Publicado en el diario oficial El Peruano, el 9 de diciembre de 2019.
Establecen criterios a aplicarse cuando se cuestione la autenticidad de la firma contenida en escritos presentados por las partes en un procedimiento de impugnación
TRIBUNAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO
ACUERDO N° 002-2019/TCE
En la Sesión N° 03-2019/TCE de fecha 29 de noviembre de 2019, los Vocales integrantes del Tribunal de Contrataciones del Estado aprobaron por unanimidad, lo siguiente:
ACUERDO DE SALA PLENA REFERIDO A CUESTIONAMIENTOS FORMULADOS CONTRA LA AUTENTICIDAD DE LAS FIRMAS CONTENIDAS EN LOS ESCRITOS PRESENTADOS POR LAS PARTES EN UN PROCEDIMIENTO DE APELACIÓN.
I. ANTECEDENTES
De conformidad con lo establecido en el numeral 41.1 del artículo 41 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225 – Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 082-2019-EF (en adelante la Ley), las discrepancias que surjan entre la Entidad y los participantes o postores en un procedimiento de selección, y las que surjan en los procedimientos para implementar o extender la vigencia de los Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco, solo pueden dar lugar a la interposición del recurso de apelación. Dicho medio impugnativo es presentado, según corresponda, ante el titular de la Entidad convocante o ante el Tribunal de Contrataciones del Estado (en adelante el Tribunal o el TCE).
Previa verificación del cumplimiento de los requisitos de admisibilidad en un primer momento, y luego de procedencia, los puntos controvertidos son fijados sobre la base de aquellos aspectos planteados por las partes del procedimiento administrativo correspondiente, ya sea en el escrito que contiene la apelación (o en su subsanación) o en aquel con el que los terceros administrados absuelven el traslado de la misma, constituyéndose en los asuntos de fondo respecto de los cuales, ya sea el titular de la Entidad o el Tribunal, luego de valorar los medios probatorios existentes en el expediente, debe acoger o desestimar las pretensiones de las partes.
No obstante lo señalado, con independencia de los argumentos y pretensiones formuladas por las partes con la finalidad que la autoridad administrativa declare fundadas sus pretensiones, se ha identificado casos en los que el impugnante o los terceros administrados cuestionan la autenticidad de las firmas consignadas en los escritos presentados por su contraparte, ya sea el que contiene el propio recurso o la absolución del traslado, entre tantos otros que los administrados consideran pertinente presentar ulteriormente.
Así, la parte que formula una denuncia de tal naturaleza en el marco de un procedimiento de impugnación, realiza una valoración preliminar de autenticidad de la firma del respectivo documento, alegando que la misma —proveniente del propio postor como persona natural, del representante de una persona jurídica o del representante común del consorcio— no le pertenece a quien aparece como suscriptor del documento; es decir, asevera que se trata de una firma falsificada.
En tal contexto, atendiendo a la naturaleza y a la finalidad propia de los procedimientos establecidos en el ámbito de las contrataciones del Estado, con especial incidencia de los plazos cortos y perentorios de que disponen el Tribunal o el titular de la Entidad para resolver las controversias planteadas, corresponde emitir un Acuerdo de Sala Plena con la finalidad de adoptar un criterio único, a fin de dar un tratamiento predictible a este tipo de cuestionamientos.
II. ANÁLISIS.
Uno de los puntos controvertidos que se fijan a menudo en el marco de un procedimiento de recurso de apelación en materia de contratación pública, consiste en determinar si un postor presentó o no documentos falsos como parte de su oferta ante alguna Entidad de la Administración Pública, lo que eventualmente generará un pronunciamiento sobre el fondo de dicha controversia y, de ese modo, el acogimiento o la desestimación de la pretensión planteada por el proveedor que sostiene ello.
A diferencia de esa situación, ocurre que también en el marco de procedimientos recursivos de apelación, las partes cuestionan la autenticidad de las firmas consignadas en los escritos (recurso de apelación, absolución del traslado, solicitud de copias y lectura, entre otros) presentados por sus contrapartes en el mismo procedimiento, ya sea ante el Tribunal o ante la Entidad. Nótese que en este supuesto, el cuestionamiento sobre la falsedad de la firma siempre se plantea a través de escritos que son presentados de forma posterior a la interposición del recurso de apelación.
De ese modo, y a fin de delimitar la materia que será objeto del presente acuerdo, es importante precisar que éste busca uniformizar las actuaciones a realizar en el segundo de los escenarios planteados.
Al respecto, es importante resaltar que el procedimiento recursivo que se desarrolla ante el Tribunal o la Entidad, tiene por objeto resolver controversias que se suscitan en el marco de la etapa selectiva de la contratación pública; razón por la cual, el legislador ha venido acortando, cada vez más, el plazo que el Tribunal tiene para evaluar el recurso de apelación y valorar los medios probatorios presentados por las partes; entendemos motivado por la urgencia que la Entidad demanda para poder contratar con uno u otro proveedor y finalmente satisfacer una finalidad pública.
Así, por ejemplo, durante la vigencia del Reglamento del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado1, aprobado por el Decreto Supremo N° 084-2004-PCM[2], que otorgaba al Tribunal la competencia para conocer todos los recursos de apelación, la Sala podía extender el plazo para evaluar el recurso de apelación y actuar los medios probatorios necesarios “por el término necesario”. Posteriormente, con la entrada en vigencia del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado[3], aprobado por el Decreto Supremo N° 184-2008-EF[4], la discrecionalidad de fijar un límite al plazo fue eliminada y, en su lugar, se dispuso que el plazo para evaluación no podría exceder de quince (15) días hábiles.
Este último plazo se mantuvo con la entrada en vigencia del Reglamento de la Ley N° 30225 – Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por el Decreto Supremo N° 350-2015-EF[5]; sin embargo, en virtud de la modificación efectuada a este Reglamento a través del Decreto Supremo N° 056-2017-EF[6], el plazo máximo para que el Tribunal evalúe el recurso de apelación y los medios probatorios del caso concreto se redujo a diez (10) días hábiles, el cual se mantiene hasta la actualidad.
En el caso de la Entidad, el Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N° 350-2015-EF redujo el plazo para efectuar todas las actuaciones y emitir la resolución a doce (12) días hábiles, contados desde el día siguiente de la presentación o la subsanación del recurso; y, posteriormente, con la modificación que entró en vigencia el 3 de abril de 2017, el plazo quedó establecido en diez (10) días hábiles, el mismo que prevé la normativa vigente en la actualidad.
En este punto, la brevedad del plazo para realizar actuaciones en el procedimiento recursivo, resulta aún más evidente en la tramitación de los recursos de apelación interpuestos en el marco de la Ley N° 30556 – Ley que aprueba disposiciones de carácter extraordinario para las intervenciones del Gobierno Nacional frente a desastres y que dispone la creación de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios; que tienen a cargo el Tribunal y la Entidad, toda vez que, conforme a lo dispuesto en el artículo 46 del Decreto Supremo N° 071-2018-PCM[7], el plazo para resolver y notificar la resolución que resuelve el recurso de apelación en ese ámbito, es de diez (10) días hábiles, contados desde el día siguiente de su interposición o subsanación.
Hoy en día, con el marco normativo vigente, la Sala del Tribunal que tiene a su cargo la resolución de un recurso de apelación, cuenta únicamente con un plazo de diez (10) días hábiles para llevar a cabo la audiencia pública y solicitar la información que estime necesaria para mejor resolver; mientras que en el caso de las Entidades, el plazo es aún más breve, toda vez que en el mismo periodo deben realizarse todas las actuaciones y emitirse la respectiva resolución. Por ello, en caso de cuestionarse la autenticidad de la firma de la persona que suscribe alguno de los escritos presentados por las partes en el mismo procedimiento recursivo, el plazo previsto en la normativa para evaluar el recurso constituye una limitación para realizar diligencias que permitan comprobar precisamente la autenticidad de esa firma y garantizar el derecho de defensa.
En este punto, es pertinente recordar que uno de los principios que rige la actuación de la Administración Pública, en atención a lo establecido en el numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, es el de presunción de veracidad, conforme al cual, en la tramitación el procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Asimismo, el principio de privilegio de controles posteriores, previsto en el numeral 1.16 del mismo artículo, establece que la tramitación de los procedimientos administrativos se sustenta en la aplicación de la fiscalización posterior; reservándose la autoridad administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes, en caso que la información presentada no sea veraz.
De ese modo, la aplicación conjunta de estos principios en un procedimiento recursivo, como el que tiene a cargo este Tribunal o el titular de la Entidad, cuando resuelve las controversias que surgen en el marco de un procedimiento de selección, regula que la autenticidad y veracidad de los documentos presentados por las partes, en principio, se presuma, sin perjuicio de la fiscalización posterior que la respectiva Sala o la Entidad deba disponer.
No obstante ello, es cierto que la presunción de veracidad admite prueba en contrario, lo que implica que puede ser desvirtuada en mérito a elementos que, de manera objetiva y fehaciente, demuestren sin lugar a dudas que la firma consignada en el escrito presentado en el procedimiento recursivo ha sido falsificada. Ante la ausencia de aquellos elementos categóricos, opera la presunción de veracidad; así, esta presunción constituye la regla, en tanto no se haya comprobado lo contrario.
Consecuentemente, resulta necesario precisar que, conforme al principio de privilegio de controles posteriores, la vía para comprobar la veracidad de las firmas consignadas en los escritos presentados, al Tribunal o a la Entidad, en el trámite de un recurso de apelación, es un procedimiento de fiscalización posterior, que, por su naturaleza, debe realizarse una vez culmine el trámite de dicho recurso, pudiendo sus resultados generar que se instaure un procedimiento administrativo sancionador.
Conforme se ha indicado, dado los plazos perentorios con los que cuenta el Tribunal o el titular de la Entidad para resolver un recurso de apelación, los cuestionamientos que son planteados con posterioridad a la interposición de dicho recurso, en relación a la supuesta falsedad de la firma consignada en algún escrito presentado en el trámite del mismo, no permiten garantizar la actuación adecuada de los medios probatorios que la Sala pueda considerar como necesarios para determinar la falsedad de una firma ni para cautelar el ejercicio de derecho de defensa al respecto. En tal sentido, durante el trámite del procedimiento recursivo, en aplicación del principio de presunción de veracidad, corresponde presumir la veracidad de las firmas de los escritos presentados durante el trámite de aquel, con el efecto iuris tantum señalado por el numeral 1.7 del artículo IV del TUO de la LPAG; como ocurre cuando, por ejemplo, el propio administrado cuya firma ha sido cuestionada confirma su falsedad, situación en la que, por dicho efecto, ya no opera la presunción antes referida.
Sin perjuicio de ello, la resolución que la Sala o la Entidad emitan con el pronunciamiento de fondo, deberá disponer que la Secretaría del Tribunal de Contrataciones del Estado o el órgano competente de la Entidad, realice la fiscalización posterior a fin de determinar la autenticidad de la firma cuestionada, cuyos resultados eventualmente pueden generar la apertura del respectivo expediente administrativo sancionador.
Finalmente, cabe precisar que el Tribunal asume por mandato legal, y de manera excepcional, competencia para conocer y resolver recursos de revisión interpuestos contra pronunciamientos de Entidades que, según la materia, resuelven recursos de apelación; en tal sentido, los criterios expuestos en el presente acuerdo serán de aplicación también en la tramitación de dichos recursos de revisión.
III. ACUERDO
En atención a lo expuesto de manera precedente, la Sala Plena de Vocales del Tribunal de Contrataciones del Estado acuerda que, dados los plazos cortos y perentorios establecidos para los procedimientos de impugnación, cuando se cuestione la autenticidad de la firma contenida en alguno de los escritos presentados por las partes:
1. Se presumirá que la firma y el contenido del escrito observado corresponden a la verdad.
2. En la resolución respectiva, se dispondrá que la Secretaría del Tribunal de Contrataciones del Estado o el órgano competente de la Entidad, según corresponda, realice la fiscalización posterior de la(s) firma(s) cuestionada(s).
3. De comprobarse que la(s) firma(s) cuestionada(s) no le pertenece(n) a quien aparecía como suscriptor, la instancia que realizó la fiscalización posterior solicitará al Tribunal la apertura del respectivo procedimiento administrativo sancionador, por la presentación de documentos falsos al Tribunal de Contrataciones del Estado o a las Entidades, según corresponda.
4. El presente acuerdo entrará en vigencia a partir del día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano.
Siendo las 13:35 horas, los Vocales del Tribunal de Contrataciones del Estado firmaron en señal de conformidad.
MARIO F. ARTEAGA ZEGARRA
GLADYS CECILIA GIL CANDIA
HÉCTOR MARÍN INGA HUAMÁN
MARIELA SIFUENTES HUAMÁN
VÍCTOR VILLANUEVA SANDOVAL
CRISTIAN JOE CABRERA GIL
VIOLETA LUCERO FERREYRA CORAL
STEVEN ANÍBAL FLORES OLIVERA
JORGE LUIS HERRERA GUERRA
CECILIA BERENISE PONCE COSME
CARLOS QUIROGA PERICHE
MARÍA ROJAS DE GUERRA
PAOLA SAAVEDRA ALBURQUEQUE
CAROLA PATRICIA CUCAT VÍLCHEZ
Secretaria del Tribunal
[1] Aprobado por el Decreto Supremo N° 083-2004-PCM.
[2] Vigente desde el 29 de diciembre de 2004.
[3] Aprobado por el Decreto Legislativo N° 1017.
[4] Vigente desde el 1 de febrero de 2009.
[5] Vigente desde el 9 de enero de 2016.
[6] Vigente desde el 3 de abril de 2017.
[7] Reglamento del Procedimiento de Contratación Pública Especial para la Reconstrucción con Cambios
