Sumario: 1. Introducción, 2. Concepto y alcances del control de constitucionalidad, 3. Tipos de control de constitucionalidad, 4. Sujetos habilitados para su ejercicio, 5. Mecanismos de control de constitucionalidad, 6. Conclusiones.
1. Introducción
Hace unas semanas se estrenó en el cine “Los Juicios de Nuremberg”, película que evidenció los crímenes atroces cometidos en los campos de concentración en Alemania durante la II Guerra Mundial. El derecho, en ese momento, sirvió de herramienta para materializar el odio y la violencia, aún cuando existía una Constitución que consagraba valores dignos de protección, teniendo como base el respeto de la persona humana.
Y es que, en dicho contexto, la eficacia de la Constitución quedó en segundo plano, porque a pesar de su existencia, se promulgaron leyes que sirvieron de sustento para despojar a las personas de su dignidad y someterlas a tratos inhumanos. Es claro que, entonces, las leyes per se no son suficientes, tienen que estar conformes a la Constitución para que sean válidas. El criterio de validez propuesto por Kelsen y, mucho antes, la doctrina de la judicial review que surgió en los inicios del siglo XIX en el caso Marbury vs Madison se desarrollan en esa misma línea.
Este artículo busca explicar en qué consiste el control de constitucionalidad, cuáles son sus tipos, quiénes pueden ejercerlo y cómo se realiza dicho control en sus dos manifestaciones, concentrado y difuso, a partir de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la Corte Suprema.
2. Concepto y alcances del control de constitucionalidad
El control de constitucionalidad permite garantizar la eficacia y supremacía de la Constitución, materializando el principio de jerarquía constitucional. De acuerdo al Tribunal Constitucional (TC), este se presenta en dos vertientes: (1) desde el aspecto objetivo cuando ante una incompatibilidad entre una norma legal y una constitucional, se prefiere esta última [art. 51 de la Constitución] y, (2) desde el aspecto subjetivo en tanto los actos del estado y de los ciudadanos no deben afectar disposiciones consagradas en la Constitución [arts. 38 y 45 de la Constitución] (STC 1317-2008-PHC/TC, f. j. 9).
Así pues, el art. 51 de la Constitución establece expresamente que, frente a una incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, deberá preferirse a la primera. Ello significa que la Constitución “condiciona el resto de normas, por cuanto determina la invalidez de aquellas que formal o materialmente contradigan las prescripciones constitucionales” (STC 00047-2004-AI/TC, f. j. 10).
3. Tipos de control de constitucionalidad
El control de constitucionalidad puede ser de tipo concentrado o difuso, ambos tienen características particulares propias, pero a su vez, comparten espacios de interacción, en los que el control difuso cede ante un pronunciamiento derivado del control de constitucionalidad concentrado.
Conforme a la Constitución (Const.), el Nuevo Código Procesal Constitucional (NCPC), promulgado mediante la Ley 31307 y el Texto Único Ordenado de la Ley del Poder Judicial (TUO LOPJ), aprobado a través del DS 017-93-JUS, se puede identificar las siguientes diferencias:
| Elemento | Control concentrado | Control difuso |
| Concepto | Control de constitucionalidad ejercido mediante procesos autónomos diseñados para la expulsión o invalidez de normas del ordenamiento jurídico (art. 200 inc. 4 y 5 Const.) | Control de constitucionalidad ejercido por el juez en un caso concreto, mediante la inaplicación de la norma incompatible con la Constitución (art. 138 Const.; art. 14 TUO LOPJ) |
| Órgano competente | TC (proceso de inconstitucionalidad) y Poder Judicial a través de la Salas Constitucionales (acción popular)
[art. 200 inc. 4 y 5 Const.; art. 84 NCPC] |
Poder Judicial mediante los órganos jurisdiccionales, independientemente de la materia (art. 138 Const.) y el TC (cuando no conoce la controversia en un proceso de inconstitucionalidad) |
| Proceso | Proceso de inconstitucionalidad y proceso de acción popular (arts. 75, 76 NCPC) | Puede darse dentro de cualquier proceso judicial, incluyendo el proceso de amparo cuando se cuestionan normas autoaplicativas |
| Norma objeto de control | – Proceso de inconstitucionalidad: normas con rango de ley (leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales y ordenanzas municipales) (art. 200 inc. 4 Const.)
– Proceso de acción popular: reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general (art. 200 inc. 5 Const.; arts. 75 y 76 NCPC)
Cabe precisar que en la STC 00008-2005-PI/TC se desarrolla, de forma amplia, las diferentes fuentes del derecho distinguiendo su rango normativo |
Cualquier norma aplicable al caso concreto cuya aplicación genere incompatibilidad con la Constitución (art. 138 Const.) |
| Legitimación activa | – Proceso de inconstitucionalidad: sujetos del art. 203 Const.
– Proceso de acción popular: cualquier persona (art. 83 NCPC) |
Cualquier persona en el proceso respectivo |
| Efectos de la decisión | Efectos generales (erga omnes); en los procesos de inconstitucionalidad, la sentencia no tendrá retroactividad (como regla) y en los procesos de acción popular puede desplegar efectos retroactivos (art. 80 NCPC) | Efectos inter partes; la norma no se invalida, solo se inaplica al caso concreto (art. 14 TUO LOPJ) |
| Efecto sobre la norma | Dejar sin efecto la norma cuestionada (proceso de inconstitucionalidad) o su nulidad (proceso de acción popular) (art. 80 NCPC) | No se afecta la vigencia de la norma, solo se inaplica en el caso concreto (art. 14 TUO LOPJ) |
| Medida cautelar | No procede en procesos de inconstitucionalidad, en cambio, en los procesos de acción popular solo procede luego de sentencia estimatoria de primer grado (arts. 93 y 97 NCPC) | Puede solicitarse en el marco de un proceso constitucional (principalmente amparo), el pedido cautelar estaría referido a la inaplicación cautelar de normas legales autoaplicativas (art. 18 NCPC) |
| Apelación de medida cautelar | Régimen general de apelación | La apelación será con efecto suspensivo si se trata de la inaplicación de normas legales autoaplicativas (art. 18 NCPC) |
| Plazo | Proceso de inconstitucionalidad: 6 años (6 meses en tratados); Proceso de acción popular: 5 años (art. 99 y 86 NCPC) | En amparo contra normas autoaplicativas el plazo no prescribe, salvo derogación o declaración de inconstitucionalidad de la norma (art. 45.7 NCPC) |
| Cosa juzgada | Efectos generales y vinculantes para todos los poderes públicos (art. 81 NCPC) | Efectos limitados al caso concreto |
| Relación entre controles | Respecto al control concentrado per se: Se suspende los procesos de acción popular si existe un proceso de inconstitucionalidad en trámite (art. 79 NCPC)
Prevalencia entre el control concentrado y difuso: No puede ejercerse control difuso respecto de normas cuya constitucionalidad ha sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad o acción popular (art. VII Título Preliminar NCPC)
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Fuente: elaboración propia
4. Sujetos habilitados para su ejercicio
El control de constitucionalidad, en principio, está reservado al Poder Judicial, así como, al Tribunal Constitucional. Pero, ¿existen otros órganos habilitados a ejercer control de constitucionalidad?
Si bien en el precedente vinculante Salazar Yarlenque, el TC reconoció dicha facultad a la administración pública, al considerar que el art. 51 de la Constitución “impone a todos y no solo al Poder Judicial el deber respetarla, cumplirla y defenderla (STC 03741-2004-AA/TC, f. j. 9). Con un pleno distinto y adoptando una mirada diferente respecto al principio de jerarquía constitucional y la aplicación del control difuso, el supremo intérprete de la Constitución cambió de criterio.
Así pues, en el caso Consorcio Requena se resuelve dejar sin efecto el precedente antes descrito. Para ello, en un primer momento, recogen los criterios reconocidos por el propio TC para establecer un precedente vinculante (STC 00024-2003-AI/TC), concluyendo que estos no habían sido observados por el Tribunal cuando estableció el precedente Salazar Yarlenque. Por otro lado, se afirmó que los tribunales administrativos no son órganos jurisdiccionales ni tampoco forman parte del Poder Judicial, por lo que no les corresponde ejercer dicha atribución (STC 04293-2012-AA/TC, f. j. 33) y, además, tampoco están sometidos a un procedimiento de revisión, como ocurre con la figura de la consulta en el caso del ejercicio de control difuso de normas legales por parte del Poder Judicial.
El arbitraje es un mecanismo alternativo de resolución de conflictos, regulado mediante el DL 1071. Respecto a este, el TC reconoció la relevancia del control de constitucionalidad en el fuero arbitral a través del precedente vinculante María Julia. Ahora bien, se estableció que únicamente podría ejercerse control difuso cuando la norma objeto de control comprometa la validez del laudo arbitral y su aplicación pueda generar la afectación del derecho de alguna de las partes del proceso arbitral. Para ello, el árbitro deberá atender a la jurisprudencia constitucional emitida por el TC (STC 00142-2011-AA/TC, f. j. 26).
5. Mecanismos de control de constitucionalidad
El control concentrado tendrá lugar ante la interposición de una demanda de inconstitucionalidad o de acción popular, en cambio, la aplicación del control difuso deberá observar reglas específicas desarrolladas por el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema.
Debe advertirse que la declaración de inconstitucionalidad de una norma es una medida de última ratio. Conforme al principio de presunción de constitucionalidad de las normas, una ley no será declarada inconstitucional a menos que exista duda razonable sobre su absoluta y flagrante contradicción con la Constitución.
Se trata de una presunción iuris tantum, por lo que, en tanto no se demuestre la abierta inconstitucionalidad de la norma, el juez constitucional estará en la obligación de adoptar una interpretación que la concuerde con el texto constitucional (STC 00020-2003-AI, f. j. 33).
En ese sentido, cuando se cuestiona la constitucionalidad de una norma, debe analizarse su previsibilidad, razonabilidad y congruencia con el ordenamiento jurídico, siendo posible declarar su inconstitucionalidad cuando, cuando luego de analizadas diversas posibles interpretaciones, ninguna sea conforme con lo dispuesto por la Constitución (STC 00020-2003-AI, f. j. 5).
Así mismo, al momento de evaluar la constitucionalidad de una norma, se deberán tomar en cuenta diferentes principios constitucionales: el principio de unidad de la Constitución, principio de concordancia práctica, principio de corrección funcional, función integradora y fuerza normativa de la Constitución (STC 05854-2005-PA/TC, f. j. 12).
5.1. Control concentrado de constitucionalidad
Respecto al control concentrado, la infracción constitucional puede ser, directa o indirecta, de carácter total o parcial, y tanto por la forma como por el fondo, conforme al art. 74 del NCPC.
La infracción directa se produce cuando la norma cuestionada resulta contraria al texto de la Constitución, por lo que, el análisis se reduce exclusivamente a dicha norma jurídica. En cambio, en el caso de la inconstitucionalidad indirecta se atenderá al bloque de constitucionalidad (STC 00015-2021-AI/TC, ff. jj. 20 – 21).
El TC ha señalado que, el parámetro de constitucionalidad abarca diferentes fuentes de rango legal, siempre que exista una disposición constitucional que reclama su incorporación (STC 0007-2002-PI/TC, f. j. 5). Así pues, se ha definido al bloque de constitucionalidad como “el parámetro de control, formado por la Constitución y aquellas normas con rango de ley que derivan directamente de ella y tienen una relación causal con la materia jurídica subyacente al control de constitucionalidad” (STC 00020-2019-PI/TC, f. j. 12).
En ese mismo sentido, se ha regulado en el art. 78 del NCPC que, al evaluar la constitucionalidad de las normas, el TC no solo tendrá en cuenta las disposiciones de la Constitución, sino también aquellas leyes que, por mandato expreso de esta, han sido dictadas para precisar las competencias y atribuciones de los órganos del Estado o para regular el ejercicio de los derechos fundamentales.
Por otro lado, la infracción constitucional por la forma se produce en tres supuestos: (1) inobservancia del procedimiento legislativo previsto para su aprobación, (2) apropiación de una materia reservada para otra fuente específica del derecho y (3) la incompetencia del órgano para la expedición de dicha norma (STC 00020-2005-PI/TC y acumulados, f. j. 22).
5.2. Control difuso de constitucionalidad
Ahora bien, respecto al control difuso, el TC ha delimitado la forma en que debe ser ejercido mediante la STC 02132-2008-PA/TC (ff. jj. 17-20), debiendo observarse las siguientes reglas:
- Verificación de la existencia de una norma autoaplicativa o que el objeto de impugnación sea un acto que constituya la aplicación de una norma considerada inconstitucional
- Relevancia del control de la ley respecto de la solución del caso en concreto
- Identificación de un perjuicio ocasionado por la ley
- Verificación de la inexistencia de pronunciamiento previo del TC respecto de la constitucionalidad de la ley objeto de control
Ahora bien, esta regla contempla las siguientes excepciones: (a) cuando un tribunal internacional de derechos humanos declara su incompatibilidad con un tratado vinculante para el Perú, dejándola sin efectos; (b) cuando el propio Tribunal advirtió que, aunque la ley es constitucional en abstracto, su aplicación en un caso concreto podría resultar inconstitucional; y (c) cuando, tras su validación, una reforma constitucional genera una inconstitucionalidad sobreviniente de la ley (STC 0014-2003-AI/TC y STC 0050-2004-AI/TC y acumulados).
- Búsqueda de otro sentido interpretativo que pueda salvar la disposición acusada de inconstitucionalidad
- Verificación de que la norma a inaplicarse resulta evidentemente incompatible con la Constitución y declaración de inaplicación de ésta al caso concreto
Por su parte, la Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema en la Casación 1266-2022 Lima (Considerando Quinto) ha dictado un precedente vinculante sobre la aplicación de control difuso, estableciendo las siguientes reglas:
- En la obligación de los jueces de motivar las decisiones judiciales, se encuentra contenido su deber de resolver conforme a las razones que el Derecho suministra, esto es, resolver conforme se encuentra dispuesto en el ordenamiento jurídico con carácter vinculante.
- Los jueces al momento de resolver un caso e identificar las normas jurídicas aplicables, deben presumir la constitucionalidad de las leyes y atender a su carácter vinculante, conforme al principio de legalidad reafirmado por la Constitución.
- El ejercicio del control difuso es excepcional y residual, sólo puede ser utilizado para preservar las normas constitucionales y para fines constitucionales legítimos.
- Para el ejercicio del control difuso resulta imprescindible la identificación de los derechos fundamentales involucrados, así como la finalidad constitucional legítima de la medida de intervención.
- En el ejercicio del control difuso, los jueces obligatoriamente deben examinar en forma preclusiva si la medida es adecuada para la finalidad perseguida, si hay otra medida de mayor o igualmente idoneidad, y realizar un examen de ponderación de los derechos fundamentales involucrados.
6. Conclusiones
El control de constitucionalidad garantiza la supremacía de la Constitución frente a normas incompatibles con ella. En el sistema peruano coexisten el control concentrado y el control difuso, cada uno con características propias en cuanto al órgano competente, efectos y finalidad; sin embargo, no operan de manera aislada, sino que presentan espacios de interacción.
Este ha sido ampliamente desarrollado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha delimitado sus alcances y condiciones de aplicación. En esa línea, la declaración de inconstitucionalidad de una norma, en el marco del control concentrado, constituye una medida de última ratio, que solo procede cuando no es posible una interpretación conforme a la Constitución.
Por su parte, el control difuso tiene carácter excepcional y se encuentra sujeto a reglas específicas para su ejercicio, desarrolladas por el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema, lo que refuerza su aplicación restrictiva y vinculada al caso concreto.
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