¿Es constitucional que un municipio prohíba que motociclistas usen cascos que cubran su rostro? [STC 0028-2018-PI]

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Fundamentos destacados. 58. Queda claro, entonces, que la competencia normativa para la regulación de los supuestos típicos y sanciones en materia de tránsito corresponde al MTC, y dicha regulación ya ha sido establecida a través de la tabla de infracciones y sanciones anexa al RTRAN.

59. Por lo tanto, la MPL carece de competencia para expedir normas sancionatorias y también para incorporar supuestos de infracción y de reincidencia en el ordenamiento cuando éstas contravengan las disposiciones del RTRAN.

60. En tal sentido, este Tribunal advierte que el artículo 17 de la ordenanza impugnada pretende establecer una prohibición respecto al uso del casco cerrado y, además, plantea que la infracción de dicha disposición ha sido “homologada” con la sanción pertinente en la tabla de infracciones y sanciones, prevista en el Anexo 2 del RTRAN, esto es, la infracción G59, cuyo texto es el siguiente: Conducir un vehículo de la categoría L, con excepción de la categoría L5, sin tener puesto el casco de seguridad o anteojos protectores, en caso de no tener parabrisas; o permitir que las demás ocupantes no tengan puesto el casco de seguridad.

61. Conforme a la norma citada, la infracción G59 del RTRAN se comete cuando el usuario de una motocicleta no utiliza ningún casco de seguridad o anteojos protectores; empero, a través los artículos 6 y 17 de la Ordenanza cuestionada se añade y distorsiona el supuesto típico de la infracción G59 (contemplada en RTRAN) al señalar que esta infracción se produciría también si el usuario de la motocicleta utiliza un casco cerrado.

62. De esta forma, la MPL altera el contenido de dicha disposición (Anexo 2 del RTRAN)al tipificar una infracción que no existe ni ha sido aprobada por el MTC, invadiendo, de esta manera, las competencias normativas que le corresponden al Gobierno nacional.

63. En conclusión, si bien las municipalidades distritales tienen competencias compartidas con relación al tránsito terrestre, la competencia normativa para regular las infracciones y sanciones que puedan derivarse de la omisión o el mal uso de los cascos que se imponen a los conductores y pasajeros de motos lineales corresponde al MTC. Por consiguiente, la demanda debe ser declarada fundada en este extremo y, en consecuencia, resultan inconstitucionales los artículos 17, 18 y 19 de la Ordenanza Municipal 467-MPL.


SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

EXPEDIENTE 0028-2018-PI/TC

PODER EJECUTIVO CONTRA MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE PUEBLO LIBRE

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Poder Ejecutivo contra la Ordenanza Municipal 467-MPL, expedida por la Municipalidad Distrital de Pueblo Libre, que introduce el Régimen Municipal de Circulación de Motocicletas Lineales o similares en el distrito de Pueblo Libre

En Lima, a los 19 días del mes de mayo de 2020, el Tribunal Constitucional, en sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Ledesma Narváez (presidenta), Ferrero Costa (vicepresidente), Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia. Asimismo, se agregan los fundamentos de voto de los magistrados Miranda Canales y Blume Fortini y el voto singular del magistrado Sardón de Taboada. Se deja constancia que los magistrados Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera votarán en fecha posterior.

I. ANTECEDENTES

A. PETITORIO CONSTITUCIONAL

Con fecha 03 de diciembre de 2018, el Poder Ejecutivo interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza 467-MPL de la Municipalidad de Pueblo Libre (en adelante MPL), publicada en el diario oficial El Peruano el 25 de mayo de 2016. Por su parte, con fecha 25 de febrero de 2019, el procurador público municipal de la MPL contesta la demanda negándola y contradiciéndola en todos sus extremos, y solicita que sea declarada infundada.

B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

Las partes postulan una serie de argumentos sobre la constitucionalidad de las normas impugnadas que, a manera de resumen, se presentan a continuación.

B.1 DEMANDA

Los argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:

– El Poder Ejecutivo señala que la ordenanza objetada regula aspectos relativos a la circulación de motocicletas lineales o similares, específicamente respecto del uso de cascos por parte de los conductores y acompañantes, introduciendo además un régimen sancionatorio en caso de incumplimiento.

– Destaca también que, de acuerdo con el artículo sexto de la ordenanza impugnada, se encuentra prohibido, en el distrito de Pueblo Libre el uso de cascos que cubran la totalidad del rostro de los conductores de motos lineales el de sus acompañantes. De igual manera, en virtud de dicho artículo, se encuentra prohibido el uso de cascos con micas polarizadas y con protectores mandibulares.

– El artículo sétimo, por su parte, prohíbe que los conductores de motocicletas se cubran el rostro con pasamontañas, máscaras u objetos similares que impidan identificar los rasgos faciales del conductor. Dicha obligación se extiende a los acompañantes, según el artículo octavo.

– Por otro lado, el artículo décimo cuarto establece la implementación de un equipo de inspectores municipales que se encargará de la verificación de placas de vehículos automotores de cuatro y dos ruedas, a fin de determinar si es que circulan con placas clonadas, dando cuenta a la policía para que se realicen las acciones correspondientes.

– El Poder Ejecutivo sostiene que esta ordenanza implica una intromisión en las competencias del Gobierno nacional, además de vulnerar el derecho a la vida y otros, como la integridad, la libertad de tránsito y la salud.

– El procurador público especializado en materia constitucional, encargado de los asuntos del Poder Ejecutivo,afirma que la Ordenanza impugnada afecta la competencia normativa y de fiscalización en materia de tránsito terrestre, que recae sobre el Ministerio de Transporte y la Policía Nacional del Perú (en adelante PNP) según lo establecido por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (artículo 23), la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (artículos 5, 7 y 8), y la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre (artículos3, 11 y 16).

– Sobre las competencias en materia de fiscalización, sostiene que se debe observar la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre (artículo13), el Texto Único Ordenado del Reglamento Nacional de Tránsito (literal “b” del artículo7, y los artículos 82 y 91),así como la normativa que establece el Procedimiento de Detección de Infracciones al Tránsito Terrestre por parte del Efectivo Policial Competente en el ámbito Urbano (Decreto Supremo 028-2009-MTC).

– Manifiesta que, si bien el Poder Ejecutivo reconoce que, de acuerdo con el artículo 195 de la Constitución y la Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante LOM),los Gobiernos locales tienen competencias para promover y regular actividades y servicios en materia de tránsito, vialidad y transporte público, el artículo 43, literal “g”, de la Ley de Bases de la Descentralización(en adelante LBD) establece que las competencias de transporte colectivo, circulación y tránsito urbano son competencias compartidas con el Gobierno nacional.

– El procurador público especializado en materia constitucionalsostiene, además, que, conforme al artículo 14 de la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre (LGTTT), las competencias en materia de transporte terrestre se asignan de acuerdo con lo establecido en dicha ley. Sobre las competencias normativas de los Gobiernos locales, indica que el artículo 18 de la referida ley establece que las  municipalidades distritales ejercen competencias normativas dentro de su ámbito territorial. Pero estas normas que se expidan deben ser coherentes con lo dispuesto por el Gobierno nacional y las municipalidades provinciales.

– Refiere que las competencias de las municipalidades provinciales en esta materia se encuentran establecidas en el artículo 81.1.2 de la LGTTT y añade que este Tribunal Constitucional, en la Sentencia 0006-2010-PI/TC, ya ha resuelto que solo tienen competencia para regular y controlar la circulación de vehículos menores. Más aun, indica que el concepto de “circulación” debe interpretarse de manera restrictiva y se limita a la ordenación de los vehículos en las vías de la jurisdicción correspondiente.

– Señala que, en virtud de la sentencia citada anteriormente, las municipalidades distritales no tienen competencias más amplias que las provinciales, por lo que solicita al Tribunal Constitucional que aplique dicho criterio jurisprudencial, de tal manera que las competencias de las municipalidades distritales sean interpretadas restrictivamente, respetando las competencias del Gobierno nacional.

– El procurador público sostiene que la competencia normativa para regular el tipo de cascos que debe ser utilizado por los motociclistas y sus acompañantes corresponde al MTC. Específicamente, advierte que en la legislación nacional no existe norma que restrinja el uso de cierto tipo de cascos, por lo que los cascos cerrados —aquellos que cubren la totalidad de la cabeza del usuario—y los abiertos están igualmente permitidos.

– Alega, además, que, en todo caso, solo el MTC tiene la competencia para prohibir la utilización de algún tipo particular de casco, tal como se ha establecido en el artículo 105 del Texto Único Ordenado del Reglamento Nacional de Tránsito (Decreto Supremo 016-2009-MTC) y el artículo 5 del Decreto Legislativo 1216. En virtud de lo anteriormente señalado, y tomando en cuenta lo dispuesto por el inciso 24 del artículo 2de la Constitución, el procurador público señala que la Ordenanza cuestionada está imponiendo una prohibición no prevista en las normas correspondientes, lo que supone invadir las competencias del Gobierno nacional.

– Asimismo, afirma que, al prohibirse el uso de los cascos cerrados, se amenaza el derecho a la vida y se pone en riesgo, además, la salud de los conductores y usuarios de motocicletas, ya que los cascos cerrados ofrecen mayor protección, tal como quedó establecido en el Informe 125-2018-MT/15.01

– Manifiesta que los artículos 17 al 19 de la norma impugnada introducen infracciones en materia de tránsito por incumplir las obligaciones establecidas por la propia ordenanza cuando esta competencia corresponde al MTC, como sostuvo este Tribunal Constitucional en el Expediente 0027-2010-PI/TC.

– Indica también que el artículo 19 de la LGTTT establece que la PNP se encuentra a cargo de la fiscalización del transporte. De igual forma, está estipulado en el Decreto Legislativo 1216 y en el artículo 7 del Reglamento Nacional de Transporte Terrestre que solo la PNP puede intervenir vehículos en virtud de la comisión de infracciones de tránsito.

– En suma, si bien las municipalidades tienen competencias compartidas en materias relativas al tránsito terrestre, la competencia normativa para regular de manera general las infracciones y sanciones corresponde al Gobierno nacional.

– En relación con los efectos de la sentencia, el procurador público especializado en materia constitucional del Poder Ejecutivo solicita que se declare la nulidad de todas las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia, en aplicación de lo establecido por el artículo 113 del Código Procesal Constitucional.

B.2 CONTESTACIÓN DE DEMANDA

Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda son los siguientes:

– El procurador público municipal de la MPL afirma que los Gobiernos locales ejercen de manera descentralizada el poder del Estado en las distintas provincias y distritos del país, de acuerdo con los intereses y necesidades particulares de los vecinos.

– Argumenta que, en virtud del artículo 195 de la Constitución, los Gobiernos locales desarrollan actividades y servicios en materia de circulación y tránsito, entre otras. Señala que dichas competencias, al estar contempladas en la Constitución, constituyen atribuciones de naturaleza indisponible e irrenunciables otorgadas por el propio constituyente a los Gobiernos locales, las cuales deben ser ejercidas en armonía con el marco constitucional y legal.

– Sostiene que el artículo 195, inciso 8, de la Constitución establece que los Gobiernos locales son competentes para desarrollar y regular actividades y servicios en materia de transporte colectivo circulación y tránsito, conforme a ley. De igual forma, la LBD reconoce, en su artículo 26, inciso 1, literal “j”, que la regulación de los servicios públicos es de su responsabilidad, mientras que el artículo 42, literal “c”, establece que las municipalidades cuentan con competencias para administrar y reglamentar los servicios públicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de carácter local, como la seguridad ciudadana.

– El procurador público municipal de la MPL manifiesta que las medidas adoptadas en la Ordenanza 467-MPLtienen por finalidad favorecer la seguridad ciudadana. Por ello, deberá observar lo establecido en el artículo 43, literal “g”, de la LBD, que  reconoce que la competencia en materia de transporte colectivo, circulación y tránsito es compartida entre los Gobiernos locales y el Gobierno nacional.

– Asimismo, expresa que la inseguridad ciudadana contribuye, junto a otros problemas, a deteriorar la calidad de vida de los vecinos del distrito y, por lo tanto, la ordenanza objetada cumple con fines constitucionalmente legítimos.

– Por las razones expuestas, sostiene que la ordenanza cuestionada no contraviene la Constitución y guarda compatibilidad con el orden político y jurídico, más aún si es que sus objetivos se enmarcan en el Acuerdo Nacional y el Plan de Seguridad Ciudadana.

II. FUNDAMENTOS

§1. DETERMINACIÓN DEL ALCANCE DE LAS DISPOSICIONES SOMETIDAS A CONTROL

1. Este Tribunal advierte que, mediante la Ordenanza Municipal 467-MPL, la Municipalidad Distrital de Pueblo Libre establece diversas disposiciones sobre tránsito terrestre, que se articulan principalmente en 2 materias:

(i) regulación sobre los requisitos de seguridad vial en la circulación de motocicletas lineales dentro de su ámbito jurisdiccional; y

(ii) regulación sobre la fiscalización y detección de vehículos con placas clonadas o adulteradas a través de un cuerpo especial de inspectores municipales a fin de dar cuenta a la Policía Nacional del Perú.

§2. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA

2. Estando a lo expuesto, es evidente que la impugnación se dirige contra lo siguiente:

(i) los incisos 4 y 7 del artículo 2 y el artículo 3: que se relacionan con la fiscalización e intervención de conductores y vehículos;

(ii) el inciso 3 del artículo 2 y los artículos 6 al 9: sobre el uso del casco por parte de los conductores de motocicletas lineales y de su acompañante;

(iii) el artículo 14: que establece la regulación en materia de fiscalización de placas clonadas o adulteradas y las funciones de los agentes municipales;

(iv) los artículos 17 al 19:por cuanto establecen las sanciones por el incumplimiento y reincidencia; y

(v) la Cuarta Disposición Transitoria y Final: en la medida que fija el plazo para adecuarse a las disposiciones contenidas en la ordenanza.

3. El Poder Ejecutivo impugna la Ordenanza 467-MPL alegando que se han afectado las competencias en materia de transporte y tránsito terrestre que ejerce a través del MTC. Asimismo, alega que la ordenanza impugnada vulnera diversos principios constitucionales, como los relacionados con la libertad de tránsito, el derecho a la vida y la salud, generando, de otra parte, inseguridad jurídica en los usuarios de vehículos menores.

4. Por lo tanto, se objeta la referida ordenanza porque habría vulnerado:

(i) la competencia normativa del Poder Ejecutivo, que ejerce a través del MTC para regular los requisitos de seguridad vial en la circulación de motocicletas lineales, en particular, el uso de cascos, y la imposición de un régimen sancionatorio en caso de incumplimiento;

(ii) la competencia del Poder Ejecutivo, que ejerce a través de la PNP para ejecutar y dirigir la fiscalización de vehículos con placas clonadas o adulteradas en la jurisdicción de la MPL.

5. Por consiguiente, se cuestiona, por un lado, la competencia de la MPL para aprobar el régimen municipal de circulación de motocicletas lineales en el ámbito del distrito y, por otro lado, que la ordenanza vulnera determinados principios expresamente recogidos en la Constitución.

6. En ese sentido, y a la luz de los argumentos expuestos, este Tribunal se ocupará primero de determinar las disposiciones jurídicas que forman parte del bloque de constitucionalidad, a efectos de establecer el parámetro dentro del cual debe analizarse la constitucionalidad de la Ordenanza 467-MPL,expedida por la Municipalidad.

7. En segundo lugar, se analizarán los presuntos vicios de inconstitucionalidad en que habría incurrido la MPL, sobre la base de los principios constitucionales que, según el demandante, han sido vulnerados.

8. Y, por último, resultará indispensable aplicar el test de competencia para determinar si se han afectado las competencias que el Poder Ejecutivo ejerce a través del MTC.

§3. PARÁMETRO DE CONTROL

9. El proceso de inconstitucionalidad supone un control abstracto de las normas con rango de ley tomando a la Constitución, en su carácter de norma suprema del ordenamiento, como parámetro.

10. Sin embargo, en determinadas ocasiones, el parámetro de constitucionalidad puede comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas fuentes con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por una disposición constitucional (Sentencia 0007-2002-AI/TC, fundamento 5).

11. En tales casos, estas fuentes asumen la condición de “normas sobre la producción jurídica”, en un doble sentido; por un lado, como “normas sobre la forma de la producción jurídica”, esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro, como “normas sobre el contenido de la normación”, es decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su contenido.

12. A este parámetro de control, formado por la Constitución (en sus partes pertinentes) y aquellas normas con rango de ley que derivan directamente de esta y tienen una relación causal con la materia jurídica subyacente al control de constitucionalidad a realizarse, se le denomina bloque de constitucionalidad.

13. En ese orden de ideas, este Tribunal señaló que “en una hipótesis de infracción indirecta, el parámetro de control, esto es, la norma de referencia a partir de la cual el Tribunal evaluará la validez de la ley cuestionada está integrado por la Constitución, pero también por todas las leyes a las que esta confirió la capacidad de limitar a otras normas de su mismo rango” (Sentencia 0047-2004-AI/TC, fundamento 128).

14. Este órgano de control de la constitución precisó, además, que se produce una afectación indirecta de la Constitución cuando exista una incompatibilidad entre la norma sometida a juicio y otra norma legal a la que el propio Constituyente delegó:

1. la regulación de un requisito esencial del procedimiento de producción normativa,

2. la regulación de un contenido materialmente constitucional,

3. la determinación de competencias o límites de las competencias de los distintos órganos constitucionales.

15. Lógicamente, estas normas deben, a su vez, ser compatibles con la Constitución para formar el bloque de constitucionalidad. En tales casos, las normas integradas al parámetro actúan como normas interpuestas, y toda norma con rango de ley que sea incompatible con ellas será declarada inconstitucional en un proceso de control concentrado por infracción indirecta a la Constitución.

16. En consecuencia, corresponde al Tribunal establecer qué normas forman parte del bloque de constitucionalidad aplicable al presente caso para realizar el análisis formal de la ordenanza cuestionada.

17. Dicho parámetro está compuesto por los incisos 4 y 6 del artículo 192 de la Constitución y por las siguientes normas con rango de ley:

1. Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización;

2. Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades;

3. Ley 2915, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo;

4. Ley 29370, Ley de Organización y Funciones del MTC;

5. Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre.

18. Por último, cabe destacar que, para el análisis subsiguiente, deberá tomarse en cuenta que la MPL tiene autonomía política, económica y administrativa en asuntos de su competencia. Asimismo, goza de competencia para dictar normas inherentes a la gestión local y a la regulación de actividades y servicios, tal como lo dispone el artículo 81 de la LOM, en armonía con los artículos 194 y 195 de la Constitución.

[Continúa…]

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