La noción de Estado como único empleador parte de la naturaleza de la relación entre la administración pública y quienes prestan servicios en ella. En nuestro ordenamiento jurídico, en el ámbito laboral público, esta afirmación responde a una lógica estructural del empleo público, en la cual el vínculo del servidor trasciende a la entidad específica en la cual está prestando servicios, para ser considerado como una relación más amplia con el Estado (Tribunal Constitucional, STC N° 206-2005-AA/TC, f.j. 21 y 22)
Sin embargo, esta noción no puede ser interpretada de manera aislada ni extendida a cualquier forma de vinculación con el Estado, sino que se encuentra estrechamente relacionada con determinadas características propias de la función pública, considerando que el empleo público en el Perú se configura como un sistema heterogéneo, en el que coexisten diversos regímenes laborales con regulaciones diferenciadas.
Por lo señalado, la afirmación de que el Estado actúe como empleador único no implica necesariamente la existencia de un régimen uniforme ni de una relación laboral homogénea para todos los servidores públicos. Por el contrario, la configuración del empleo público en el Perú responde a un modelo mixto, en el cual coexisten elementos de naturaleza estatutaria y contractual. No obstante, esta coexistencia no implica la homogeneización de los regímenes, sino la persistencia de diferencias que condicionan la forma como se estructura la relación laboral en cada caso.
Desde una perspectiva material, el Estado como empleador único adquiere mayor sentido en aquellos regímenes en los que existe continuidad del vínculo con la Administración Pública, así como mecanismos de movilidad y desarrollo profesional. Este es el caso del régimen de la carrera administrativa, regulado por el Decreto Legislativo 276, en el cual el servidor se encuentra vinculado no solo a la entidad donde desarrolla sus funciones, sino al Estado en su conjunto, permitiendo la subsistencia de derechos y obligaciones a lo largo de su trayectoria.
En consecuencia, esta manera de entender al Estado no debe ser concebida como una categoría absoluta ni universal, sino como una construcción jurídica que depende del régimen aplicable y de los elementos que en este se encuentren presentes. Su correcta interpretación exige no solo considerar la relación entre servidor y entidad, sino también la existencia de factores como la movilidad interinstitucional, el desarrollo de una carrera administrativa y la posibilidad del Estado de ejercer potestades como la disciplinaria con efectos que trasciendan a una entidad específica dentro del aparato estatal.
Respecto al régimen de contratación administrativa de servicios (CAS), regulado por el Decreto Legislativo 1057, este fue concebido como una modalidad especial de contratación en el sector público, caracterizada por tener una naturaleza contractual administrativa y por la ausencia de los elementos estructurales propios del régimen de la carrera administrativa.
En ese sentido, cada contrato administrativo de servicios genera una relación autónoma, circunscrita a la entidad en la cual el servidor presta labores, sin proyectarse fuera de ese ámbito institucional. (SERVIR, Informe Técnico 149-2017-SERVIR/GPGSC)
A manera de comparación, el régimen CAS no contempla mecanismos de movilidad interinstitucional ni de progresión estructurada dentro del Estado. Ello responde a su lógica contractual, en la que cada vínculo se define de manera independiente, en función de las necesidades específicas de la entidad contratante.
Incluso con las modificaciones recientes introducidas por la Ley 31131, mediante la cual se reconoce el carácter indeterminado de los contratos CAS como regla general, ello no altera la estructura del régimen, en tanto la estabilidad derivada de dicha indeterminación se circunscribe únicamente a la relación entre el servidor y la entidad empleadora.
No obstante, la reciente promulgación de la Ley 32563, Ley que regula los derechos y obligaciones de los servidores sujetos al régimen laboral del Decreto Legislativo 1057, publicada el 23 de marzo de 2026 en el Diario Oficial El Peruano, ha incorporado, entre otras modificaciones relevantes, un elemento conceptual que altera de manera significativa su configuración jurídica: la consideración del Estado como único empleador.
En efecto, esta norma introduce una categoría que, como se ha desarrollado previamente, ha estado tradicionalmente vinculada a la lógica de la carrera administrativa. Este cambio normativo no implica solo una modificación terminológica, sino que plantea una reconfiguración de la forma en que se ha venido entendiendo el vínculo laboral en el régimen CAS.
Esta situación da lugar a una incoherencia conceptual, en la medida en que se traslada una categoría propia de un régimen estatutario a un régimen de naturaleza contractual, sin incorporar los elementos que identifican al régimen de carrera administrativa. Como consecuencia, la noción del Estado como empleador único en el ámbito del CAS termina configurándose como una declaración normativa carente de contenido operativo, generando incertidumbre en su interpretación y aplicación.
Finalmente, el riesgo no radica únicamente en la ambigüedad normativa, sino en la posibilidad de que una noción concebida para estructurar el empleo público termine desnaturalizada al ser aplicada a un régimen que carece de sus presupuestos esenciales. Más aún, su incorporación resulta discutible si se considera que ni siquiera en el marco de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil —que constituye el intento más integral para ordenar el empleo público— se ha recogido expresamente dicha noción. En ese sentido, su incorporación en el régimen CAS, sin el desarrollo de los elementos que le otorgan contenido, compromete la coherencia del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos.
Sobre el autor: Amerson Edward Mendoza Morales. Analista Jurídico II de la GPGSC
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