¿El DU 014-2020 permite el incumplimiento de un convenio colectivo? [Resolución 207-2021-Sunafil/TFL]

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En la Resolución 207-2020-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral aclaró que el Decreto de Urgencia 014-2020 no impide que se mantengan vigentes los convenios colectivos o laudos arbitrales anteriores a la vigencia del dicho decreto de urgencia, siempre y cuando hayan quedado firmes o, habiendo sido judicializados, cuenten con calidad de cosa juzgada.

En este caso el empleador fue sancionado porque no cumplió con entregar vales de víveres, beneficio establecido por convenio colectivo.

La impugnante alegó que por mandato del  Decreto de Urgencia 014-2020, se vió imposibilitada en cumplir con el convenio colectivo.

El Tribunal indicó que de acuerdo al Decreto de Urgencia 014-2020 las entidades deben solicitar la autorización del MEF para que, a partir de su pronunciamiento (la emisión del Informe Económico Financiero), dejen de aplicar los beneficios establecidos en convenios colectivos de manera temporal.

En este caso al no existir el informe económico del MEF, el empleador debió haber cumplido todos los acuerdos establecidos en el convenio colectivo por lo que el Decreto de Urgencia no legitima el incumplimiento de la impugnante.


Fundamentos destacados: 6.21: De esta manera, por el tiempo en el que se mantuvo vigente el referido Decreto de Urgencia, no significó que -de manera unilateral- el titular del pliego inobserve los acuerdos colectivos celebrados, preservando su obligación constitucional de asegurar y garantizar que estos tengan «fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado».

6.22 Dicho esto, contrariamente a lo alegado, el marco jurídico establecido en el D.U. N° 014-2020 no legitimó el incumplimiento arribado por la impugnante respecto al fondo de lo
requerido.

6.23 Asimismo, de la revisión del expediente de inspección, esta Sala no observa la existencia de la evaluación económica-financiera realizada por el MEF, pese a que -conforme a la norma glosada- resulta el único presupuesto legal para la inobservancia temporal del citado convenio.


Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 207-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR : 13 -2021-SUNAFIL/IRE-ICA
PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE ICA
IMPUGNANTE : EMPRESA MUNICIPAL AGUA POTABLE Y ALC. DE ICA
ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 050-2021-SUNAFIL/IRE-ICA
MATERIA : – LABOR INSPECTIVA

Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por EMPRESA MUNICIPAL AGUA POTABLE Y ALC. DE ICA en contra de la Resolución de Intendencia N° 050-2021-SUNAFIL/IRE-ICA, de fecha 04 de junio de 2021

Lima, 16 de agosto de 2021

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por EMPRESA MUNICIPAL AGUA POTABLE Y ALC. DE ICA (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 050-2021-SUNAFIL/IRE- ICA, de fecha 04 de junio de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 317-2020-SUNAFIL/IRE-ICA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 133-2020-SUNAFIL/IRE-ICA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de relaciones laborales y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

1.2 Mediante Imputación de cargos N° 13-2021-SUNAFIL/IRE-SIAI-ICA del 06 de febrero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 80-2021-SUNAFIL/IRE-SIAI-ICA, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 086-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA, de fecha 29 de abril de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/94,643.00, por haber incurrido entre otros en:

– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 30 de noviembre de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

1.4 Mediante escrito de fecha 21 de mayo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 086-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA, argumentando lo siguiente:

i. No se ha considerado el escrito de descargos, afectando el debido proceso.

ii. Deben observarse los lineamientos generales emitidos por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR).

iii. Al momento de emitir la medida de requerimiento, no se ha observado la incorporación al régimen de apoyo transitorio.

iv. Pese a las gestiones realizadas, el gobierno central ha iniciado el procedimiento para trasladar los recursos necesarios.

v. Tras lo señalado por el directorio ante la comisión de dirección transitoria de EMAPICA-OTASS, y haberse aceptado una modificación presupuestaria en el año 2021, se dará inicio al procedimiento de cumplimiento del punto pendiente del convenio colectivo 2019.

vi. No se cumplió con el punto 11 del convenio colectivo 2019 por un caso fortuito.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 050-2021-SUNAFIL/IRE-ICA, de fecha 04 de junio de 2021[2], la Intendencia Regional de Ica declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 086- 2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA, por considerar los siguientes puntos:

i. Respecto al debido procedimiento, se expresa que los descargos debieron enviarse ante la plataforma web de mesa de partes virtual dentro de los horarios 08:30 am a 04:30 pm a una determinada dirección virtual. Empero, no se presentaron los descargos a la correcta dirección de envió pese a que se le advirtió cuál era esta, por lo que no hay vicio de nulidad. No obstante, se motivará los mismos en función en los presentes considerandos.

ii. En el numeral 2.13, con relación a la competencia de SERVIR sobre la presente materia controvertida, se esbozó lo siguiente:

“ (…) se tiene que los inspectores comisionados se encuentran revertidos de autoridad y competencia [artículos 4 y 32 del LIGT] para fiscalizar al sujeto responsable, por lo tanto lo esgrimido por el sujeto responsable en su escrito venida en alzada, carece de sustento válido.”[3]

iii. De otro lado, se trae a colación las líneas que sustentan el numeral 2.17 de la resolución impugnada:

“(…) el sujeto inspeccionado pese a encontrarse con recibos pendientes de pago a efectos de las disposiciones frente al covid-19, estos no fueron objeto de condonación, muy por el contrario las medidas adoptadas fueron las de fraccionar las deudas, situación que no le generaría perdidas absolutas de recaudación, más aún si como bien lo hemos señalado … la SUNASS adopto medidas para el caso en concreto a fin de sostener a las entidades
prestadoras de servicios de saneamiento”[4].

iv. Respecto a las gestiones para otorgar cumplimiento al extremo pertinente del acuerdo colectivo, se expresó que la impugnante debió prever la falta de presupuesto, gestionando los trámites pertinentes para no generar incumplimiento ante los trabajadores sindicalizados.

v. Finalmente, respecto a la existencia de caso fortuito, en el numeral 2.26, se ha indicado lo siguiente:

“(…) en su momento pudieron adoptar medidas como gestiones internas que pudieron hacer cumplir con sus obligaciones pactadas en la cláusula 11 del convenio colectivo; sin embargo … el sujeto inspeccionada no adjunta documento más allá de lo manifestado que acredite haber cumplido con los beneficios establecidos en la cláusula 11 del convenio colectivo (…)”.[5]

1.6 Mediante escrito de fecha 28 de junio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ica el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 050-2021-SUNAFIL/IRE-ICA.

1.7 La Intendencia Regional de Ica admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 000815-2021- SUNAFIL/IRE-ICA, recibido el 02 de julio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[6], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[7], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[8](en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[9], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[10] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA EMPRESA MUNICIPAL DE AGUA POTABLE Y ALC. DE ICA

4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que la EMPRESA MUNICIPAL DE AGUA POTABLE Y ALC. DE ICA presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 050-2021-SUNAFIL/IRE-ICA, emitida por la Intendencia Regional de Ica, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. S/ 60,974.00 por la comisión de la infracción tipificada como MUY GRAVE, prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución[11].

4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los
requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas,
corresponde analizar los argumentos planteados por la EMPRESA MUNICIPAL DE AGUA
POTABLE Y ALC. DE ICA.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

5.1 Mediante escrito de fecha 28 de junio, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 050-2021-SUNAFIL/IRE-ICA, señalando los
siguientes alegatos:

– De la vulneración del principio del debido procedimiento administrativo y motivación de resoluciones

Precisa que, la resolución impugnada vulneró el principio del debido procedimiento administrativo, porque no ha sido debidamente motivada ,ya que no ha analizado respuesta a todos los argumentos contenidos en el escrito de apelación, específicamente, sobre los efectos de la vigencia del Decreto de Urgencia N° 014-2020 -Decreto de Urgencia que regula disposiciones generales necesarias para la negociación colectiva en el sector público- (en adelante, D.U. N° 014-2020), en la que su representada se encontraba obligada en observar.

Finalmente, señala que mientras no se resuelva de manera definitiva la infracción grave, la que será ventilada en la vía judicial, no podrá determinarse si resultó exigible el requerimiento.

– De la imposibilidad de cumplir con la medida de requerimiento

Al encontrarse vigente el Decreto de Urgencia N° 014-2020, manifiesta que no corresponde sancionar el no cumplimiento de la medida de requerimiento, porque se encontraba imposibilitada de cumplir con la cláusula del convenio colectivo 2019, relativa al otorgamiento de vales de consumo.

Asimismo, agrega que de cumplir con el presente requerimiento constituiría responsabilidad disciplinaria respecto a los servidores que disponen su aplicación, conforme se encuentra dispuesto en la Tercera Disposición Complementaria Final del referido dispositivo.

A su vez, sostiene que se encontró atravesando un estado de insolvencia económica, debido a la baja recaudación ocasionado por la declaratoria del Estado de Emergencia Sanitaria por el brote de la Covid-19. Agrega que ello se encuentra sustentado a través de Informes Económicos Financieros remitidos al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Por tanto, corresponde eximir de responsabilidad administrativa por la causal de caso fortuito y fuerza mayor.

[Continúa…]

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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Relaciones colectivas (sub materia: convenios colectivos)

[2] Notificada a la inspeccionada el 07 de junio de 2021.

[3] Páginas 5 y 6 de la Resolución de Intendencia N° 050-2021-SUNAFIL/IRE-ICA.

[4] Página 6 de la Resolución de Intendencia N° 050-2021-SUNAFIL/IRE-ICA.

[5] Página 8 de la Resolución de Intendencia N° 050-2021-SUNAFIL/IRE-ICA.

[6] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

[7] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”

[8] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

[9] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”

[10] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

[11] Iniciándose el plazo el 08 de junio de 2021.

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