¿Cuál es la finalidad del memorándum circular emitido por Sunafil? [Resolución 247-2021-Sunafil/TFL]

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Mediante la Resolución 247-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización laboral aclaró que un memo circular no es una norma que regula una nueva infracción más gravosa, o que plantea una nueva interpretación más gravosa a las normas,  es simplemente un documento aclarativo.

Un empleador fue sancionado por incumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo.

La inspeccionada señaló que se le inició el PAS mediante una imputación de cargos en la que se señala como incumplimientos en materia de seguridad y salud en el trabajo, los siguientes hechos: i) Identificación de peligros y evaluación de riesgos, ii) avisos y señales de seguridad y iii) supervisión.

Sin embargo, posteriormente fueron notificados con otra imputación de cargos, en la que se tipifica cada infracción independientemente, como 3 infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo basando su modificación en el memorándum circular 001-2019-SUNAFIL/INII, emitido el 02 de enero de 2019, un año y 3 meses después de ocurrido el accidente de trabajo, de fecha 03 de octubre de 2017 vulnerando el principio de irretroactividad.

El Tribunal recordó que el memorándum circular no es una norma que regula una nueva infracción más gravosa, o que plantea una nueva interpretación más gravosa a la normas de seguridad y salud en el trabajo; es simplemente un documento aclarativo, que no está generando o modificando las características típicas de la infracción.

De esta manera el recurso fue declarado infundado.


Fundamento destacado: 6.3 Al respecto, si bien la impugnante alega que se vulneró el principio de irretroactividad al haberse sustentado la imputación de cargos N° 381-2020, con el memorándum circular N° 001-2019-SUNAFIL/INII, por el que se considerarían las infracciones muy graves a la seguridad y salud en el trabajo que causen un accidente de trabajo, de manera independiente siempre que no se aprecie el concurso de infracciones; es de precisar que, el memorándum circular no es una norma que regula una nueva infracción más gravosa, o que plantea una nueva interpretación más gravosa a la normas de seguridad y salud en el trabajo; es simplemente un documento aclarativo, que no está generando o modificando las características típicas de la infracción regulada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, solo se refiere a la aplicación correcta del concurso de infracciones, cuando se verifiquen infracciones a la normativa de seguridad y salud en el trabajo que hayan causado un accidente de trabajo; ya que, independientemente de la existencia del memorándum circular mencionado, el procedimiento administrativo sancionador, se regula siguiendo los principios establecidos en el TUO de la LPAG, por cuanto, en el presente caso, al hacerse un análisis de las infracciones verificadas durante el procedimiento inspectivo, se verifica que no se está frente a un supuesto de concurso de infracciones al tratarse de 3 hechos generadores de infracciones independientes; por lo tanto, no se ha producido la vulneración al principio de irretroactividad; en cuanto, al mal cálculo del monto de las sanciones impuestas al administrado no es un supuesto de irretroactividad, ya que no se trata de nueva normativa, o nueva interpretación a la norma o la imposición de una sanción más gravosa, respecto a la emisión de una norma posterior. 


Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 247-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR : 1626-2019-SUNAFIL/ILM
PROCEDENCIA : INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
IMPUGNANTE : MINERA LAS BAMBAS S.A.
ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 876-2021-SUNAFIL/ILM
MATERIA : – SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por MINERA LAS BAMBAS S.A. en contra de la Resolución de Intendencia N° 876-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 31 de mayo de 2021.

Lima, 27 de agosto de 2021

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por MINERA LAS BAMBAS S.A. (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 876-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 31 de mayo de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 527-2017-SUNAFIL/INSSI del 23 de octubre de 2017, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la seguridad y salud en el trabajo[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 168-2017-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción) del 30 de noviembre de 2017, mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por una (01) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo.

1.2 Mediante Imputación de cargos N° 381-2020-SUNAFIL/ILM/AI2 del 20 de julio de 2020, notificada el 04 de setiembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 779-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 377-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE1 de fecha 30 de noviembre de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 810,000.00 (Ochocientos diez mil con 00/100 soles) por haber incurrido en:

– Una (01) infracción MUY GRAVE por incumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, vinculada a no acreditar contar con el IPER que contemple la implementación de la señalización vial para reducir la velocidad en las curvas antes de ingresar a rampas negativas, lo que no permitió que se realizara una adecuada identificación de peligros y evaluación de riesgos, en relación a las tareas que realizaba, que ocasionó el accidente de trabajo mortal, en perjuicio del trabajador Hilario Castro Ventura, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

– Una (01) infracción MUY GRAVE por incumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, vinculada a no acreditar contar con un sistema de señalización en las instalaciones suficientes en las curvas para reducir la velocidad antes de ingresar a las rampas negativas, que ocasionó el accidente de trabajo, en perjuicio del trabajador Hilario Castro Ventura, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

– Una (01) infracción MUY GRAVE por incumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, vinculada a no acreditar haber efectuado una supervisión efectiva de las labores realizadas por el trabajador, que ocasionó el accidente de trabajo, en perjuicio del trabajador Hilario Castro Ventura, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

1.4 Con fecha 22 de diciembre de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 377-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:

i. Se ha vulnerado el principio de predictibilidad, generando incertidumbre jurídica, transgrediendo el derecho al debido procedimiento y el principio de concurso de infracciones; al haberse determinado mediante una posterior imputación de cargos que la impugnante había cometido 3 infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, contrariamente a lo dispuesto en el acta de infracción que sirvió como fundamente a la primera imputación de cargos, generándose un incremento en el monto de la sanción, en perjuicio de la impugnante.

ii. El Informe Final de Instrucción vuelve a incrementar el monto de la sanción por la comisión de 3 infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, teniendo como sustento el Memorándum Circular N° 001-2019-SUNAFIL/INII, por lo que solicita la nulidad de la imputación de cargos, informe final y la resolución apelada, o en su defecto aplicar el principio de concurso de infracciones y sancionar únicamente por una infracción.

iii. La Resolución apelada, el Informe Final, la Imputación de Cargos y el Acta de Infracción son nulos por carecer de una debida motivación, por haber vulnerado el derecho al debido procedimiento y por haber inobservado los principios que rigen la actuación de la administración, así como los derechos fundamentales establecidos en el artículo 139 de la Constitución Política del Perú.

iv. No se encuentra debidamente motivada la acreditación del nexo causal entre las infracciones cometidas, y el accidente de trabajo.

v. La impugnante si cumplió con la identificación de peligros y la evaluación de riesgos de acuerdo a las actividades del trabajador afectados, así como su obligación de realizar una supervisión efectiva. Sin embargo, es el mismo trabajador que, con su actuar negligente, al no usar el sistema de frenos y retardo oportunamente causó el accidente de trabajo.

vi. Llama la atención que los inspectores de trabajo determinen la supuesta responsabilidad de la impugnante en base al Informe Final de Investigación del Accidente Mortal-Anexo 22, ya que el mismo concluye que es el trabajador afectado el responsable de la ocurrencia del accidente de trabajo. Sobre todo, si la impugnante ha presentado durante el procedimiento sancionador, documentos con los cuales acredita la capacitación del trabajador afectado, que cuenta con PETS en operaciones de camiones de acarreo Komatsu y CAT, y que el camión que operaba el trabajador afectado no presentaba ningún tipo de falla mecánica.

vii. La impugnante cuenta con su IPER, conforme se acredito en la visita inspectiva de fecha 23 de octubre del 2017; asimismo, en el IPERC2 Línea Base se identificó el peligro de “Equipos en movimiento”, el riesgo “caídas a desnivel por falta de bermas, volcaduras, colisiones, aplastamiento a equipos menores“ y como medida de control “Diseño de vías y bermas de tránsito”.

viii. No existe una sola referencia legal ni análisis técnico que permita determinar a la Autoridad Administrativa de Trabajo que la impugnante tendría una señalización insuficiente; por lo que, en aplicación al artículo 95 de la Ley N° 29783, la Autoridad Administrativa de Trabajo, tenía la obligación de acreditar que el incumplimiento de una norma de seguridad y salud en el trabajo, fue la causa del accidente de trabajo, debiendo consignarlo en el acta de infracción, contraviniendo al principio de tipicidad.

ix. No existen argumentos que logren acreditar este supuesto incumplimiento; no obstante, si la impugnante no hubiese ejercido una adecuada supervisión de los operadores de camión minero no tendría, por ejemplo, las bitácoras de control del camión Kamtsu, no realizaría charlas de seguridad a los operadores, entre otros documentos que no han sido tomados en cuenta al momento de emitir la Imputación de Cargos, Informe Final y resolución apelada, la cual supone una grave afectación al derecho al debido procedimiento y al derecho de defensa. Esto porque, si bien la resolución apelada manifiesta haber tenido la documentación al momento de resolver, lo cierto es que no analizó los documentos a profundidad ni mencionó porque no se desacredita la supuesta falta de supervisión.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 876-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 31 de mayo de 2021[2], la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación
interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 377-
2020-SUNAFIL/ILM/SIRE1, por considerar que:

i. Los actos emitidos por los inspectores de trabajo en el desarrollo de su labor inspectiva, como informes de actuaciones inspectivas y las actas de infracciones no constituyen actos administrativos, constituyen actos de administración. Asimismo, la imputación de cargos no es un acto administrativo, pues no generan derechos, ni impone sanciones, siendo que es solo una manifestación de la autoridad instructora mediante el cual da inicio al procedimiento administrativo sancionador. En ese sentido, se advierte que se cumplieron los principios ordenadores de la LGIT así como el debido procedimiento, y seguridad jurídica; en la medida que el Acta de Infracción se encuentra debidamente motivada, cumpliendo con el contenido mínimo regulado en el artículo 46 de la LGIT.

ii. El memorándum circular N° 001-2019-SUNAFIL/INII, ha señalado pautas para tipificar aquellas infracciones que hayan ocasionado el accidente de trabajo, ya sea en forma conjunta o separada, que se encuentra acorde con lo regulado en el artículo 48-A del RLGIT. Por lo que la imputación de cargos se ha emitido sin menoscabo del derecho de defensa de la impugnante, toda vez que ha tenido la oportunidad de presentar sus descargos al acta de infracción, informe final de instrucción, y al interponer su recurso de apelación, pues la adecuación del tipo infractor no vulnera el principio de tipicidad, el debido procedimiento, ni el derecho de defensa invocados.

iii. De la revisión del acta de infracción, imputación de cargos, informe final y de la lectura de la resolución apelada, se corrobora que no contravienen en la forma ni en el fondo a la constitución, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contienen los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto, contenido, finalidad pública y procedimiento regular, habiendo tomado en cuenta los descargos de la inspeccionada. Entonces, se ha garantizado la debida motivación del acto administrativo apelado, conforme al artículo 3 y numeral 6.1 del artículo 6 del TUO de la LPAG y dentro del marco constitucional de los numerales 3 y 5 del artículo 139 de la Constitución.

iv. En cuanto a los literales v) y vi), la impugnante se encontraba en la obligación de garantizar la seguridad y salud del trabajador afectado con ocasión de su actividad laboral de acuerdo de acuerdo al principio de prevención regulado en la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo. Sin embargo, de las actuaciones inspectivas de investigación se aprecia que ello no sucedió, pues el citado trabajador sufrió un accidente de trabajo que le ocasionó lesiones en el cuerpo causándole la muerte. Por ello, no resulta amparable que el accidente haya sido producto por negligencia del trabajador toda vez que la impugnante no acreditó el cumplimiento de las disposiciones relativas a seguridad y salud en el trabajo, máxime si el documento denominado “informe final de investigación de accidente mortal”- Anexo 22, presentado por la impugnante, se ha determinado entre las causas del accidente de trabajo mortal la señalización insuficiente en las curvas para reducir la velocidad antes de ingresar a rampas negativas, la línea IPERC de línea base no contempla la implementación de la señalización vial para reducir la velocidad y el inspector comisionado detectó que hubo supervisión y liderazgo deficiente.

v. De la identificación de peligros y evaluación de riesgos, se verifica que de la matriz de “identificación de peligros, evaluación de riesgos y medidas de control- línea base” vigente a la fecha de ocurrido el accidente de trabajo, del 03/10/2017, no se contempló la implementación de señalización vial para reducir la velocidad en curvas antes de ingresar a rampas negativas, teniendo en cuenta que de acuerdo al artículo 77 del RLGIT y el artículo 57 de la LGIT, claramente dispone que la identificación de peligros, evaluación de riesgos y determinación de controles se debe realizar en cada puesto de trabajo, tomando en cuenta entre otros aspectos, las actividades rutinarias y no rutinarias; según lo establecido en el puesto de trabajo del trabajador, considerando además que el informe final de investigación de accidente mortal- Anexo 22, presentado por la impugnante ha considerado como causas básicas, factores de trabajo que el IPERC de línea base no contempla la implementación de señalización vial para reducir la velocidad en curvas.

vi. De las condiciones de seguridad en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinarias (avisos y señales de seguridad),se verifica que la resolución apelada señala en su considerando 5.30, que el personal inspectivo no tiene la obligación de emitir un reporte técnico en el cual especificara cuales eran las medidas correctivas o la señalización que hubiera resultado adecuada en las curvas, dado que dicha responsabilidad le corresponde al comité de seguridad y salud en el trabajo y a la impugnante, correspondiéndoles determinar las medidas correctivas necesarias para que a futuro tales hechos no se repitan.

vii. De la supervisión efectiva de Sistema de Gestión de Seguridad y Salud, el personal inspectivo constato que no hubo una supervisión efectiva por cuanto no se tomó las precauciones necesarias para asegurar la protección de la seguridad y salud de los trabajadores, verificando y analizando peligros, y evaluando adecuadamente los riesgos presentes en el área de trabajo, a fin de eliminar o minimizar dichos riesgos, y eventualmente paralizar las operaciones o labores en situaciones en alto riesgo hasta que se haya eliminado o minimizado dichas situaciones riesgosas. Por ello, no basta alegar que realizó charlas de capacitación o procedimientos de mantenimiento preventivo y correctivo de los camiones, ni acreditar suficiente información antes y durante el desarrollo de las labores del trabajador, tales como, si previamente a la labor a realizar por dicho trabajador, identificó las condiciones de seguridad de la señalización adecuada en las curvas, acciones que son trascendentales para sustentar que se ha cumplido con la obligación de realizar una supervisión efectiva.

viii. A fin de determinar la responsabilidad de la impugnante, se ha considerado que esta no obstante tener pleno conocimiento de su obligación legal de garantizar la seguridad y salud del trabajador afectado, a través de las condiciones de seguridad en el centro de trabajo, el día 03 de octubre del 2017, no cumplió con verificar que su sistema de señalización sean suficientes en las curvas para reducir la velocidad antes de ingresar a rampas negativas, de modo que, de haber cumplido con la verificación respectiva hubiera reducido la posibilidad de fallecimiento. Por todo ello, existe la concurrencia de culpabilidad de la impugnante en las infracciones sancionadas: i) no contar con IPER que contemple la implementación de señalización vial para reducir la velocidad en las curvas, antes de ingresar a rampas negativas; ii) no contar con un sistema de señalización en las instalaciones suficientes en las curvas para reducir la velocidad antes de ingresar a rampas negativas y iii) no acreditar haber efectuado una supervisión efectiva de las labores realizadas por el trabajador afectado, las cuales causaron el accidente de trabajo.

1.6 Con fecha 18 de junio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 876-2021-SUNAFIL/ILM.

1.7 La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1075-2021-
SUNAFIL/ILM, recibido el 09 de julio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

[Continúa…]

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[1] Se dispuso como materias de la orden de inspección las siguientes: Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub materia: registro de accidente de trabajo e incidentes), Accidente de trabajo que cause muerte o invalidez permanentemente total o parcial (Sub materia: incluye todas).

[2] Notificada a la inspeccionada el 02 de junio de 2021.

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