Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por SAN FERNANDO S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 0099-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 13 de mayo de 2022.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 496-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 368-2021-SUNAFIL/IRE-LIM
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE LIMA
IMPUGNANTE: SAN FERNANDO S.A.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 0099-2022-SUNAFIL/IRE-LIM
MATERIA: SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO
Lima, 29 de mayo de 2023
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por SAN FERNANDO S.A. (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia N° 0099-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 13 de mayo de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 34-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 373-2021-SUNAFIL/IRE-LIM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, por insuficiente formación e información sobre SST e incompleta identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER), siendo ambas causas del accidente de trabajo mortal; así como, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no facilitar al inspector de trabajo la información solicitada mediante requerimiento de información notificado con fecha 19 de enero de 2021; en mérito del Reporte de Notificación de Accidente Mortal remitido por el Sistema de Accidentes de Trabajo, donde resultó afectado el trabajador Rafael Eder Lázaro Manrique.
1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 363-2021-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IC, de fecha 01 de julio de 2021, notificada el 07 de julio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 012-2022-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IF, de fecha 06 de enero de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lima, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 176-2022-SUNAFIL/IRE-SIRE-LIM, de fecha 14 de marzo de 2022, notificada el 16 de marzo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 353,606.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:
– Una (01) infracción GRAVE a la labor inspectiva, por las acciones u omisiones que perturben, retrasen o impidan el ejercicio de las funciones inspectivas, tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,908.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por el incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo (Insuficiente formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo, incompleta identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER), siendo causa del accidente de trabajo mortal, tipificada en el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 346,698.00.
1.4 Con fecha 04 de abril de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 176-2022-SUNAFIL/IRE-SIRE-LIM, argumentando lo siguiente:
i. Que, la actual orden de inspección es una réplica fáctica de lo realizado anteriormente en la orden de inspección N° 663-2020, sin embargo, señala que se debe tener presente que dicha orden de inspección no finalizó, siendo el ultimo actuado la notificación de hechos insubsanables, quedando pendiente la emisión del acta de infracción. Por tanto, la orden de inspección N° 663-2020 no cumplió con lo dispuesto en el numeral 10.1 del artículo 10 del RLGIT, por lo cual, consideran que la Subintendencia ha vulnerado el principio de unidad de función y ahora también el de legalidad.
ii. En ese contexto, refieren que, a la fecha ya habría caducado el plazo para las actuaciones inspectivas de la orden N° 663-2020, debiéndose haber emitido informe o acta respectiva en dicha orden de inspección.
iii. Por otro lado, respecto a la infracción imputada en materia de SST, alega que si un trabajador con experiencia y conocimiento del funcionamiento habitual de los tractores comete un acto negligente que ocasiona su muerte, no existe IPER o capacitación que hubiese evitado ello.
iv. Añade que el señor Rafael no tenía vinculación con alguna actividad y/o función que involucre transportarse sobre el guardafango de un tractor, más aún cuando tiene conocimiento de que el transporte de personas se realiza por camión, conforme a lo establecido en el RISST y en el IPER. En el supuesto negado de que sea aceptable el argumento sostenido en la resolución de subintendencia, en relación a que las capacitaciones no acreditasen la inducción general y específica bajo exposición del peligro de operación de tractor, señala que de ninguna manera ello implicaría aceptar a que tres (03) trabajadores se transporten en un tractor, puesto que la estructura del mismo vehículo solo permite su uso para el chofer. Entonces, la única posibilidad para que el señor Rafael haya sufrido el accidente es porque él mismo buscó sentarse en tal ubicación del tractor, lo cual implica una conducta imprudente, temeraria y negligente de su parte.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 0099-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 13 de mayo de 2022[2], la Intendencia Regional de Lima declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, respecto a la infracción grave a la labor inspectiva, reformulando la sanción con una multa ascendente a S/ 346,698.00, por considerar los siguientes puntos:
i. Del artículo 10 del RLGIT se desprende que se emitirá resolución sustentada en caso se recomiende a otros inspectores distintos a los originalmente comisionados, notificándose luego a la inspeccionada, sin embargo, conforme ha explicado el órgano de primera instancia, sobre el estado situacional de la OI 663-2020 , ante la renuncia del inspector de trabajo, esa OI no fue comisionada a otro inspector, razón por la cual, no correspondía que se le haya notificado resolución alguna a la inspeccionada, ni mucho menos resolución de no continuar con el procedimiento. La OI 663-2020, al no haber sido derivada o entregada a la Supervisora inspectora por el sistema SIIT, no podía realizar acciones como cierre y/o derivación, siendo un problema del sistema propio de la Administración y en aras de culminar con las investigaciones, esta Administración, en uso de sus facultades y competencias, procedió a generar una nueva orden de inspección con la finalidad de concretarse con la investigación, quedando entonces expeditas las actuaciones inspectivas en la orden de inspección 034-2021, lo cual no afecta en ningún momento el debido procedimiento de la inspeccionada.
ii. Entonces, el plazo de caducidad al que hace referencia la inspeccionada no es a partir de la emisión de la OI 663-2020, sino en virtud de la O.I. 034-2021.
iii. Respecto a la infracción a la labor inspectiva imputada, la Intendencia señala que la inspeccionada no podría hacerse responsable de que el inspector comisionado, en aquel entonces con la OI 663-2020, no haya dejado el expediente con las actuaciones completas, por ende, no acoge la multa respecto a este extremo.
iv. Respecto a la infracción muy grave en materia de SST, la Intendencia determina que el análisis realizado por el inspector comisionado se encuentra sujeta a los parámetros de los documentos recabados, hechos constatados, no evidenciándose un abuso en sus funciones o presunciones, puesto que, de los documentos calificados como capacitación, no acreditan la formación e información, inducción general y especifica de las actividades desarrolladas bajo exposición al peligro denominado Operación de tractor con anterioridad a la ocurrencia del accidente de trabajo mortal, puesto que, la formación e información solo se basó en la limpieza del vehículo, objetivos de la SST, SIG, siendo que dichas capacitaciones no son suficientes. En consecuencia, es determinante que la falta de capacitación e información contribuyeron a las causas del accidente de trabajo.
v. Las medidas de control existentes para el peligro denominado “Operación de tractor” relacionada al puesto de trabajo “Operario” son insuficientes, puesto que no se desarrolló para otros puestos de trabajo que pudiesen operar el tractor, como es el caso del “Encargado de área”, precisamente el puesto que correspondía al señor Pablo Alberto Cossio Cárdenas, conductor del vehículo. Asimismo, no se acreditó la formación e información general y especifica de las actividades desarrolladas bajo exposición del peligro denominado “Operación de tractor” con anterioridad a la ocurrencia del accidente de trabajo mortal, configurándose, por lo tanto, el nexo causal que ocasionó el accidente de trabajo mortal, puesto que la omisión por parte de la inspeccionada contribuyó a que no le permitiera identificar las medidas de control destinadas a eliminar o en su defecto reducir la ocurrencia de tal hecho.
1.6 Con fecha 31 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lima el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 0099-2022-SUNAFIL/IRE-LIM.
1.7 La Intendencia Regional de Lima admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000449-2022-SUNAFIL/IRELIM, recibido el 06 de junio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”[8].
3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE SAN FERNANDO S.A.
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que SAN FERNANDO S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0099-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, emitida por la Intendencia Regional de Lima, que declaró fundado en parte y reformuló la sanción impuesta a la suma de S/ 346,698.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 17 de mayo de 2022.
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SAN FERNANDO S.A.
[Continúa…]
Descargue la resolución aquí
[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Formación e información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub materia: incluye todas), Investigación de accidentes de trabajo/incidentes peligrosos (Sub materia: incumplimientos en materia de SST que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial), Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Sub materia: Prevención de riesgos).
[2] Notificada a la impugnante el 16 de mayo de 2022, véase folio 109 del expediente sancionador.
[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”.
[5] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[6] “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL.
Artículo 17.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.
[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
[8] Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.
