Sumario: 1. Introducción. 2. ¿Qué es el ECI? 3. ¿Por qué el Tribunal Constitucional aplicó la técnica del ECI? 4. ¿Cuáles son los efectos del ECI? 5. Conclusión.
1. Introducción
En el Perú, a diferencia de otros países, la técnica del estado de cosas inconstitucional (en adelante ECI) ha sido utilizada no sólo por las altas cortes, sino también por juzgados constitucionales, donde hasta ahora no es visible el impacto negativo o positivo que puedan generar.
Un caso concreto sucedió en Tacna, en el año 2011. En el Quinto Juzgado Especializado en lo Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima se ventilaba un proceso de amparo promovido por la minera Minsur contra el Gobierno Regional de Tacna. El 6 de junio del mismo año se emite una resolución en la que se aplica la técnica del estado de cosas inconstitucional, de manera más que curiosa, llamativa –por decirlo menos–, donde se extienden los efectos de una medida cautelar y posterior sentencia al municipio de Tacna. Así, esta municipalidad no podía realizar ninguna acción o conducta mediante la cual, directa o indirectamente, pretenda impedir, obstruir, perjudicar y/o perturbar o promover la perturbación de la ejecución de las obras y actividades del proyecto minero de Pucamarca.
Con fines pedagógicos recordaremos someramente, y en los términos de nuestro propio Tribunal, el concepto, el por qué se aplicó dicha técnica en el Perú, las razones para su aplicación y los efectos de la técnica del estado de cosas inconstitucional.
2. ¿Qué es el ECI?
El Tribunal Constitucional (TC), en la sentencia del caso Arellano Serquén, afirma que el ECI “se trata, en suma, de extender los alcances inter partes de las sentencias a todos aquellos casos en los que de la realización de un acto u omisión se hubiese derivado o generado una violación generalizada de derechos fundamentales de distintas personas”[1].
A partir de ello, sostenemos que el ECI es un aporte al derecho procesal constitucional, que consiste en un mecanismo para que los derechos fundamentales sean una realidad para las personas. Es pues un esfuerzo por no solo saber qué o cuál derecho tenemos (subjetivamente) sino cómo y cuándo los ejercemos. Dicho de otra forma, si los vivimos en la realidad (objetivamente). Entonces, si bien tiene un tinte a remedio procesal, conlleva a una nueva forma práctica de concretización de los derechos fundamentales.
3. ¿Por qué el Tribunal Constitucional aplicó la técnica del ECI?
Más que una moda, el ECI es una técnica necesaria en nuestro país, debido a que los derechos fundamentales son vulnerados en forma sistemática en diferentes sectores de la población, y el mayor infractor nada más y nada menos suele ser el mismo Estado.
La sentencia recaída en el Exp. 2579-2003-HD/TC es donde el TC por primera vez utiliza la “técnica del estado de cosas inconstitucional”. En ella se nos explica que existe un gran problema en la justicia constitucional peruana. Para decirlo en un modo simple, tenemos que en el supuesto de que “A” gane un proceso a “B” y “B” se niega a cumplir la sentencia, “A” tiene que interponer una acción de cumplimiento; otro supuesto es que si “A” gana un proceso a “B”, y se ejecuta la sentencia, luego aparece “C” que también tiene el mismo problema que “A”, entonces “C” se ve obligado a iniciar un nuevo proceso para que se le reconozca el mismo derecho que “A”. Entonces, ¿qué ha provocado esto? Ha provocado un “congestionamiento de procesos constitucionales de la libertad”[2] (hábeas corpus, amparo, hábeas data), que conllevaría a “un eventual colapso de la justicia constitucional de la libertad”[3].
Para solucionar ello, el TC ha dispuesto la acumulación de procesos por ser sustancialmente análogos o por la reiteración de jurisprudencia. Es decir, el Tribunal se ha “ahorrado el deber de expresar sus razones sobre cada uno de los puntos controvertidos, para simplemente expresarlas por remisión”[4]. Sin embargo, esta solución no ha sido suficiente para la reducción de la carga procesal.
Ahora bien, el problema se hace un poco más complejo cuando el que no quiere acatar la sentencia (o sea “B”) es una entidad del Estado, el Tribunal manifiesta que “pese a existir una inveterada tradición jurisprudencial en determinado sentido, diversos órganos públicos han mantenido y, lo que es peor, continuado, la realización de actos considerados como lesivos de derechos constitucionales”[5].
El TC se cuestiona a sí mismo y se pregunta si tiene que cumplir un rol pasivo frente al problema –antes señalado– teniendo en cuenta que “en sociedades como la nuestra, donde los postulados del Estado Social y Democrático, están, en muchos casos, pendientes de realizar, corresponde a este Tribunal, en gran medida, coadyuvar para concretarlos”[6].
Entendiendo esto así, el TC señala que “todos los órganos públicos tienen un deber especial de protección con los derechos fundamentales, y que la fuerza de irradiación de ellos exige de todos los operadores estatales que realicen sus funciones del modo que mejor se optimice su ejercicio. Es urgente, además, que adopte medidas más audaces que contribuyan a hacer aún más efectiva su función pacificadora de los conflictos de la vida constitucional”[7].
Entonces, ¿qué medidas se tomarán para solucionar tal estado de cosas? El TC responde: “Este Tribunal es competente para fijar las reglas procesales que mejor protejan los principios y derechos constitucionales, considera constitucionalmente exigible que se adopte la técnica del “estado de cosas inconstitucionales”[8].
De las diferentes sentencias donde el TC ha mencionado a la técnica del estado de cosas inconstitucional, se pueden identificar tres razones para su aplicación:
a. Evitar la vulneración sistemática de derechos fundamentales de un sector de la población
“Se configura un estado de cosas inconstitucional cuando se constata los comportamientos contrarios a la Constitución, renuentes, sistemáticos y reiterados, de los funcionarios o autoridades”[9]. Además, el TC considera que, si bien la “Constitución plantea desde su primer artículo que es la persona humana y su dignidad el fin supremo de la Sociedad y el Estado, no obstante, con frecuencia la práctica de los poderes públicos no se condice con este mandato.
Cuando ello ocurre resulta legítimo que un Tribunal encargado de la defensa de los derechos fundamentales, que tienen su fuente precisamente en esa dignidad humana, actúe de manera firme y decidida para reencausar la actuación de los poderes públicos; lo que constituye además un deber irrenunciable para garantizar la eficacia y vigencia de los derechos que se encuentren amenazados o conculcados[10]”.
El Tribunal considera que es justificado aplicar la técnica del estado de cosas inconstitucional al verificarse la vulneración de derechos fundamentales, la misma que puede ser entendida de dos formas i) como transgresión, quebrantamiento o violación de facto de uno o varios derechos fundamentales y ii) como amenaza, es decir, la posibilidad inminente de vulneración de uno o varios derechos fundamentales.
La vulneración a la que hace referencia el TC, tiene por lo menos tres requisitos i) que provenga de una autoridad, es decir, que la violación de los derechos fundamentales emane de una acción u omisión de algún ente del Estado u órgano público ii) que sea sistemática, es decir, dicha vulneración tendrá que ser repetitiva, constante y iii) que afecte a diferentes personas, pues, así lo ha señalado el TC, ante la vulneración sistematizada o generalizada[11], que afecte a un “sector de la población[12]” o que “afecte a distintas personas[13]”.
b. La defensa de la Supremacía de la Constitución
“El TC es el encargado de la defensa de la supremacía constitucional, es claro que sus decisiones -no sólo en los juicios abstractos de constitucionalidad, sino también en los casos concretos de tutela de derechos subjetivos- vincula a todos los poderes públicos”[14].
En consecuencia, al TC se le ha confiado la defensa del principio de supremacía constitucional, es decir, que se ha convertido en el supremo intérprete y guardián de la Constitución, por tanto, cuida que las leyes no quebranten lo dispuesto por la Constitución, y yendo más allá en la interpretación del texto constitucional, interviene para restablecer el respeto a la Constitución y a los derechos fundamentales.
De las 15 sentencias del Tribunal Constitucional en las que se aplica el ECI, son trascendentales socialmente las últimas 6 (incluyendo la del hacinamiento de los penales), i) Prohibición de doble percepción de ingresos para los pensionistas del Estado (STC 00009-2015-AI/TC, caso contra el DL 1133), ii) Ejercicio de las competencias por parte de la Oficina de Normalización Previsional (STC 00799-2014-PA/TC, Caso Mario Eulogio Flores Callo), iii) Derecho a que el Estado se comunique oficialmente también en lenguas originarias (STC 00889-2017-PA/TC, Caso María Antonia Díaz Cáceres de Tinoco), iv) Disponibilidad y accesibilidad a la educación de personas en extrema pobreza del ámbito rural (STC 00853-2015-PA/TC, Caso Marleni Cieza Fernández y otra), v) Aplicación de sanciones por parte de la Sunat (STC 04539-2012-AA/TC, Caso Sindicato de trabajadores tributarios y aduaneros) y la última, vi) EXP. N.° 05436-2014-PHC/TC, Caso hacinamiento de penales.
c. El Reconocimiento de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales
El TC haciendo referencia a la aplicación del ECI señala que “El fundamento de este tipo de decisiones hay que ubicarlo en la doble dimensión y efecto que despliegan los derechos fundamentales”[15]. Según Cesar Landa “los derechos fundamentales en general son derechos subjetivos, pero exigen un deber objetivo de protección tanto del Estado como de los particulares”[16]; el ámbito subjetivo implica que se reconozca a la persona una esfera de pretensiones y satisfacción de necesidades legítimas jurídicamente reconocibles; en tanto que el ámbito objetivo puede entenderse como la obligación del Estado para brindar protección legal, judicial y administrativa[17].
Entonces, es incuestionable que hoy en día no existe ningún Estado que se jacte de ser social, democrático, constitucional, sin que busque concretizar los derechos fundamentales, pues, estos se convierten en la razón de ser del Estado, cuya función básica es la protección y la efectiva realización de los derechos fundamentales; esto nos lleva a poder afirmar que los derechos fundamentales en sus dos ámbitos, se complementan y nos permiten desarrollar herramientas, mecanismos, que busquen hacer efectivos, los derechos fundamentales, por ello queda justificado el desarrollo de la técnica del estado de cosas inconstitucional, en la doctrina jurisprudencial del TC.
4. ¿Cuáles son los efectos del ECI?
a. Extender los efectos de la sentencia
El Tribunal Constitucional afirma que “la característica esencial de la declaración de una determinada situación como un estado de cosas inconstitucional consiste en extender los efectos de una decisión a personas que no fueron demandantes ni participaron en el proceso que dio origen a la declaratoria respectiva, pero que se encuentran en la misma situación que fue identificada como inconstitucional”[18].
El énfasis de la técnica del ECI, desarrollado por el TC peruano, es que se puede extender los efectos de la sentencia a personas que nunca fueron parte del proceso, lo cual, a nuestro parecer es un error, pues la justificación y por ende lo más importante, es defender los derechos fundamentales de las personas, “evitando que otros ciudadanos afectados por los mismos comportamientos violatorios tengan que interponer sucesivas demandas con el fin de lograr lo mismo”[19].
Entonces, no es lo más importante extender los efectos, sino que, a través de la técnica del ECI se pueden solucionar problemas generales que afectan o amenazan los derechos fundamentales de un sector de la población. Por ello consideramos que es inevitable –pero no lo principal- extender los alcances de las sentencias a todos aquellos casos en los que de la realización de un acto u omisión del que hubiese derivado una violación de uno o más derechos fundamentales.
b. Efectuar un requerimiento específico o genérico a uno o a varios organismos públicos
El TC intenta ser un organismo, que no solo interpreta la constitución, sino que además procura la interrelación de diferentes órganos gubernamentales a fin de garantizar el cumplimiento de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales, por ello, expone que ante la declaración del ECI, se deberá “Efectuar un requerimiento específico o genérico a un (o unos) órgano(s) público(s) a fin de que, dentro de un plazo razonable, realicen o dejen de realizar una acción u omisión, per se, violatoria de derechos fundamentales, que repercuta en la esfera subjetiva de personas ajenas al proceso constitucional en el cual se origina la declaración”[20].
Si existe un estado de cosas inconstitucional, ¿cómo va a cambiar tal situación el Tribunal? Dando las directivas, u ordenando aquellas acciones que se han de realizar o dejar de realizar para la observancia de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales.
c. El derecho fundamental queda expedito para ser reclamado por vía de la “represión de actos lesivos homogéneos”
El TC expresa que “al no ser necesario el desarrollo de nuevos procesos constitucionales también se evita la existencia de decisiones contradictorias entre los órganos jurisdiccionales respecto a hechos que son homogéneos”[21]. La intención para aplicar la técnica del estado de cosas inconstitucional, en buena cuenta es para que la justicia constitucional no se vea sobrecargada o por lo menos descienda su carga procesal, entonces, al estar declarado un ECI, ya no se tendrá que iniciar un proceso constitucional de la libertad (hábeas corpus, hábeas data, amparo, acción de cumplimiento), sino que simplemente se tendrá que recurrir al Tribunal vía denuncia de actos lesivos homogéneos.
5. Conclusión
La primera vez que tuve conocimiento de la técnica del ECI me causó asombro e indignación. Ver cómo se callaba a un pueblo mediante una sentencia para que acepte la actividad minera, sin poder protestar, no era gratificante. Felizmente, la aplicación del ECI ha tomado un rumbo diferente, y este último colegiado del TC, manteniéndose como un defensor de la Constitución, ha sabido aplicar esta técnica en los casos que realmente son necesarios.
En este último caso, respecto al hacinamiento de los penales, hace muchos años que se tiene dicha información. Los reclusos sólo están privados de su libertad, mas no de su dignidad. Era necesario un ECI en dicha materia.
Considero que la declaratoria de un ECI conlleva también a la responsabilidad del TC de verificar su cumplimiento, solicitando informes a las entidades correspondientes y continuar exhortando a las entidades públicas al cumplimiento efectivo de los derechos fundamentales.
[1] Exp. 02579-2003-HD/TC, fundamento jurídico 19.
[2] STC 2579-2003-HD/TC, fundamento jurídico 18.
[3] Idem.
[4] Idem.
[5] Idem.
[6] STC. 03149-2004-AC, Fundamento Jurídico 14.
[7] STC 2579-2003-HD/TC, fundamento jurídico 19.
[8] Idem.
[9] STC 03149-2004-AC, fundamento jurídico 16.
[10] STC 05561-2007-AA, fundamento jurídico 35.
[11] STC 03426-2008-HC, fundamento jurídico 30.
[12] STC 04119-2005-AA, fundamento jurídico 59.
[13] STC 05287-2008-AA, fundamento jurídico 12; STC 02579-2003-HD, fundamento jurídico 19.
[14] STC 03149-2004-AC, fundamento jurídico 14.
[15] STC 05561-2007-AA, fundamento jurídico 35.
[16] LANDA ARROYO, CÉSAR, Los Derechos Fundamentales en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Lima: Palestra, p. 11.
[17] Idem.
[18] STC 04878-2008-AA, fundamento jurídico 15, y también en la STC 05287-2008-AA, fundamento jurídico 12.
[19] STC 03149-2004-AC, fundamento jurídico 12.
[20] STC 02579-2003-HD, fundamento jurídico 19.
[21] Idem, fundamento jurídico 6.
