Derecho a la igualdad: alcances, contenido, límites, jurisprudencia

¡Quiero inscribirme! Más información

El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro Los derechos fundamentales (2017, PUCP) del exmagistrado del Tribunal Constitucional, César Landa Arroyo. Compartimos este fragmento de ese texto que explica, de manera ágil y sencilla, el derecho a la igualdad.

1. Concepto

Todas las personas somos diferentes en nuestras características psicosomáticas, algunos somos más altos que otros, con la tez más oscura o más clara, con diferentes tipos de cabello y formas de caminar, varones o mujeres, con orientaciones sexuales diferentes. No obstante, todos compartimos algo en común: nuestra dignidad como personas, así como nuestra capacidad de raciocinio y de vincularnos en igualdad de condiciones con los demás seres humanos.

Estas características esenciales y connaturales al ser humano es lo que nos permite afirmar que a pesar de las diferencias físicas, psíquicas o espirituales que tengamos, todos somos iguales en dignidad y derechos.

Por ello, el artículo 2 inciso 2 de la Constitución reconoce que toda persona tiene derecho a la igualdad ante la ley y que nadie debe ser discriminado por motivos de raza, sexo, origen, religión, condición económica o social, etcétera.

El Estado reconoce a todas las personas como iguales y por ello prohíbe toda forma de discriminación o de tratamiento diferente no justificado. Precisamente, el derecho a la igualdad se basa en la máxima que ordena tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales. Por cuanto, si bien todos somos iguales en dignidad y derechos, nuestras diferencias pueden justificar tratamientos diferenciados en función de nuestras propias capacidades y aptitudes con la finalidad de superar las desigualdades psicológicas y físicas. Las desigualdades muchas veces se constituyen en obstáculos que no permiten el adecuado desarrollo de la persona ni el despliegue de todas sus capacidades. Por ello, según el artículo 103 de la Constitución , pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por la diferencia entre las personas.

El derecho a la igualdad se traduce en un mandato de no discriminación: todas las personas son iguales ante la ley y no deben ser discriminadas por su raza, sexo, origen, religión, condición económica o de cualquier otra índole.

Este mandato de no discriminación se traduce en una prohibición de tratamientos diferenciados no justificados entre las personas. Esta prohibición resulta exigible en primer lugar al Estado, pero también a los sujetos privados en cualquier tipo de relación.

Por ejemplo, en las relaciones familiares no se podría discriminar entre hijos nacidos dentro o fuera del matrimonio, otorgando mejores cuidados por parte de los padres a los primeros en detrimento de los segundos. En algún momento la legislación civil (Código Civil de 1936) establecía menores derechos legales a los hijos nacidos fuera del matrimonio, lo que resultaba notoriamente una discriminación legal inadmisible porque lesionaba el derecho de igualdad. En esa misma dirección, a partir del derecho de igualdad tanto el padre como la madre tienen las mismas obligaciones respecto del sustento o alimento, vestido, recreación, educación y la protección de la salud de los hijos.

En la jurisprudencia se han registrado casos en que algunas asociaciones elitistas y conservadoras, en su estatuto y reglamentos internos, han mantenido diferenciaciones no justificadas vinculadas al ingreso a clubes recreacionales, pues se establecía un discriminación entre los hijos consanguíneos y no consanguíneos del asociado —antiguamente denominados hijastros o hijastras—, de modo tal que se limitaba el acceso de los segundos al club (sentencia del EXP 09332-2006-PA, caso Reynaldo Shols Pérez).

En el ámbito laboral, una persona sana podría realizar, en principio, todo tipo de labor, como cargar materiales pesados en construcción civil o trabajar en las alturas o a muchos metros de profundidad bajo tierra, como sucede con la minería de socavón. Sin embargo, una persona que no tenga un buen estado de salud, como es el caso si por ejemplo se sufre de asma, claustrofobia o se tienen lesiones físicas, o que esté discapacitada por alguna circunstancia, sea de nacimiento o por algún accidente, no podría desempeñar el mismo tipo de labor.

De igual manera, los establecimientos comerciales suelen distinguir entre ambientes para fumadores y no fumadores. Dicha diferenciación se justificaría en el hecho de proteger la salud de los usuarios o consumidores que no son fumadores.

A partir de la idea de igualdad se puede entender que todo tratamiento diferenciado que no esté debidamente justificado resulta discriminatorio y, por tanto, prohibido por el ordenamiento jurídico. Asimismo, no todo tratamiento diferenciado entre las personas estaría prohibido, ya que existirían diferencias relevantes entre ellas que harían injusto tratar de forma idéntica situaciones que, en los hechos, son diferentes.

2. Alcances

El derecho a la igualdad en nuestro ordenamiento jurídico se constituye como un derecho-principio y tiene un doble carácter: subjetivo y objetivo. Como derecho subjetivo supone el derecho a la idéntica dignidad entre todos los ciudadanos para ser tratados de igual modo en la ley. Como derecho objetivo supone la obligación, a cargo del Estado y de los particulares, de no discriminar entre las personas, lo que no impide brindarles tratamientos diferenciados, siempre que dicho tratamiento esté justificado en razones objetivas.

Este derecho a no ser objeto de discriminación por razones proscritas por la Constitución —origen étnico o cultural, idioma, religión, opinión, raza, condición social y económica, género u orientación sexual— o por el ejercicio de otros derechos fundamentales —acceso al empleo, la libertad sindical, el libre desarrollo de la personalidad, entre otros— supone una facultad que los individuos titularizan frente a las autoridades públicas—legislador, administración, juez— y frente a los particulares.

A modo de ejemplo, podría considerarse como discriminatorio el otorgamiento de puntos adicionales en el marco de una licitación pública por ser nacional, lo que perjudica a los inversionistas extranjeros, en la medida que la constitución establece la igualdad de trato al inversionista nacional y extranjero. Asimismo, podrían considerarse discriminatorias las ofertas de empleo que solicitan, como parte del perfil requerido, que el postulante haya estudiado en una determinada universidad privada, lo que perjudica a quienes no estudiaron en dichos centros de estudios.

Como principio que informa no solo al ordenamiento jurídico sino también a las esferas social y económica, el derecho a la igualdad supone un mandato que impone obligaciones al Estado a fin de superar aquellas situaciones de desigualdad material que dividen a las personas. Estas acciones estatales se denominan acciones afirmativas o discriminación inversa y tienen por finalidad poner en igualdad de condiciones a quienes se hallan en situación de desventaja, habitualmente grupos vulnerables, como pueden ser las mujeres, niños, adultos mayores, poblaciones indígenas, homosexuales, entre otros. Entre estas acciones tenemos, por ejemplo, las cuotas de empleo a favor de las personas con discapacidad, cuotas de acceso a instituciones educativas públicas para miembros de comunidades indígenas, otorgamiento de becas para alumnos destacados de bajos recursos, programas educativos para el trabajo para sectores excluidos o de bajos recursos, entre otros. Todas estas medidas, que favorecen a los que tienen desventajas, buscan revertir aquellas desigualdades materiales que la sociedad por sí misma no puede superar.

Por otro lado, el derecho a la igualdad tiene una dimensión relacional, pues las afectaciones al mandato de no discriminación o al principio de igualdad se presentan en el ejercicio de otros derechos fundamentales, como el acceso en el empleo, el derecho a no ser despedido por motivos discriminatorios —embarazo, opciones ideológicas o políticas— o por el ejercicio de la libertad sindical, el acceso a la función pública, la prestación de servicios por parte de establecimientos comerciales o de hospedaje, en la provisión de un seguro o servicios de salud, el derecho a la educación, las relaciones de consumo, etcétera.

A partir de esta dimensión relacional del derecho-principio de igualdad se ha construido en la jurisprudencia el denominado test de igualdad, que se integra con el principio de proporcionalidad y tiene por finalidad determinar si una medida legislativa vulnera o no la igualdad que la Constitución reconoce.

Este test, conforme a lo desarrollado por el Tribunal Constitucional en la sentencia del EXP 00045-2004-AI, caso del Programa de Formación de Aspirantes a la Magistratura (PROFA), fundamentos 33 a 40, se constituye como una metodología de análisis sucesiva compuesta por los siguientes pasos:

2.1. Determinación del tratamiento legislativo diferente

En esta etapa del análisis se busca saber si la medida legislativa establece un tratamiento diferente hacia un determinado grupo de personas que en principio no deberían ser objeto de dicho tratamiento.

Por ejemplo, en la sentencia citada se constató que existía un universo determinado de personas —los aspirantes a la magistratura— que eran tratados de manera diferenciada a pesar de estar en una misma situación. Ello, porque la norma legal cuestionada establecía un tratamiento diferente para quienes habían llevado el curso de formación de aspirantes a la magistratura, el PROFA, ya que les otorgaba un bono en el puntaje acumulado, beneficio que no resultaba aplicable a los aspirantes a la magistratura que no llevaron el PROFA.

2.2. Determinación de la «intensidad» de la intervención en la igualdad

En esta segunda etapa del test se establece si dicho tratamiento diferenciado supone una intervención de intensidad grave, media o leve.

La intervención en la igualdad será de intensidad grave cuando el motivo de la diferenciación se sustente en causas expresamente prohibidas por la Constitución (según el artículo 2.2: origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión o condición económica) y además se impide el ejercicio de otro derecho fundamental. En la misma línea, la intervención será de intensidad media si la diferenciación se sustenta en un motivo prohibido por la constitución y a su vez impide el ejercicio de un derecho legal. Por último, la intervención es de intensidad leve si la diferenciación se sustenta en un motivo distinto a los prohibidos por la constitución e impide el ejercicio de un derecho de origen legal.

En la sentencia citada anteriormente, se determinó que la intervención en la prohibición de discriminación era de intensidad grave, ya que la diferenciación estaba basada en la condición económica de las personas, motivo prohibido por el artículo 2.2 de la Constitución, pues el curso del PROFA tiene un costo económico que no todos los aspirantes podían asumir, y además se afectaba el ejercicio de un derecho fundamental: el acceso a la función pública —la magistratura— en condiciones de igualdad.

2.3. Determinación de la finalidad del tratamiento diferente

La finalidad de la medida que interviene en el principio-derecho de igualdad está conformada por el objetivo y el fin de la medida. El objetivo se entiende como el estado de cosas que se espera alcanzar con la medida legislativa —finalidad inmediata—, en tanto que el fin alude al derecho, principio, valor o bien constitucional que se pretende realizar con el objetivo —finalidad mediata—.

En el caso que hemos tomado como referencia, el Tribunal Constitucional considera, a partir de lo expuesto por el Congreso, que el objetivo de la medida diferenciadora es contar con jueces con formación adecuada y especializada (estado de cosas que se quiere alcanzar), en tanto que el fin sería la idoneidad judicial, principio implícito del derecho a la tutela jurisdiccional que garantizaría no solo el acceso a la justicia sino el acceso a una justicia de calidad, lo que se logra con magistrados adecuadamente formados y especializados.

2.4. Examen de idoneidad

En este paso del test se establece si la medida legislativa diferenciadora es idónea para lograr el fin constitucional que la justifica. De hecho, es un análisis de causalidad entre el medio adoptado y el fin que se quiere alcanzar.

Según el Tribunal, en este examen se debe determinar primero la relación entre el medio (la medida diferenciadora) y el objetivo (estado de cosas que se quiere alcanzar), y luego la relación de causalidad entre el objetivo y la finalidad (derecho, bien o valor constitucional que se quiere realizar) que sustenta la intervención en el principio-derecho de igualdad.

De acuerdo al caso citado, la medida diferenciadora —bono a aspirantes con PROFA— es una medida idónea para tener jueces con formación adecuada y especializada (objetivo). Ahora bien, jueces debidamente preparados (objetivo) por haber llevado el PROFA coadyuvan a lograr la idoneidad de la magistratura (fin), por lo que la medida diferenciadora sería una medida adecuada para lograr el fin propuesto.

2.5. Examen de necesidad

En este examen se busca determinar si no existen medios alternativos semejantes al adoptado por el legislador para lograr el objetivo propuesto, que incidan en menor medida en el principio-derecho de igualdad. Es un análisis medio-medio, pues compara dos medios: el adoptado por el legislador y un medio alternativo.

Según la sentencia, si lo que se buscaba era la formación de una judicatura adecuadamente especializada, dicho objetivo se podría realizar implementando el PROFA luego de que los aspirantes hubiesen ingresado a la magistratura, que se constituía como una medida alternativa igualmente idónea a la implementada por vía legislativa que lograba la misma finalidad: una judicatura idónea.

Por ello, la medida diferenciadora que consistía en otorgar un bono en el puntaje final a los aspirantes que llevaron el PROFA antes de ingresar a la magistratura, no estaba debidamente justificada y generaba una discriminación prohibida por la Constitución. Finalmente, este paso determinó que, en el caso, se declare inconstitucional el bono en el puntaje otorgado a los aspirantes que llevaron el PROFA antes del respectivo concurso de acceso a la magistratura.

2.6. Examen de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación

Este último paso del test supone que la medida analizada ha superado los pasos previos. Si la medida analizada no los ha superado, ella se declara inconstitucional. El examen de ponderación consiste en comparar y determinar si existe proporcionalidad entre el grado de intervención en el principio de igualdad y el grado de realización del fin constitucional que justifica la medida que interviene en la igualdad. Por ello, en la sentencia citada, el Tribunal Constitucional señala que «cuanto mayor es la intensidad de la intervención o afectación de la igualdad, tanto mayor ha de ser el grado de realización u optimización del fin constitucional» (sentencia del EXP 00045-2004-AI, fundamento 40).

En el caso citado, la medida analizada no superó el examen de necesidad, por lo que fue declarada inconstitucional. No obstante, con la finalidad de graficar el examen de proporcionalidad en sentido estricto, podríamos señalar que, siguiendo el caso, la intensidad de la intervención en el principio de igualdad es grave.

Señalamos que la intervención es de intensidad grave, porque la diferenciación introducida por la medida legislativa entre aspirantes con PROFA y aspirantes sin PROFA —donde los primeros tienen una bonificación en el puntaje para el concurso de acceso a la magistratura— está basada en un motivo prohibido por la Constitución, la condición económica, e impide el ejercicio de otro derecho fundamental, el acceso a la magistratura —la función pública— en condiciones de igualdad.

Por otro lado, el grado de realización del fin perseguido (la idoneidad de la judicatura), que justifica la medida diferenciadora (el otorgamiento del bono a favor de quienes llevaron el PROFA) en el contexto del caso, no reviste una importancia que justifique la medida diferenciadora. Ello porque la finalidad perseguida, contar con una judicatura idónea mediante la formación especializada de jueces y fiscales, podría lograrse una vez que el concurso ha culminado y se podría brindar ese programa de formación no a los aspirantes sino a los que fueron seleccionados mediante el concurso. A partir de la metodología reseñada se determinaría si una medida legislativa que introduce tratamientos diferenciados entre las personas, como podrían ser cargas, beneficios o incentivos tributarios, puntos adicionales en concursos públicos, entre otros, resulta discriminatoria y, por ende, prohibida por el principio-derecho de igualdad.

3. Contenido

El derecho a la igualdad se entiende en dos sentidos: igualdad formal e igualdad material. La igualdad formal, a su vez, supone un mandato de igualdad ante la ley y un mandato de igualdad en la aplicación de la ley. La igualdad ante la ley es un mandato dirigido al legislador a fin de que las medidas legislativas que adopte no supongan diferenciaciones no justificadas o tratamientos diferentes entre categorías de sujetos basados en motivos proscritos por la Constitución, como la discriminación por raza, origen étnico, opinión, idioma, religión, condición económica, opción sexual, etcétera.

Resulta discriminatoria, por generar una ventaja no justificada, el otorgamiento por vía legal de puntos adicionales en los concursos de ingreso a la magistratura a abogados que realizaron el curso especial de formación para la actividad judicial desarrollada por la Academia de la Magistratura, en desmedro de otros abogados que no llevaron el mencionado curso, pues en este caso se ve afectado el derecho a la igualdad y el derecho de acceso a la función pública.

Por otro lado, el mandato de igualdad en la aplicación de la ley está dirigido a la administración y a los jueces, quienes ante casos con circunstancias de hecho relevantes similares o idénticas, deben aplicar la misma norma o aplicar el mismo sentido interpretativo otorgado a la norma relevante para resolver la petición administrativa o el caso judicial.

En dicho sentido, resultaría contraria a la igualdad en la aplicación de la ley, que la administración municipal otorgue una licencia de funcionamiento a un establecimiento comercial —bodega, librería, discoteca, restaurant, etcétera— a una persona que cumple los requisitos establecidos en el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA), y rechace el mismo pedido de otra que también cumple con los requisitos exigidos. De igual manera, resulta contrario al derecho en mención que una autoridad judicial ordene la reposición en el empleo de un trabajador despedido de una empresa por su afiliación sindical y rechace el pedido de otro trabajador de la misma empresa despedido por el mismo motivo.

Ahora bien, la igualdad material supone un mandato complejo dirigido al Estado a fin de que este despliegue medidas legislativas, administrativas y judiciales con la finalidad de superar las desigualdades reales que impiden a las personas o a colectivos vulnerables desarrollarse plenamente.

Al respecto, resultan medidas legislativas sustentadas en la igualdad material, las cuotas establecidas a favor de personas o grupos vulnerables (mujeres, afrodescendientes, migrantes andinos, personas de escasos recursos económicos, víctimas de violencia terrorista, etcétera). Por ejemplo, nuestra legislación ha establecido una cuota de empleo a favor de personas con discapacidad, que resulta obligatoria, en diferentes porcentajes, para entidades públicas y empresas privadas.

Estas cuotas, a fin de que puedan ser cumplidas, requerirán de ciertas medidas administrativas, entre las que se encontrarían programas para capacitar a las personas con diversas discapacidades para que puedan insertarse en un puesto de trabajo, así como la supervisión, fiscalización y sanción administrativa —vía multas— a las entidades y empresas que incumplan las cuotas. En cuanto a las medidas judiciales, existe toda una gama de decisiones —sentencias, medidas cautelares— que podrían adoptan los jueces para exigir, con auxilio de la fuerza pública, su cumplimiento.

4. Límites

Ningún derecho fundamental es absoluto, y por ello, la Constitución establece la prohibición del abuso del derecho (artículo 103). En dicho sentido, debe tenerse especial cuidado con las medidas estatales, puesto que si bien podrían considerarse arregladas a derecho, las mismas podrían establecer diferenciaciones arbitrarias, es decir discriminaciones en perjuicio de grupos históricamente vulnerables (niños, ancianos, mujeres, discapacitados, entre otros).

Al respecto, podría citarse el caso de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el EXP 2005-2006-PA. En esta sentencia, para proteger al concebido, se prohíbe al Ministerio de Salud repartir la píldora del día siguiente o anticonceptivo oral de emergencia. No obstante, la prohibición no se extiende a los establecimientos de expendio de medicamentos privados, como farmacias y boticas.

Con dicha decisión, el Tribunal establece una diferenciación basada en la condición económica de las personas, motivo proscrito por el artículo 2 inciso 2 de la Constitución, pues solo quienes tengan recursos económicos para solventar el mencionado medicamente podrán adquirirlo, en tanto quienes no cuentan con los medios no podrían hacer uso del mismo.

5. Jurisprudencia