Sumario: 1. Introducción, 2. Evolución normativa, 3. Funcionamiento y decisiones, 4. Principales cambios en la nueva Ley de Contratación Pública, 5. Conclusiones.
1. Introducción
La Junta de Resolución de Disputas es un medio de solución de controversias contemplado para la ejecución de las obras públicas en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado, a cargo de un panel técnico imparcial e independiente liderado por ingeniero o arquitecto, cuyo objeto es que las partes logren prevenir y/o resolver eficientemente las controversias que surjan desde el inicio del plazo de ejecución de la obra hasta su recepción total, coadyuvando que la obra logre su culminación.
A continuación, analizaremos su evolución normativa, desarrollo y características claves que la distinguen de otros medios de solución de controversias.
2. Evolución normativa
2.1. Hito 1: Incorporación (2014)
En el 2014, el Congreso de la República promulgó la Ley 30225, Ley de Contrataciones del Estado, y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N 350-2015-EF, donde, por primera vez, se contempló como un nuevo medio de resolución de conflictos a la Junta de Resolución de Disputas, en adelante la JRD, y se dispuso su presencia permanente desde el inicio de la ejecución de la obra hasta la recepción de la obra, evidenciándose una participación activa durante todo el proceso de construcción y ejecución contractual, pudiendo desplegar sus facultades preventivas y resolutivas. (MEF, 2014)
En el artículo 45 de la citada Ley, y en artículo 205 de su Reglamento, se dispuso que las partes pueden pactar hasta antes del inicio de la ejecución de la obra incorporar la JRD en aquellos contratos de ejecución de obra (i) por montos igual o superior a veinte millones de soles y menor a cuarenta millones de soles, la cual estaba integrada por un (1) miembro; y en aquellos que (ii) tenga un valor igual o superior a cuarenta millones de soles, debía estar integrada por tres (3) miembros.
2.2. Hito 2: Primera norma complementaria (2016)
Mediante Resolución 087-2016-OSCE/PRE, de fecha 26 de febrero de 2016, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, en adelante OSCE, aprobó la primera Directiva 20-2016-OSCE/CD, que estableció normas complementarias para el desarrollo de la JRD, así como los requisitos que deben cumplir los centros que las administran. Esta directiva proporcionó parámetros más claros sobre la aplicación de dicho medio de solución para las partes, los miembros de las juntas, los centros administradores, el supervisor de la obra y cualquier operador de la norma, precisándose que la misma podrá pactarse en el contrato de obra o hasta antes del inicio de la ejecución de obra una cláusula de la solución de disputas.
2.3. Hito 3: Primera ampliación del alcance (2017)
Mediante Decreto Legislativo 1341, se modificó la Ley 30225, Ley de Contrataciones del Estado, y mediante Decreto Supremo 056-2017-EF, se modificó su Reglamento. Es así que, en el artículo 205 de su Reglamento, se dispuso que en los contratos de obra podrá incorporarse la JRD cuando el monto sea igual o superior a cinco millones de soles y deberá estar integrada por un (1) miembro; y cuando el monto del contrato de obra tenga un valor igual o superior a cuarenta millones de soles se encuentra integrada por tres (3) miembros.
2.4. Hito 4: Segunda ampliación del alcance (2019)
Mediante Decreto Legislativo 1444 se modificó la Ley de Contrataciones del Estado, y mediante Decreto Supremo 082-2019-EF, se aprobó el Texto Único Ordenado de la Ley 30225, Ley de Contrataciones del Estado. Asimismo, mediante Decreto Supremo 344-2018-EF, se aprobó un nuevo Reglamento, donde en el artículo 243, se dispuso que las partes pueden acordar incluir la JRD cuando el monto sea igual o superior a cinco millones de soles y deberá estar integrada por un (1) miembro; y de manera obligatoria ser incorporada para contratos cuyos montos sean superiores a veinte millones de soles y estar integrada por tres (3) miembros.
Asimismo, la referida modificación conllevó a la aprobación de la Directiva 12-2019-OSCE/CD (2019), mediante Resolución D000184-2019-OSCE/PRE (Versión 01), actualizada, posteriormente, mediante Resolución D000214-2022-OSCE/PRE (Versión 02).
2.5. Hito 5: Tercera ampliación del alcance (2020)
Mediante Decreto Supremo 250-2020-EF, se modificó el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por el Decreto Supremo 344-2018-EF; donde, en su artículo 243, se dispuso que las partes pueden pactar incluir la JRD cuando los montos de contrato de obra sean inferiores o iguales a veinte millones de soles y deberá estar integrada por un (1) miembro; mientras que para montos superiores la incorporación de la JRD es obligatoria y está integrada por tres (3) miembros.
2.6. Hito 6: Cuarta ampliación del alcance (2024)
Mediante Decreto Supremo 051-2024-EF, se modificó el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, entre ellos, el artículo 243, donde se dispuso, adicionalmente, que los contratos de obra que comprendan diseño y construcción, las partes incorporan, obligatoriamente, la JRD, cuyas funciones inician con la elaboración del Expediente Técnico.
En consecuencia, la JRD inicialmente se creó para contratos de obra con montos superiores a veinte millones de soles; sin embargo, con posterioridad, se estableció que su incorporación es obligatoria en contratos de obras que superen los cuarenta millones de soles o que involucren diseño y construcción, y es facultativa en aquellos contratos que no cumplan estas condiciones, lo cual evidencia la evolución de su alcance en el tiempo y su importancia en los contratos de obra.
3. Funcionamiento y decisiones
3.1. Centros de administración
En el caso de la JRD, a diferencia del arbitraje -donde podemos encontrar arbitraje ad hoc e institucional-, es necesario que este medio de solución sea administrado por un Centro que preste servicios de organización y administración; la que debe cumplir determinadas funciones para el correcto desempeño de dicho medio de solución de controversias. (Gallardo Aguilar, Inga Aliaga, & Roncal Loyola, 2021)
En el artículo 244 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo 344-2018-EF y modificatorias, normativa vigente, en adelante el Reglamento de la LCE, se establece que la designación del Centro se realiza de común acuerdo entre las partes, debiendo estar plenamente identificado en el acuerdo; y ante falta de acuerdo o en caso de duda, cualquiera de las partes puede solicitar la organización y administración de la JRD ante cualquier Centro que preste dicho servicio.
En relación con lo anterior, mediante Pronunciamiento 333-2021/0SCE-DGR, de fecha 23 de diciembre de 2021, el OSCE señaló:
«[…] son las ‘partes’ en común acuerdo deben de designar el Centro de administración de la Junta de Resolución de Disputas […]. En ese sentido, considerando que no resultaría razonable establecer qué centros resolverán los posibles conflictos y el número de miembros que compondrán la Junta de Resolución de Disputas antes o durante el procedimiento de selección, dado que dichos aspectos deben ser definidos por las ‘partes’ al momento de la suscripción del contrato».
Lo anterior, evidencia que cuando se trata del medio de solución de controversias los derechos de las partes deben guardar una razonable relación de equivalencia y proporcionalidad, pues al encontrarnos en una relación contractual son las partes -el Contratista y la Entidad- quienes eligen el Centro de Administración, elección que se realiza al momento de la suscripción del contrato; y que no sería posible realizarla antes o durante el desarrollo de un procedimiento de selección, ya que en dicho momento solo existe una expectativa de la selección del potencial contratista, cuya incertidumbre desaparece cuando se consiente la buena pro y se procede con la suscripción del contrato.
3.2. Decisiones de la junta y el arbitraje
¿Cuáles son las actividades de la JRD? En el artículo 246 del Reglamento de la LCE, los miembros de la JRD cumplen con las siguientes funciones:
«a) Emitir decisiones vinculantes respecto a controversias planteadas por las partes; b) Absolver consultas planteadas por las partes respecto de algún aspecto contractual y/o técnico, las cuales previamente son consultadas al supervisor de la obra y al proyectista, según corresponda;
c) Efectuar visitas periódicas a la obra en ejecución;
d) Otras que se establezca en el contrato respectivo, así como en la Directiva correspondiente».
Por su parte, en el artículo 250 del Reglamento de la LCE, respecto de las decisiones emitidas por la JRD, establece que son vinculantes y de inmediato y obligatorio cumplimiento entre las partes, cuyo cumplimiento es una obligación esencial, dado que en caso de incumplimiento otorga a la parte afecta la potestad de resolver el contrato. Asimismo, el citado artículo establece que, en caso de disconformidad, dentro de un plazo de siete (7) días de notificada la decisión, la parte disconforme envía a la otra parte y a la JRD una comunicación escrita manifestando las razones de su desacuerdo y su reserva a someter la controversia a arbitraje, y si ninguna de las partes comunica su desacuerdo total o parcial con la decisión anterior o si, habiéndolo comunicado, no se inicia el respectivo arbitraje dentro del plazo de caducidad, la decisión adquiere el carácter de definitiva e inimpugnable.
Cabe precisar que, de acuerdo con la Opinión 086-2022/DTN, de fecha 18 de octubre de 2022, el OSCE precisó que el plazo de siete (7) días al que se refiere el numeral 250.5 del artículo 250 del Reglamento -para comunicar el desacuerdo total o parcial sobre la decisión de la JRD y la reserva a someter la controversia a arbitraje- debe computarse en días calendario.
Ahora bien, en caso una de las partes haya reservado someter la controversia a arbitraje, lo cual no enerva la responsabilidad que los miembros de la JRD durante la ejecución de sus funciones actúen conforme a la ley, es de verse que, en el TUO de la Ley, en su artículo 45, se establece:
45.8. En los casos en que resulte de aplicación la Junta de Resolución de Disputas, pueden ser sometidas a esta todas las controversias que surjan durante la ejecución de la obra hasta la recepción total de la misma. Las decisiones emitidas por la Junta de Resolución de Disputas solo pueden ser sometidas a arbitraje dentro del plazo de treinta (30) días hábiles de recibida la obra. Las controversias que surjan con posterioridad a dicha recepción pueden ser sometidas directamente a arbitraje dentro del plazo de treinta (30) días hábiles conforme a lo señalado en el reglamento. 45.9 Todos los plazos señalados en los numerales precedentes son de caducidad.
En esa línea, en el artículo 251 del Reglamento de la LCE, se establece lo siguiente:
251.2. Los plazos de caducidad previstos en la Ley para someter la controversia a arbitraje se computan desde que: i) venció el plazo para que la Junta de Resolución de Disputas emita y notifique a las partes su decisión o ii) se comunique a las partes la disolución de la Junta de Resolución de Disputas o iii) se ha producido la recepción total de la obra, según corresponda.
251.3. Todas las materias comprendidas en las decisiones de la Junta de Resolución de Disputas pueden ser sometidas a arbitraje siempre que la parte que se encuentre en desacuerdo haya manifestado oportunamente su disconformidad, debiendo interponerse el arbitraje respectivo dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la recepción de la obra. En estos casos se plantea un único arbitraje, con independencia del número de decisiones de la Junta de Resolución de Disputas que se sometan a controversia.
Asimismo, en el artículo 249 del Reglamento de la LCE se establece:
Si al momento de la recepción total de la obra aún quedara pendiente que la Junta de Resolución de Disputas emita y notifique su decisión, el plazo de treinta (30) días hábiles para cuestionarla mediante arbitraje se computa desde el día siguiente de notificada la misma a las partes.
Con relación a lo anterior, mediante la Opinión 044-2024/DTN, de fecha 05 de julio de 2024, ante la consulta:
¿Si el plazo de caducidad de los treinta (30) días hábiles para someter a un único arbitraje la decisión o las decisiones de la JRD, se contabiliza desde la última decisión comunicada a las Partes […]; o de conformidad con el artículo 251 del RLCE, los treinta (30) días hábiles se contabilizan desde el día siguiente a la recepción de la obra?
Ante dicha interrogante, el OSCE señaló:
El plazo de caducidad que prevé la normativa de contrataciones del Estado para someter a arbitraje una decisión emitida por la JRD (dentro del plazo establecido en la Directiva 012- 2019-OSCE/CD) se contabiliza desde la recepción de la obra (previa reserva, conforme al numeral 250.5 del artículo 250 del Reglamento), salvo en aquellos casos en los que, de conformidad con el artículo 249 del Reglamento, al momento de la recepción total de la obra aún quedara pendiente que la JRD emita y notifique su decisión, supuesto en el cual dicho plazo de caducidad se computa desde notificada tal decisión a las partes.
En mérito de lo dispuesto en el artículo 45 del TUO de la Ley, que el OSCE al pronunciarse omite el término “único arbitraje”, y que los plazos de caducidad se establecen en la Ley, en mi opinión todas las controversias respecto de las decisiones emitidas por la JRD hasta la recepción, pueden someterse a un único arbitraje dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la recepción de la obra; y, si al momento de la recepción quedará pendiente que la JRD emita y notifique su decisión, y la misma fuera materia de disconformidad, solo esta última decisión tiene un plazo de caducidad de treinta (30) días hábiles desde el día siguiente de notificada la misma para ser sometida a arbitraje, por lo que, está última sería acumulable al único arbitraje ya iniciado por las partes.
4. Principales cambios en la nueva Ley de Contratación Pública
La nueva Ley 32069, Ley de Contrataciones Públicas, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 24 de junio de 2024, introduce importantes novedades, tales como, el cambio de denominación, la JRD será la Junta de Prevención y Resolución de Disputas, quien tendrá la responsabilidad de prevenir o resolver las controversias no solo en contratos de obras, sino también en contratos de suministro, e incluso podrá pronunciarse sobre controversias relacionadas a las prestaciones adicionales aprobadas por la Entidad, lo que no está permitido en la normativa vigente.
5. Conclusiones
La Junta de Resolución de Disputas (JRD) ha evolucionado significativamente como medio de solución de controversias en contratos de obra, abarcando actualmente contratos que involucran diseño y construcción; por ello, es crucial que las partes seleccionen adecuadamente el Centro de Administración y comprendan que las decisiones emitidas por la JRD son vinculantes, inmediatas y de obligatorio cumplimiento, constituyendo una obligación esencial en la relación contractual; y, en caso de disconformidad, tener claro que los plazos para recurrir al arbitraje son de caducidad, e implica que previamente hayan dejado constancia de su desacuerdo.
Referencias bibliográficas
- Gallardo Aguilar, J. R., Inga Aliaga, H. M., & Roncal Loyola, M. R. Trabajo de Investigación para optar el Grado Académico de Magíster en Derecho Administrativo Económico. Diseño de la Junta de Resolución de Disputas en la vigente normativa de contrataciones del Estado: Oportunidades de Mejora. Lima: Universidad del Pacífico, 2021, pp. 35-36. Disponible en: https://bit.ly/4eAqsda [consultado el 31 de agosto de 2024].
- Ministerio de Economía y Finanzas. Exposición de motivos de la Ley 30225. Lima, MEF, pp.48. Disponible en: https://bit.ly/4eBxdvA [consultado el 31 de julio de 2024].
Referencias normativas
- Ley 30225, que aprobó la Ley de Contrataciones del Estado.
- Ley 32069, que aprobó la Ley de Contrataciones Públicas.
- Decreto Legislativo 1341, que modificó la Ley 30225, Ley de Contrataciones del Estado.
- Decreto Legislativo 1444, Decreto Legislativo que modificó la Ley 30225, Ley de Contrataciones del Estado.
- Decreto Supremo 350-2015-EF, que aprobó el Reglamento de la Ley 30225 Ley de Contrataciones del Estado.
- Decreto Supremo 344-2018-EF, que aprobó el Reglamento de la Ley 30225 Ley de Contrataciones del Estado, y derogó el Decreto Supremo 350-2015-EF.
- Decreto Supremo 056-2017-EF, que modificó el Reglamento de la Ley 30225 Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por el Decreto Supremo 350-2015-EF.
- Decreto Supremo 082-2019-EF, que aprobó el Texto Único Ordenado de la Ley 30225, Ley de Contrataciones del Estado.
- Decreto Supremo 250-2020-EF, que establece disposiciones en el marco del Texto Único Ordenado de la Ley 30225 Ley de Contrataciones del Estado y modifican el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
- Decreto Supremo 051-2024-EF, que modificó el Reglamento de la Ley 30225, Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo 344-2018-EF.
- Resolución 087-2016-OSCE/PRE, que aprobó la Directiva 20-2016-OSCE/CD, Junta de Resolución de Disputas.
- Resolución D 000184-2019-OSCE/PRE. que aprobó la Directiva 12-2019-OSCE-CD-JRD, Junta de Resolución de Disputas.
Referencias jurisprudenciales
- Opinión 086-2022/DTN, de fecha 18 de octubre de 2022, emitido por el OSCE.
- Opinión 044-2024/DTN, de fecha 05 de julio de 2024, emitido por el OSCE.
- Pronunciamiento 333-2021/OSCE-DGR, de fecha 23 de diciembre de 2021, emitido por el OSCE.
