SUMARIO: I. Introducción, II. Proceso de asignación presupuestal, III. Participación del Presidente en la Gestión Presupuestal, IV. Proceso de Contratación Pública, V. Conclusiones
Análisis y alcance en procesos de contratación pública
I. INTRODUCCIÓN
El presupuesto del sector público se compone de créditos presupuestarios que reflejan un equilibrio entre los ingresos previstos y los recursos que se asignarán según las políticas públicas de gasto. Este equilibrio es fundamental para garantizar la sostenibilidad financiera del gobierno y el correcto funcionamiento de los servicios públicos.
Es importante destacar que la legislación prohíbe la inclusión de autorizaciones de gasto sin el financiamiento correspondiente. Esto significa que cualquier gasto aprobado debe contar con los recursos necesarios para su ejecución, hecho que ayuda a evitar déficits y a mantener el equilibrio fiscal. De esta manera, el presupuesto constituye un instrumento de planificación financiera que también refuerza la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión de los recursos públicos. En ese sentido —en tanto instrumento de gestión del Estado—, el presupuesto es clave para asegurar el logro de resultados que devengan de la prestación de servicios, permitiendo además alcanzar metas de cobertura, así como asegurar la eficacia y eficiencia de las entidades públicas, en concordancia con la disponibilidad de fondos públicos.
El presupuesto del sector público es crucial para organizar las asignaciones de recursos, asimismo establece un marco legal que asegura que todos los gastos estén debidamente respaldados por ingresos tangibles. De este modo, promueve un manejo financiero prudente y alineado con las políticas de desarrollo del país.
II. PROCESO DE ASIGNACION PRESUPUESTAL
Como hemos mencionado, el proceso de asignación de presupuesto —comprendido en la elaboración del mismo— es un instrumento esencial para planificar, organizar, dirigir y controlar los recursos del Estado. Este proceso debe cumplirse de manera obligatoria con el objetivo de gestionar y programar adecuadamente los ingresos y egresos; y, además, garantizar un financiamiento público efectivo.
Para comprender cómo se desarrolla el proceso de formulación del presupuesto público, es fundamental conocer sus etapas, las cuales se publican detalladamente en la página web del Ministerio de Economía y Finanzas[1]. Este recurso proporciona información valiosa que permite a las entidades y ciudadanos entender cómo se elabora y asigna el presupuesto, asegurando una gestión transparente y eficiente de los recursos públicos.
¿Cómo se construye y aprueba el Presupuesto? Ejemplo: Presupuesto Año 2021
a. Programación y formulación (enero a agosto de 2020)
En esta fase se define la disponibilidad de recursos públicos y su distribución entre las entidades del Estado, así como los resultados esperados.
b. Aprobación (setiembre a noviembre de 2020)
En esta etapa, luego de la sustentación ante la Comisión de Presupuesto del Congreso, la propuesta debe ser debatida en el Pleno, para su posterior aprobación. Durante esta fase, como parte de su función legislativa, el Congreso de la República emite comentarios, propuestas o repriorizaciones del gasto presupuesto, de acuerdo con lo debatido y propuesto por los congresistas, incluyendo la repriorización de recursos.
Durante esta fase se produce el siguiente hito:
– Los ministros de cada sector del Gobierno Nacional sustentan ante la Comisión de Presupuesto del Congreso su propuesta de presupuesto para el año 2021.
c. Ejecución y seguimiento (enero de 2021 a diciembre de 2021)
Las entidades del Estado reciben sus recursos y atienden las obligaciones de gasto según el presupuesto aprobado por el Congreso.
d. Evaluación (enero de 2021 a diciembre de 2021)
Se miden los resultados obtenidos para mejorar la asignación del gasto en los años siguientes.
¿Quiénes participan?
- Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y entidades públicas de los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local)
- Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)
- Congreso de la República
¿Cuál son los resultados?
- Proyecto de ley de presupuesto del sector público
- Ley de presupuesto del sector público
- Avance en ejecución de recursos y reportes de seguimiento
- Informe global de la gestión presupuestaria, evaluaciones independientes
En relación al procedimiento de asignación del presupuesto público, se debe tener presente la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, que establece en su artículo 25 el rol de los ministros de Estado. Según esta normativa, los ministros son los responsables políticos de la gestión de uno o varios sectores del Poder Ejecutivo. Dicho rol subraya la importancia de la gestión ministerial en el ámbito presupuestario.
III. PARTICIPACIÓN DEL PRESIDENTE EN LA GESTIÓN PRESUPUESTAL
En nuestro sistema constitucional, existen dos formas básicas de gobierno: el régimen parlamentario y el régimen presidencial. Dicho esto, es conveniente destacar —a fin de lograr el desarrollo más claro posible de esta exposición— que las funciones asociadas a la Jefatura del Estado se vinculan a la representación protocolar del país, mientras que las correspondientes a la Jefatura del Gobierno se refieren a la dirección de los asuntos públicos.
Con el fin de especificar el marco en el que se producen estas funciones, la Constitución peruana de 1993 establece un régimen semipresidencial, que combina elementos del régimen presidencial con ciertos mecanismos característicos del régimen parlamentario. Esta estructura permite al presidente ejercer funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, a la vez que introduce mecanismos de control y balance, tales como la censura de ministros, la interpelación y la disolución del Congreso.
En atención a ello, según el artículo 110 de la Constitución, el presidente es el Jefe del Estado y representa a la Nación, personificando su unidad y soberanía. Asimismo, el numeral 3 del artículo 118 le otorga la responsabilidad de dirigir la política general del Gobierno, enfatizando su rol activo en la formulación e implementación de políticas públicas.
El artículo 118 de la Constitución Política del Perú, en términos de pertinencia para el tema que nos ocupa, establece entre algunas de las funciones presidenciales las siguientes:
- Cumplir y hacer cumplir la Constitución y los tratados, leyes y demás disposiciones legales: esta responsabilidad incide en el compromiso de garantizar su actuación como el principal garante del marco legal del país, asegurando que las normas sean aplicadas de manera justa.
- Representar al Estado dentro y fuera de la república: como representante del Estado, el presidente actúa en nombre de la nación tanto en el ámbito nacional como internacional. Este compromiso incluye la responsabilidad de establecer relaciones diplomáticas, participar en negociaciones y representar los intereses del Perú ante otros países y organizaciones internacionales.
- Dirigir la política general del gobierno: en otras palabras, formular e implementar políticas públicas que impacten diversos sectores del país, por ejemplo: la economía, la salud y la educación. El presidente debe coordinar con otros ministerios y organismos para garantizar que las políticas sean efectivas y respondan a las necesidades de la población.
- Velar por el orden interno y la seguridad exterior de la república: Esta responsabilidad es crucial para mantener la paz y la seguridad en el país. El presidente debe garantizar que se implementen las estrategias necesarias para prevenir conflictos internos y proteger al país de amenazas externas, asegurando así un ambiente de estabilidad y confianza para los ciudadanos.
3.1 Funciones y atribuciones del Presidente de la República en la elaboración y aprobación del presupuesto.
De lo dicho anteriormente, se desprende que el Presupuesto Público es un instrumento de medición del funcionamiento del Estado y, por ende, de su capacidad para asegurar el bienestar de la ciudadanía. Dicho instrumento se define como un plan financiero que establece las prioridades de gasto e inversión del gobierno, garantizando que los recursos se asignen de manera eficiente. Para tales efectos, es preciso considerar instancias determinantes como el Sistema Nacional de Presupuesto Público, el Programa Presupuestal, el Crédito Presupuestario y el Gasto Público.
La función del Presidente de la República, dentro del marco constitucional, enfatiza predominantemente el rol de representación. Esto significa que su papel principal se centra en representar al Estado tanto a nivel nacional como internacional, sin inmiscuirse directamente en las decisiones operativas relacionadas con el presupuesto.
Sin embargo, existe una excepción —ya mencionada— a esta regla: la facultad presidencial de emitir decretos de urgencia. Estos decretos permiten al presidente tomar decisiones rápidas en situaciones que demandan una respuesta inmediata, especialmente en el ámbito económico y financiero. Tomando en cuenta estas consideraciones, es importante mencionar el Decreto Supremo N.º 077-2016-PDM, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Despacho Presidencial. En su capítulo II, dedicado a la Alta Dirección y, específicamente, en el Sub-Capítulo I, que se enfoca en las atribuciones otorgadas a la Presidencia de la República, el artículo Nº 08 detalla las funciones del presidente en su calidad de Jefe de Estado. Dicho reglamento proporciona un marco normativo que define y organiza las atribuciones y responsabilidades del presidente, facilitando una mejor comprensión de su rol en el gobierno.
En ese lineamiento, de acuerdo con la Constitución Política del Perú, es fundamental destacar que el Presidente de la República no tiene participación en materias presupuestarias, salvo en lo concerniente a los decretos de urgencia. En este contexto, el artículo 19 establece una atribución excepcional para el Presidente de la República: la facultad de expedir normas con fuerza de ley en materia económica y financiera. Esto implica que, si bien el presidente no participa directamente en la elaboración y aprobación del presupuesto nacional, sí posee la capacidad de tomar decisiones rápidas y efectivas en situaciones de emergencia que impacten la economía del país. Esta facultad es determinante, ya que permite al presidente actuar con agilidad ante crisis económicas o situaciones imprevistas que requieran una respuesta inmediata.
En ese contexto, debemos identificar a qué actor corresponde la función de asignación presupuestaria en el ámbito gubernamental. Para ello, es relevante referirse a artículo 7° Decreto Supremo N° 063-2007 que establece que el Presidente del Consejo de Ministros es la máxima autoridad política y ejecutiva de la Presidencia del Consejo de Ministros.
En este sentido, el Presidente del Consejo de Ministros actúa como el titular del pliego presupuestal, hecho que manifiesta la responsabilidad de gestionar y supervisar la asignación de recursos presupuestarios dentro del gobierno. Esta disposición subraya la importancia de su rol en la administración pública y en la toma de decisiones relacionadas con el presupuesto nacional. Como titular del pliego, el Presidente del Consejo de Ministros es responsable de la formulación, ejecución y evaluación del presupuesto nacional. De este modo, se asegura que los recursos se asignen de acuerdo con las prioridades del gobierno, a fin de tomar decisiones estratégicas sobre inversiones y gastos que impacten directamente en el desarrollo social y económico del país. En otras palabras, dicho gestor no solo actúa como adminstrador del presupuesto, sino que, además, ejerce un papel relevante para asegurar una administración pública eficiente y responsable.
IV. PROCESO DE CONTRATACIÓN PÚBLICA
Las contrataciones públicas constan de tres fases: actos preparatorios, proceso de selección y de ejecución contractual. Si bien la primera fase podría aparentar una incidencia negativa en la estructuración de términos de direccionamiento y de malas prácticas licitadoras, lo cierto es que dicho flagelo también puede gestarse en la etapa de selección de proveedores o en la etapa de ejecución de los contratos celebrados con la empresa seleccionada.
- Actos preparatorios: plan estratégico institucional, plan operativo institucional, determinación de necesidades, presupuesto institucional, plan anual de contrataciones, expediente de contratación, designación de comité especial y elaboración de las bases.
- Etapa contractual: convocatoria, registro de participantes, consultas, observaciones, presentación de propuestas, evaluación y calificación, otorgamiento de la buena pro, y formalización del contrato-suscripción.
- Ejecución contractual: garantías, adelantos, adicionales y reducciones, ampliaciones y prórrogas, subcontratación, intervención económica de obra, resolución, penalidades, recepción y conformidad y liquidación.
Partiendo de la descripción que comprende a los procesos de contratación pública, la intervención del funcionario debe producirse en áreas específicas de gestión económica, particularmente en aquellas que atañen a las modalidades contractuales[2], tales como la gestión de contratos, suministros, licitaciones, concurso de precios, subasta, entre otros.
4.1 Nivel de involucramiento del presidente en decisiones de presupuesto en materia de contratación pública
Otros factores a considerar antes de la asignación del presupuesto son las Directivas del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE). Cada año fiscal, el OSCE aprueba los “Lineamientos para la elaboración del Plan Anual de Contrataciones”, constituyéndose en un instrumento de gestión esencial. Este plan contempla los procesos de selección resultantes de la consolidación de las necesidades formuladas por todas las unidades orgánicas de la entidad que cuentan con presupuesto.
La participación de cada una de las áreas usuarias permite incluir los procesos de selección que se ejecutarán durante el año fiscal correspondiente. Esto garantiza que se satisfagan las necesidades de las áreas usuarias y se cumplan las metas que cada unidad orgánica se propone alcanzar. En este sentido, se consideran las contrataciones de bienes, servicios y obras, estableciendo un cronograma de trabajo que incluye la asignación presupuestaria correspondiente.
Además, el plan incluye todos los requerimientos formulados por los usuarios, con estimaciones de valorización. También se especifica la fecha en la que cada unidad orgánica debe formalizar su requerimiento a la Oficina de Administración y Finanzas. De esta manera, se asegura una planificación adecuada que optimiza el uso de los recursos disponibles y mejora la gestión de las contrataciones públicas.
Estos requerimientos están sujetos a consolidación y valorización en el Cuadro Consolidado de Necesidades, el cual actúa como un instrumento de gestión integral. El consolidado de cuadro de necesidades no solo consolida, sino que también valora los requerimientos de bienes, servicios y obras previstos para la ejecución de las actividades y proyectos necesarios a fin de alcanzar los objetivos institucionales programados anualmente.
Analizando los actos propios de la etapa de contratación pública —como la determinación de necesidades y la elaboración del presupuesto institucional—, se puede observar que ninguna de estas funciones se relaciona con las atribuciones del Presidente de la República reguladas en la Constitución Política. Además, es esencial destacar que estas actividades son parte de la gestión administrativa y operativa, la cual recae en otras autoridades del gobierno o entidades descentralizadas.
En esa misma línea, al examinar los actos administrativos de las distintas etapas del proceso de contratación pública —que incluyen aspectos de materia presupuestaria como el Presupuesto institucional de apertura, el Plan anual de contrataciones o el Plan Operativo institucional—, volvemos a confirmar que dichas funciones no corresponden al rol presidencial. Si establecemos una comparación entre estas acciones con las atribuciones asignadas a su calidad de presidente, encontraremos que su función principal es de representación, sin injerencia directa en la gestión presupuestaria o en los detalles de la ejecución de los contratos, toda vez que la labor del Presidente de la República se centra en representar al Estado y en actuar como figura unificadora, mientras que las responsabilidades relacionadas con la gestión presupuestaria corresponden al Presidente del Consejo de Ministros o, en su defecto, a los organismos encargados del proceso de contrataciones en las distintas unidades ejecutoras.
De acuerdo a lo observado, la única atribución excepcional del Presidente de la República es la expedición de normas con fuerza de ley, en materia económica y financiera. Se trata pues de los decretos de urgencia, los cuales —aunque el texto de este inciso no lo diga expresamente— solo pueden ser expedidos válidamente en circunstancias de emergencia. Dichos decretos comprenden cuatro elementos fundamentales: circunstancia habilitante, carácter transitorio, limitación normativa, procedimiento de expedición y mecanismo de convalidación parlamentaria, siendo la circunstancia habilitante el estado de necesidad que justifica la expedición de un decreto de urgencia.
Asimismo, el artículo 74[3] del mismo texto constitucional establece que los decretos de urgencia no pueden contener materia tributaria. Cabe destacar que el procedimiento de expedición de los decretos de urgencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 125 de la Constitución del Perú, comprende la necesidad de su aprobación por parte del Consejo de Ministros.
Debemos añadir al análisis la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, en cuyo Capítulo II denominado “La facultad normativa del Presidente de la República”, artículo 11, se estipula que los decretos de urgencia están reservados para regular solo materia económica y financiera, así como el manejo de los aspectos presupuestales, financieros y crediticios públicos, que son normados por ley. De ello se desprende que la regulación legal de cualquiera de esas tres sub-materias constituye el objetivo único de los decretos de urgencia y no los aspectos suplementarios o accesorios. Sin embargo, dicha facultad presidencial está sujeta a previa aprobación a través del procedimiento de control sobre los decretos de urgencia, regulado en el Reglamento del Congreso de la República. La institución mencionada ejerce control sobre los decretos de urgencia dictados por el presidente en uso de la facultad que le concede el inciso 19 del artículo 118 de la Constitución Política.
En consecuencia, considerando la excepcionalidad de los decretos de urgencia, queda claro que para su formulación se requiere circunstancia habilitante, carácter transitorio, limitación normativa, procedimiento de expedición y mecanismo de convalidación parlamentaria. Asimismo, el Presidente de la República está inhibido de participar como funcionario en procesos de contratación pública que impliquen la gestión de materia presupuestaria.
V. CONCLUSIONES
El presupuesto del sector público se fundamenta en un equilibrio entre los ingresos previstos y los gastos autorizados, garantizando así la sostenibilidad financiera del gobierno y la correcta provisión de servicios públicos. Por tanto, la asignación del presupuesto es un proceso riguroso y sistemático que incluye etapas claras: programación, aprobación, ejecución y evaluación. Cada una de estas fases es crucial para asegurar un uso eficiente de los recursos. Del mismo modo, lo es la participación de actores como el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y el Congreso en la garantización de la legitimidad del proceso.
Aunque el Presidente de la República tiene un rol importante como Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, su participación en la gestión presupuestaria es limitada. La Constitución y las leyes establecen que la gestión y la asignación presupuestaria recaen principalmente en los ministros y en el Presidente del Consejo de Ministros. De este modo, las funciones del presidente quedan acotadas a una participación de índole representativa; asignándole, además, una facultad excepcional para emitir decretos de urgencia en materia de emergencia económica y financiera si las circunstancias lo requirieran. Sin embargo, como se ha mencionado, esta es una facultad excepcional y debe estar acompañada de un marco normativo que asegure su control y validación parlamentaria. Dicho de otro modo, en un escenario crítico, debe existir un equilibrio entre la agilidad de la respuesta gubernamental y la rendición de cuentas a la que esta se somete.
En conclusión, las contrataciones públicas están regidas por un proceso estructurado que incluye actos preparatorios, así como de selección y ejecución contractual. En tal sentido, la planificación adecuada y la determinación de necesidades son fases relevantes para asegurar la correcta ejecución del presupuesto y la gestión eficiente de los recursos. Cabe resaltar, de acuerdo a lo observado, que el presidente no participa directamente en estas fases, hecho que pone de manifiesto la separación de funciones y responsabilidades dentro del gobierno.
[1] Ministerio De economía y Finanzas. Conoce el proceso de desarrollo del Presupuesto Público 2021. Recuperado el 27 de septiembre de https://www.mef.gob.pe/es/?option=com_content&language=es-ES&Itemid=102704&lang=es-ES&view=article&id=677
[2] Bendezú Barnuevo, R. () Análisis típico del delito de colusión y su tratamiento jurisprudencial, ISU, Vol. 01 N° 01, p. 14-15.
[3] (…) Los decretos de urgencia no pueden contener materia tributaria. Las leyes relativas a tributos de periodicidad anual rigen a partir del primero de enero del año siguiente a su promulgación. Las leyes de presupuesto no pueden contener normas sobre materia tributaria.
