Sumario: 1. Introducción; 2. El derecho de acceso a la justicia; 3. El acceso a la justicia en el procedimiento administrativo sancionador; 4. Reflexiones finales; 5. Bibliografía.

1. Introducción

Respecto al derecho de acceso a la justicia se ha escrito bastante. La doctrina es unánime al consagrar el acceso a la justicia como un derecho fundamental, que tiene como objetivo poner a disposición del ciudadano aquellos mecanismos idóneos y dirigidos a resolver los conflictos generados por la interacción del ser humano.

Ya desde el siglo pasado CAPELLETTI y GARTH se refirieron al acceso a la justicia como aquella puerta de entrada al sistema de tutela judicial y de resolución de conflictos, sin los cuales la exigibilidad de los demás derechos consagrados en la Constitución perdería viabilidad, resultando así un derecho fundamental en todo sistema de administración de justicia.[1]

Se puede decir, entonces, que el contenido del acceso a la justicia es el derecho que tiene toda persona de acceder ante los jueces y tribunales, para obtener de ellos una sentencia o mandato judicial conforme al ordenamiento jurídico vigente.

No obstante la definición aludida y la profusa bibliografía existente, resulta muchas veces difícil o imposible hablar de una efectiva materialización y concreción en la práctica de este derecho, en tanto, como veremos a continuación, existen una serie de obstáculos al momento de acceder a la efectiva tutela, específicamente dentro del procedimiento administrativo sancionador (tema que abordaremos), dependiendo en muchos casos de la condición del sujeto que accede determinado órgano con el fin de hacer prevalecer su derecho, entre otros factores.

2. El derecho de acceso a la justicia

El acceso a la justicia ha sido definido por la Organización Internacional de Naciones Unidas, como un principio básico del estado de derecho. Sin acceso a la justicia, las personas no pueden hacer oír su voz, ejercer sus derechos, hacer frente a la discriminación o hacer que rindan cuentas los encargados de la adopción de decisiones.

No obstante, el derecho de acceso a la justicia no siempre fue entendido como hoy en día. En el tradicional Estado de Derecho fue concebido como un simple instrumento, a través del cual se podía acceder al órgano jurisdiccional. En la actualidad y en el ámbito del Estado Constitucional de Derecho, más que una regla, el derecho de acceso a la justicia es entendido como un principio, qué duda cabe, que rige nuestro ordenamiento constitucional. Hablamos entonces de un derecho constitucionalizado.

En la misma línea, se ha señalado que el Estado Constitucional aportó al derecho en general el modo de pensar en principios, en lugar de reglas, surgiendo también una nueva propuesta de clasificación de las normas en donde prima la igualdad, la ponderación, la razonabilidad y proporcionalidad en la categoría de los postulados normativos, influencia a la que el Derecho Procesal no puede ser ajeno.[2] Así, ZAGREBELSKY, señalaba que el cambio del Estado de Derecho al Estado Constitucional, no es sólo un cambio de rótulo, sino más bien un “auténtico cambio genético” en el cual el Estado basado antes en la Ley, se replantea sus roles y premisas básicas. [3]

Adicionalmente, FERRAJOLI ha señalado, refiriéndose al Estado Constitucional, que el neoconstitucionalismo se legitima a partir de la defensa de los derechos fundamentales (…) de manera que todos los poderes públicos y privados, deben resultar funcionales a los derechos fundamentales.[4]

Si bien nuestro ordenamiento ha consagrado el derecho fundamental de acceso a la justicia en el artículo 139°, inciso 3° de la Constitución, el cual se refiere a que ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por ley; no existe una alusión expresa al derecho fundamental de acceso a la justicia; razón por la cual, nuestro Tribunal Constitucional se ha encargado de ampliar y señalar sus alcances, refiriéndose a este derecho como uno de orden constitucional de naturaleza procesal, en virtud del cual toda persona o sujeto justiciable puede acceder a los órganos jurisdiccionales, independientemente del tipo de pretensión formulada y de la eventual legitimidad que pueda, o no, acompañarle a su petitorio.[5]

Por otro lado, nuestro Tribunal, refiriéndose al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, ha señalado que tal derecho tiene configuración legal, toda vez que implica que el legislador cuenta con un ámbito de libertad amplio en la definición o determinación de las condiciones y consecuencias del acceso a la justicia, las cuales no pueden constituir un obstáculo a tal derecho fundamental, pues ha de respetarse siempre su contenido esencial. Así como tampoco nadie que no sea el legislador puede crear impedimentos o limitaciones al derecho a la tutela judicial, cuyo ejercicio sólo puede regularse por ley. [6]

Si bien ningún derecho es absoluto, deberá analizarse en cada caso en particular si el límite que se pretende imponer al derecho de acceso a la justicia resulta razonable y supera el test de proporcionalidad. Dependerá pues, de cada situación en concreto.

Ahora, si bien en la teoría contamos con elementos para definir el derecho de acceso a la justicia, en la práctica es difícil otorgar una garantía real y efectiva a este derecho, el mismo que, sobre todo en nuestro país, se erige como uno de los principales, sino el mayor, problema jurídico/social a tratar de superar si queremos dar el gran salto a una sociedad más equitativa.

En virtud de lo señalado, procederemos a analizar un caso particular en donde el acceso a la justicia se ve mermado por una serie de factores que imposibilitan su aplicabilidad, esto es, el acceso a la justicia en el procedimiento administrativo sancionador.

3. El acceso a la justicia en el procedimiento administrativo sancionador

A consecuencia del ius imperium del Estado, la administración pública goza de una serie de potestades, la cuales están dirigidas a limitar, restringir, fiscalizar e incluso sancionar a los particulares con el objetivo de garantizar el bien común e interés público.

Así, cuando una entidad resuelve y ejecuta un acto, lo hace bajo su potestad de autotutela, igual al momento de sancionar a un administrado utiliza su potestad sancionadora.  Ello permite a la administración cumplir con los distintos objetivos por los cuales se le ha trasladado ese poder de gobierno.

Respecto a la potestad de autotutela, esta se manifiesta de diversas formas, no sólo resolviendo alguna controversia en la cual es parte, sino también ejecutando lo resuelto. En esa línea, refiriéndose a la potestad de la Administración para resolver determinado conflicto, se ha dicho que “la administración está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del status quo, eximiéndose de este modo de la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar una tutela judicial.[7]

Por otro lado, respecto a la ejecutoriedad de lo resuelto, se ha señalado con acierto que la potestad para ejecutar sus propias resoluciones “constituye una de las expresiones más nítidas de la autotutela administrativa con que el ordenamiento legal provee a la Administración Pública para la preservación del orden público y alcanzar la satisfacción de los intereses generales. Ni el recurso administrativo o la demanda judicial afectan esta calidad de la autoridad administrativa.”[8]

Sin embargo, este poder de la administración, debe ser ejercido, como todo, bajo ciertos parámetros y límites impuestos por nuestro propio ordenamiento, observándose principios como razonabilidad, legalidad, debido procedimiento.

En este punto, debemos precisar que el acceso a la justicia no sólo puede ser enmarcado dentro de un proceso judicial, sino que se extiende también al ámbito de los procedimientos administrativos. Así, con relación al debido proceso en sede administrativa, el Tribunal Constitucional en la STC 4289-2004-AA/TC, ha expresado en los fundamentos 2 y 3, respectivamente: 

(…) el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. …”; y que “El derecho al debido proceso y los derechos que contiene son invocables y, por lo tanto, están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo.  Así, el debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración pública o privada- de todos los principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139° de la Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.).

En tal sentido, el procedimiento administrativo también cuenta con aquellas garantías destinadas a obtener un eficaz acceso a la justicia, lo cual no siempre se da en la realidad.

Ante ello, el administrado cuenta con una serie de herramientas destinadas a hacer valer su derecho frente a la entidad administrativa. Sobre el particular, HUTCHINSON ha referido que, el procedimiento administrativo impugnador tiene por finalidades:

• Producir una etapa conciliatoria previa al proceso administrativo;
• Dar a la Administración la posibilidad de revisar el acto y corregir un eventual error,
• Promover el control de legitimidad y conveniencia de los actos de los órganos inferiores, constituyendo un medio de control por parte del superior,
• Facilitar la tarea del órgano judicial, llevando ante él una controversia ya planteada.
• Permitir al particular exponer y fundamentar su pretensión con menores exigencias formales que las vigentes en el proceso.[9]

El problema ocurre cuando la administración, al momento de evaluar un recurso impugnatorio, excede su potestad de autotutela en perjuicio del ciudadano, como suele ocurrir en muchos casos, lo cual acarrea algunos problemas, no por la potestad de autotutela en sí, sino por el manejo que muchas veces realiza determinada entidad administrativa respecto a la resolución de controversias en las cuales forma parte.

Así, la administración en ocasiones resuelve las solicitudes o controversias a su favor, sin analizar de forma adecuada el caso particular ni motivar el fondo de su decisión. Ello ocasiona que no exista una efectiva tutela de derechos, resultando así la vía administrativa una etapa de mero trámite que inevitablemente terminará en el Poder Judicial.

En la misma línea, nuevamente comenta HUTCHINSON, que dicha vía administrativa viene siendo controvertida por la doctrina:

Ya que, debido a sus muchas veces inadecuada regulación –lo que ocurre en materia de plazos de los recursos y en la exigencia de recurrir grado a grado en algunas provincias–, pero más que nada a su irrazonable aplicación, ha convertido –en un número muy significativo de casos– el tránsito previo por la vía administrativa en una trampa o carrera de obstáculos para el litigante y demora injustificadamente el acceso a la jurisdicción.[10]

Adicionalmente a ello, es necesario ahondar en la condición que tiene el sujeto que es parte de un procedimiento administrativo sancionador, y analizar cuál es su posición real al enfrentarse contra la administración en determinado conflicto.

En muchos casos, el acceso a la justicia dependerá no sólo de la capacidad económica que pueda tener una persona para contratar un abogado, sino también de su conocimiento técnico en el tema, lo cual dependerá a su vez de muchos factores. En este punto, un Informe elaborado por la Defensoría del Pueblo, sobre acceso a la justicia en el año 2007, comprobó que, si bien en un procedimiento administrativo es factible prescindir de un abogado, por tratarse en teoría de una vía poco compleja, la tarea del administrado de prepararse y conducirse a través del procedimiento administrativo por su propia cuenta se puede convertir en difícil y laboriosa. Sin la asistencia u orientación legal, el administrado en estado de indigencia legal cargará con las tareas de orientación, acceso a información, asimilación de esa información y aplicación a su caso concreto, pudiendo llegar incluso a un estado de indefensión.[11]

Adicionalmente, antes existía un gran desconocimiento de los recursos administrativos que podían formularse dentro de la etapa administrativa, haciendo menos accesible el derecho de defensa en esta instancia, lo cual ha sido subsanado en cierta forma, ya que es común ahora que las entidades consignen en sus resoluciones administrativas, los medios impugnatorios de los que pueden hacer uso, y el plazo para interponerlos. Ello facilita el cómputo de plazos para el administrado y una mayor idea de los pasos que siguen luego de recibir determinada resolución sancionadora o limitadora de derechos.

No obstante, el problema de hace diez años se mantiene en la actualidad, en donde en la mayor parte de los casos, el administrado tiene un clara desventaja frente al poder de la administración, con el agravante de que muchas entidades resuelven los conflictos utilizando modelos de resoluciones anteriores, sin realizar un adecuado análisis de cada caso concreto, con el único objetivo de limitar derechos o sancionar al administrado a fin de recaudar sumas dinerarias para sus arcas. Nótese por ejemplo, el caso de algunas municipalidades, muchas de ellas basadas en su autonomía para imponer cuantiosas multas sin realizar un debido procedimiento administrativo sancionador, ni analizar adecuadamente los recursos impugnatorios con el objetivo de recaudar dinero para su institución a costa de los particulares.

En este punto es importante destacar nuevamente lo señalado por el Informe de la Defensoría del Pueblo, el mismo que advirtió una serie de arbitrariedades respecto a la motivación de las resoluciones administrativas, en donde señaló que una de las particularidades del análisis realizado, es la extensión de las resoluciones administrativas. Sin confundir cantidad con calidad, muchas resoluciones no eran mayores a una cara. De este espacio, tres párrafos se dedicaban a los vistos y a los antecedentes y un párrafo para la parte resolutiva. En no pocas ocasiones, la esencia de la resolución aquella que resuelve la controversia, tenía una extensión de uno o dos párrafos. Es difícil, aunque no imposible, que en este espacio se desarrolle adecuadamente y con propiedad el análisis de la situación jurídica y la explicación del porqué de la denegatoria de la solicitud del administrado.[12]

Por otra parte, el Informe también señaló que, una parte importante de las resoluciones administrativas que resolvieron impugnaciones repitió los fundamentos esbozados en la resolución anterior (en la impugnada). Notándose aquí que muchas entidades utilizan plantillas de casos similares, sin analizar las particularidades propias de cada caso concreto, o simplemente se limitan a repetir los fundamentos utilizados en la instancia anterior sin efectuar un análisis real de los argumentos expuestos por el administrado.

Aunado a ello, muchas entidades, al momento de emitir sanciones, no adjuntan informes ni pruebas que acrediten la supuesta infracción cometida, simplemente emiten una papeleta de infracción consignando la infracción y una descripción escueta de los hechos, trasladando la carga al administrado de probar su propia inocencia, y sobrevalorando el acta de constatación consignada por el inspector municipal.

De esta manera, se deja de lado el principio de licitud regulado en el TUO de la Ley de Procedimiento Administrativo General – 27444, el cual establece que las entidades deben presumir que los administrados han actuado conforme a ley, mientras no cuenten con evidencia en contrario.

4. Reflexiones finales

En conclusión, sin intención de abarcar toda la problemática, podrían definirse las siguientes deficiencias dentro del procedimiento administrativo sancionador:

1. La administración posee la potestad de autotutela; en virtud de ello muchas veces resuelve las solicitudes o controversias a su favor (en los casos en que la administración actúa como parte interesada), sin analizar de forma adecuada ni motivar el fondo de su decisión. Ello ocasiona que no exista una efectiva tutela de derechos, resultando así la vía administrativa una etapa de mero trámite que inevitablemente terminará en el Poder Judicial. De esa forma, muchas veces la administración asume un rol arbitrario y que excede sus facultades, provocando un perjuicio al particular.
2. En virtud a lo señalado en el punto anterior, dilucidar si el particular posee o no un derecho a proteger por encima de la administración, llevará más tiempo aún, ya que en promedio la etapa administrativa puede durar un año; luego de lo cual el administrado recién tendrá que iniciar su proceso en vía judicial. En tal sentido, estamos ante una tutela que no es oportuna y que finalmente perjudica al administrado.
3. Respecto al tema de sanciones, muchas entidades ejercen su potestad sancionadora sin cumplir con el procedimiento adecuado, sobre la base de presunciones en contra del particular y trasladado la carga de la prueba al administrado a que pruebe su propia inocencia.
4. Existe una desigualdad de condiciones entre el particular y la administración, no sólo por la cantidad de especialistas con los que cuentan las entidades del Estado, frente al ciudadano común, sino por la fe casi absoluta que la administración otorga a los documentos emitidos por funcionarios, sin cuestionarlos.
5. Existe una reiterada y alarmante ausencia de debida motivación de las resoluciones administrativas.
6. Es común en las entidades administrativas el uso de plantillas o modelos de casos anteriores para resolver casos distintos, sin analizar bien la controversia: Muchas veces las autoridades toman la decisión respecto a un caso, y luego tratar de darle una apariencia jurídica a la resolución, pero ello no siempre resulta conforme al ordenamiento constitucional.
7. Falta de sustento, fotografías e Informes técnicos al momento de sancionar al administrado, sobre la base de declaraciones del funcionario público.

Todos estos factores ocasionan que no exista una efectiva tutela de derechos, resultando así la vía administrativa un gasto adicional de dinero y tiempo al ciudadano, obligándolo a recurrir a la sede judicial.

La solución en este tipo de casos pasa por resolver una pregunta que contiene muchas aristas. ¿Quién controla al fiscalizador? Si bien, una respuesta inmediata nos llevará a decir que es el Poder Judicial quien revisa la legalidad de aquellos actos administrativos, esto se da luego de que el administrado ya ha pasado por una serie de etapas y visto su derecho de acceso y tutela mermado, frente a las posibles arbitrariedades cometidas por la administración.

Sin embargo, con el objeto de brindar ciertas luces ante todos los problemas planteados, considero que debe reforzarse el tema de la responsabilidad de las autoridades y el personal de la Administración, haciendo efectivas las sanciones ya contempladas en el TUO de la Ley 27444, la cual contiene una serie de mecanismos y medidas para atribuir responsabilidad a quienes no resuelvan con arreglo a nuestro ordenamiento, como bien lo establece el Título V de dicha Ley.

Así, el artículo 259.1° del TUO, establece que las autoridades y personal al servicio de las entidades son pasibles de ser sancionados administrativamente con suspensión y hasta destitución, cuando incurran en una serie de supuestos señalados por la norma. Entre ellos: resolver sin motivación alguna, incurrir en una ilegalidad manifiesta, no resolver dentro del plazo establecido, negarse a recibir los escritos, entre otros.

Lo determinante para realizar un cambio concreto respecto a los problemas de acceso a la justicia será entonces fortalecer el sistema de atribución de responsabilidades y sanciones disciplinarias a quienes resuelvan vulnerando lo establecido en el artículo 259° del TUO de la Ley 27444 y demás normas especiales relativas a aplicación de sanciones a funcionarios. Si dicho sistema funciona en la realidad, el incentivo para cumplir con las garantías de un debido procedimiento, por parte de las autoridades administrativas, será mucho mayor.

5. Bibliografía

• CAPELLETTI Mauro y GARTH Bryan, El acceso a la justicia. Movimiento mundial para la efectividad de los derechos. Informe General, Buenos Aires, Colegio de Abogados del Departamento Judicial de La Plata, 1983.
• DEFENSORÍA DEL PUEBLO, Informe 121, “Propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa desde la Perspectiva del Acceso a la Justicia”. Lima, 2007. Pág. 28 Disponible aquí. Consultado el 06/06/2017.
• FERRAJOLI, Luigi, “El Estado Constitucional de Derecho hoy: el modelo y su divergencia con la realidad”, en IBAÑEZ, Perfecto Andrés. Corrupción y Estado de Derecho. El papel de la jurisdicción, citado por GRÁNDEZ, Pedro. Trotta, 1996.
• GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y Tomás-Ramón FERNANDEZ. “Curso de derecho administrativo”. Volumen I. Décima edición, Civitas. Madrid, 2000.
• MITIDIERO, Daniel, Colaboración en el proceso civil. Communitas, Lima, 2009.
• MORÓN, Juan Carlos. “Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General”. Lima: Gaceta Jurídica. 2002.
• HUTCHINSON, Tomás. “El Derecho al debido proceso en el contencioso administrativo”. En: Proceso y Constitución. ARA Editores, Lima 2011.
• ZAGREBELSKY, G. El Derecho dúctil. Ley, derechos justicia. Traducción de Marina Gascón Trotta, citado por GRÁNDEZ, Pedro. 1995.

[1] Mauro Capelletti y Bryan Garth, El acceso a la justicia. Movimiento mundial para la efectividad de los derechos. Informe General, Buenos Aires, Colegio de Abogados del Departamento Judicial de La Plata, 1983.

[2] MITIDIERO, Daniel, Colaboración en el proceso civil. Communitas, Lima, 2009, pp. 55-58.

[3] ZAGREBELSKY, G. El Derecho dúctil. Ley, derechos justicia. Traducción de Marina Gascón Trotta, 1995. Pág. 33, citado por GRÁNDEZ, Pedro, Op. Cit, Pág. 21.

[4] FERRAJOLI, Luigi, “El Estado Constitucional de Derecho hoy: el modelo y su divergencia con la realidad”, en IBAÑEZ, Perfecto Andrés. Corrupción y Estado de Derecho. El papel de la jurisdicción, trotta, 1996. Citado por GRÁNDEZ, Pedro, op. Cit., p.21.

[5] STC. 00763-2005-AA/TC, Fundamento 6.

[6] STC. 02438-2005-PA/TC, Fundamento 6.

[7] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y Tomás-Ramón FERNÁNDEZ. “Curso de derecho administrativo”. Volumen I. Décima edición. Madrid: Civitas. 2000, p. 505.

[8] MORÓN, Juan Carlos. “Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General”. Lima: Gaceta Jurídica. 2002, p. 404.

[9] HUTCHINSON, Tomás. “El Derecho al debido proceso en el contencioso administrativo”. En: Proceso y Constitución. ARA Editores, Lima 2011.Pág. 741.

[10] HUTCHINSON, Tomás. “El Derecho al debido proceso en el contencioso administrativo”. Loc. Cit. Pág. 744.

[11] Informe 121, “Propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa desde la Perspectiva del Acceso a la Justicia”. Lima, 2007, p. 28, disponible aquí. Consultado el 06/06/2017.

[12] Informe 121, Loc. Cit., p. 45.