. Fundamentos del derecho procesal civil. Op. cit. p. 34.
[15] Monroy Gálvez, Juan. Diccionario procesal civil. Lima: Gaceta Jurídica, 2013, p. 129.
[16] Ídem.
[17] Ídem.
[18] Ídem.
[19] Couture Etcheverry, Eduardo Juan. Estudios de derecho procesal civil. Tercera edición. Buenos Aires: Ediar editores, s/f, p. 376.
[20] Op. cit., pp. 376-377.
[21] Op. cit., p. 377.
[22] Op. cit., p. 43.
[23] Monroy Gálvez, Juan. Introducción al proceso civil, p. 197.
[24] Op. cit., 188.
[25] Ídem.
