Sumario: 1. Introducción; 2. Planteamiento del problema; 3. Sobre Contratación de Personal de Serenazgo Mediante Locación de Servicios; 4. Régimen Aplicable al Personal de Serenazgo por Labores que Desempeña; 5. Sobre Ley 31298 y Ley 32185; 6. Jurisprudencia; 7. Conclusiones; 8. Fuentes de consulta.
1. Introducción
En el presente artículo se abordará la situación relacionada con la contratación de personal de Serenazgo mediante la modalidad de locación de servicios. Se analizarán los antecedentes y criterios legales que sustentan esta práctica, con el fin de proporcionar una opinión jurídica fundamentada que contribuya a la correcta gestión del personal en el ámbito municipal.
2. Planteamiento del problema
Existe incertidumbre en la administración municipal respecto a la contratación de personal de Serenazgo bajo la modalidad de locación de servicios, debido a diferencias en la interpretación de la normativa vigente y recomendaciones contradictorias de distintas áreas, lo que genera dudas sobre la legalidad y conveniencia de esta modalidad laboral .
3. Sobre contratación de personal de Serenazgo mediante locación de servicios
Que, la definición la encontramos en el artículo 1764 del Código Civil, donde se refiere que: “por locación de servicios el locador se obliga, sin estar subordinado al comitente, a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribución” (Código Civil, artículo 1764).
De esta manera, se define a la locación de servicios como un contrato de servicios profesionales y de prestaciones recíprocas, es decir, por una parte, el locador se obliga a prestar sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, pero aquello a cambio de una retribución.
El capítulo segundo del título IX del libro VII Fuentes de la Obligaciones del Código Civil establece las reglas que deben cumplirse al momento de la celebración de un contrato de locación de servicios, siendo las siguientes:
- Según el artículo 1764 del Código Civil, el prestador de servicios (locador) actúa de forma autónoma y no está sujeto a subordinación frente a quien lo contrata (comitente) durante la ejecución del encargo.
- El artículo 1765 permite que el contrato de locación de servicios incluya tanto servicios de tipo físico como intelectuales, sin restricción sobre su naturaleza.
- Conforme al artículo 1766, el servicio contratado debe ser ejecutado directamente por el locador; sin embargo, puede apoyarse en terceros bajo su supervisión, siempre que el contrato lo autorice expresamente.
- En caso no se haya fijado una retribución específica y no sea posible calcularla directamente, el artículo 1767 señala que esta deberá establecerse tomando en cuenta factores como la calidad, magnitud y otras características del servicio brindado.
- El artículo 1769 otorga al locador la posibilidad de dar por concluida la prestación antes del tiempo acordado si existe una razón justificada, siempre que no cause perjuicios al comitente, y en tal situación, conserva el derecho a que se le reembolsen los gastos incurridos y se le pague por lo trabajado.
4. Régimen aplicable al personal de Serenazgo por labores que desempeña
La Ley 31297, Ley del Servicio de Serenazgo Municipal, tiene por objeto establecer el marco normativo para la regulación de las funciones, competencias, derechos, obligaciones, prohibiciones, capacitación y régimen laboral del servicio de serenazgo municipal, establece:
Artículo 22. Régimen de los serenos municipales. Los serenos municipales se sujetan al régimen previsto en el artículo 37 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, mientras se implementa en las municipalidades el régimen establecido en la Ley 30057, Ley del Servicio Civil (Ley N° 31297, art. 22).
Que, mediante el Informe Técnico N° 000863-2024-SERVIR-GPGSC, la Autoridad Nacional del Servicio Civil precisa:
El ingreso y permanencia en el servicio de serenazgo municipal se realiza mediante concurso público de méritos, conforme a lo establecido en el artículo 5 de la Ley 28175, Ley Marco del Empleo Público, y en cumplimiento de los requisitos establecidos en la presente ley (SERVIR, Informe Técnico N° 000863-2024-SERVIR-GPGSC).
Que, el Decreto Supremo N° 009-2022-IN, que aprueba el Reglamento de la Ley N° 31297 (en adelante, el Reglamento), en cuanto al régimen laboral del personal de serenazgo:
Artículo 27. Régimen laboral. El personal de serenazgo se sujeta a lo establecido en el artículo 37 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, mientras se implementa en las municipalidades provinciales y distritales el régimen establecido en la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil (Decreto Supremo N° 009-2022-IN, art. 27).
La Ley N° 31297 y su Reglamento prescriben que, en tanto se implemente el régimen establecido en la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, el personal de serenazgo municipal se sujeta al régimen previsto en el artículo 37 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; no obstante, esta norma no hace referencia expresa al régimen laboral del personal de vigilancia (serenazgo) y establece únicamente que los funcionarios y empleados se encuentran en el régimen laboral general aplicable a la administración pública (Decreto Legislativo N° 276), mientras que los obreros están sujetos al régimen de la actividad privada (Decreto Legislativo N° 728).
Sin embargo, el Informe Legal N° 206-2010-SERVIR/GG-OAJ precisa que, dada la naturaleza de las labores que desempeña el personal de vigilancia, consideradas preponderantemente físicas, les corresponde la categoría de obreros, aplicándose el régimen laboral de la actividad privada conforme al artículo 37° de la Ley Orgánica de Municipalidades vigente, Ley N° 27972. Asimismo, concluye:
- La Ley N° 31297, Ley del Servicio de Serenazgo Municipal y su Reglamento, prescriben que el personal de serenazgo municipal se sujeta al régimen previsto en el artículo 37 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. No obstante, esta ley no hace referencia expresa al régimen laboral del personal de vigilancia (serenazgo); sin embargo, debido a la naturaleza preponderantemente física de sus labores, les correspondería el régimen laboral de la actividad privada (Decreto Legislativo N° 728), conforme al Tribunal Constitucional y al citado artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades (Informe Legal N° 206-2010-SERVIR/GG-OAJ).
- Para que las entidades públicas puedan contratar personal de serenazgo municipal, deben observar las leyes de presupuesto del sector público, las cuales establecen disposiciones de cumplimiento obligatorio; en la revisión de las leyes de presupuesto de los años 2022, 2023 y 2024, se observa que el numeral 8.1 del artículo 8 prohíbe el ingreso al sector público por servicios personales y el nombramiento, salvo las excepciones expresamente señaladas en la norma
El Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha señalado que las labores de serenazgo corresponden a tareas propias de obreros, por lo tanto, este personal se encuentra comprendido bajo el régimen laboral de la actividad privada (Tribunal Constitucional, Sentencia 2237-2008-PA/TC).
5. Sobre Ley 31298 (prohibición de contratación mediante locación de servicios) y Ley 32185 (Ley de presupuesto del año 2025)
La Ley 31298, que prohíbe a las entidades públicas contratar personal mediante la modalidad de locación de servicios, tiene como objetivo evitar la desnaturalización de la relación laboral y garantizar los derechos de los trabajadores en el sector público, aplicándose esta normativa especialmente a los gobiernos locales.
Según el artículo 3, numeral 3.1 de esta ley, se prohíbe a las entidades públicas contratar mediante esta modalidad para cubrir puestos o funciones de carácter permanente, excepto para servicios urgentes y temporales.
En síntesis, esta ley busca garantizar la igualdad y equidad en las relaciones laborales del sector público, asegurando el cumplimiento de la legislación laboral vigente.
Por ello se debe evaluar la prohibición en base a la Ley de Presupuesto 2025 (Ley N° 32185), que establece:
Disposición Septuagésima Segunda. – Autorización excepcional para la prórroga de Contratos de personal bajo el Régimen del Decreto Legislativo N° 1057, Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios, y dicta medidas para la contratación de personal bajo locación de servicios: Suspéndase, hasta el 31 de diciembre de 2025, lo establecido en la Ley 31298, Ley que prohíbe a las entidades públicas contratar personal mediante modalidad de locación de servicios para actividades de naturaleza subordinada. La implementación de lo establecido en el presente numeral se financia con cargo a los recursos de presupuesto institucional de las respectivas entidades” (Ley 32185, Disposición Septuagésima Segunda).
6. Jurisprudencia
En relación con lo anterior, es claro, conforme a los antecedentes, que los serenos pertenecen al régimen de actividad privada (Decreto Legislativo N° 728) y que su contratación bajo locación de servicios contravendría la Ley N° 31297 Ley del Servicio de Serenazgo Municipal (que define un régimen específico que no contempla la locación) , Ley N° 27972 Ley Orgánica de Municipalidades (que establece régimen de obreros mas no régimen civil) conforme a SERVIR y a pronunciamientos del Tribunal Constitucional como:
| SENTENCIA N° 2237-2008-PA/TC
VI PLENO JURISDICCIONAL SUPREMO EN MATERIA LABORAL Y PREVISIONAL |
“7.- La labor de guarda ciudadano constituye una prestación de naturaleza permanente en el tiempo por ser la seguridad ciudadana una de las funciones principales de las municipalidades, por lo que se infiere que el cargo de sereno o guardia ciudadano es de naturaleza permanente y no temporal.
Del contenido y naturaleza de las labores a cargo del personal de vigilancia, quienes contribuyen en el cumplimiento del rol que el artículo 197° de la Constitución Política atribuye al órgano de gobierno municipal podemos apreciar que es un trabajo esencialmente de patrullaje de las calles, por lo que tienen labores prioritariamente de campo, es decir labores preponderantemente físicas, sin que ello excluya el valor intelectual que debe haber en toda actividad humana.
Consecuentemente, si debe atribuirse alguna categoría de acuerdo a los criterios arriba desarrollados, ésta es la de obreros; y consecuentemente, su régimen laboral es de la actividad privada, por aplicación del artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades vigente, Ley N° 27972.” (STC Exp. N.º 2237-2008-PA/TC, fundamento jurídico 7). |
Fuente: Tribunal Constitucional del Perú, Sentencia 2237-2008-PA/TC, fundamento jurídico 7 y IV Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral y Previsional
7. Conclusiones
El marco normativo vigente establece de manera expresa y específica que el personal de serenazgo municipal debe ser contratado bajo el régimen laboral de la actividad privada (Decreto Legislativo 728), conforme lo dispone la Ley N.º 31297 – Ley del Servicio de Serenazgo Municipal, su Reglamento aprobado por el DS N.º 009-2022-IN y el artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N.º 27972). Estas disposiciones han sido reafirmadas por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y los pronunciamientos de SERVIR, respecto de su naturaleza.
Si bien la Ley de Presupuesto para el año 2025 (Ley 32185) ha suspendido temporalmente la prohibición general de contratar bajo locación de servicios establecida en la Ley N.º 31298, dicha disposición tiene carácter excepcional, general y temporal, y no puede prevalecer sobre un régimen laboral especial y específico como el del serenazgo, el cual ya cuenta con su propia normativa sectorial. Por tanto, la excepción presupuestal no resulta aplicable al caso del serenazgo municipal, dado que existe una ley especial que regula su régimen contractual, la cual debe primar por el principio de especialidad normativa.
En consecuencia, la contratación de personal de serenazgo mediante locación de servicios no solo resulta jurídicamente improcedente, sino que podría vulnerar derechos laborales y generar responsabilidades administrativas para la entidad contratante.
8. Fuentes de consulta
Constitución Política del Perú. Diario Oficial El Peruano. Publicada el 29 de diciembre de 1993.
Código Civil del Perú. Decreto Legislativo N.º 295. Diario Oficial El Peruano. Publicado el 24 de julio de 1984.
Ley N.º 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. Diario Oficial El Peruano. Publicada el 27 de mayo de 2003.
Decreto Legislativo N.º 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral. Diario Oficial El Peruano. Publicado el 26 de marzo de 1997.
Ley N.º 31297, Ley del Servicio de Serenazgo Municipal. Diario Oficial El Peruano. Publicada el 20 de julio de 2021.
Decreto Supremo N.º 009-2022-IN, que aprueba el Reglamento de la Ley N.º 31297. Diario Oficial El Peruano. Publicado el 29 de junio de 2022.
Ley N.º 31298, Ley que prohíbe a las entidades públicas contratar personal mediante la modalidad de locación de servicios. Diario Oficial El Peruano. Publicada el 29 de julio de 2021.
Ley N.º 31365, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2022. Diario Oficial El Peruano. Publicada el 30 de diciembre de 2021.
Ley N.º 31638, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2023. Diario Oficial El Peruano. Publicada el 30 de diciembre de 2022.
Ley N.º 31953, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2024. Diario Oficial El Peruano. Publicada el 30 de diciembre de 2023.
Ley N.º 32185, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2025. Diario Oficial El Peruano. Publicada el 30 de diciembre de 2024.
Ley N.º 30057, Ley del Servicio Civil. Diario Oficial El Peruano. Publicada el 4 de julio de 2013.
Sentencia del Tribunal Constitucional N.º 2237-2008-PA/TC. Tribunal Constitucional del Perú. Fundamento jurídico 7.
Informe Legal N.º 206-2010-SERVIR/GG-OAJ. Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR. Emitido en 2010.
Informe Técnico N.º 000863-2024-SERVIR-GPGSC. Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR. Emitido en 2024.
Sobre la autora: Valerie Kate Dotson Ampuero, abogada por la Universidad Tecnológica del Perú, Maestrando en Gestión Pública por la Universidad Cesar Vallejo, Especialista Legal, con trayectoria y capacitaciones en el sector público como Laboralista en Materia de recursos Humanos y Negociación Colectiva e investigadora independiente en materias de personal entre empleados públicos y el estado.
