Fundamentos destacados: 4. La concesión es tanto un acto de autoridad estatal como un contrato
La naturaleza jurídica de la concesión, ha sido desarrollado por varias corrientes doctrinales. Una primera, entendía que en el caso de la concesión, el Estado actuaba como persona privada contratando con los particulares y sometiéndose a las reglas del Derecho Común, negándose que pueda existir algún elemento legal o reglamentario de Derecho Público.
En contraposición a ella, una segunda concibe a la concesión como un acto exclusivamente de Derecho Público, lo que supone que la concesión implica la subordinación del interés individual al interés general, por lo que se trata de una figura regida únicamente por el Derecho Público.
Finalmente, una tercera ve a la concesión como un acto con dos facetas. Por un lado, un acto de poder público que se refiere al aspecto legal o reglamentario de la concesión y en atención al cual el Estado se desprende de una determinada actividad para entregarla al sector privado, conservando los poderes de vigilancia y control en atención al interés público; y por otro, una faz contractual, que se refiere a los deberes que recíprocamente se fijan las partes y en las que es posible referirse al contrato de concesión administrativa.
5. En la concesión, la Administración conserva una serie de potestades y derechos, entre los que se encuentra la posibilidad de resolver unilateralmente el contrato.
La naturaleza mixta de la concesión a la que nos hemos referido da lugar a que esta figura permita otorgar a los particulares la gestión de un servicio público que típicamente era realizado de modo directo por la Administración. De este modo, la concesión implica una transferencia limitada de facultades de administración de un servicio público, respecto de las cuales el Estado mantiene facultades de imperio. Ello en atención al interés público que subyace a la noción misma de la concesión y cuya satisfacción constituye el objeto de la misma.
Las facultades que el particular recibe son las estrictamente necesarias para la prestación del servicio, manteniendo la Administración sus poderes de control y supervisión así como una serie de potestades y derechos entre los que se encuentra la posibilidad de modificar el contenido del contrato e inclusive el poder de resolverlo antes de la fecha pactada. No obstante, tales potestades se encuentran subordinadas a la noción del interés público.
[…]
9. El mandato del artículo 62° que consagra la inmodificabilidad de los contratos no es absoluto.
Tal y como ha sido analizado de modo previo, en el caso de los contratos de concesión, el interés público posibilita el ejercicio de ciertas potestades en la Administración tales como la posibilidad de modificar el contrato de modo unilateral e inclusive de resolverlo.
No obstante, tales poderes sólo podrán ser ejercidos cuando el interés público así lo justifique, lo que obliga a la Administración a concretizar la razón de interés público que sustenta su poder en cada caso concreto y a que en todos los casos sus facultades sean ejercidas de modo necesario, idóneo y proporcional.
EXP. Nº 2488-2004-AA/TC
PASCO
EMPRESA DE TRANSPORTES SOL DEL PERÚ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 10 días del mes de octubre de 2006, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los señores magistrados Gonzales Ojeda, Bardelli Lartirigoyen y Landa Arroyo, con el voto en discordia de los magistrados Gonzales Ojeda y Bardelli Lartirigoyen y con el voto dirimente de los magistrados Alva Orlandini y Vergara Gotelli, pronuncia la siguiente sentencia
ANTECEDENTES
Con fecha 17 de febrero de 2004, la empresa recurrente interpone acción de amparo contra la Municipalidad Provincial de Pasco, solicitando que se declare inaplicable la Ordenanza Municipal N.° 032-2003-CCM-HMPP de fecha 20 de octubre de 2003, que derogó la Resolución de Alcaldía N.° 545-2002-A-HMPP, mediante la cual la municipalidad emplazada suscribió un contrato de concesión de ruta por cinco años, en aplicación del Decreto Supremo N.º 040-2001-MTC. Manifiesta que los términos del citado contrato no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase, vulnerando el artículo 62º de la Constitución Política del Estado, que expresamente señala que los conflictos derivados de la relación contractual solo se solucionan en la vía arbitral o en la judicial, mas no administrativamente; que estos actos vulneran sus derechos constitucionales a la libertad de trabajo, a la libertad de contratar con fines lícitos y a la propiedad, entre otros.
La emplazada contesta la demanda aduciendo que las concesiones de rutas a favor de particulares son actos administrativos por los cuales se otorga la facultad de ejercer dichos derechos sobre un bien de dominio público, y que la concesión de ruta o la renovación de la concesión de ruta es un acto unilateral, toda vez que las municipalidades son competentes para regular el transporte público según lo establece su Ley Orgánica, por lo que no se aprecia la violación de derecho constitucional alguno.
El Juzgado Mixto de Pasco, con fecha 3 de marzo de 2004, declara fundada la demanda, por considerar que con la Ordenanza Municipal cuestionada se derogaron todas las concesiones de rutas; que en el caso de autos, la empresa recurrente ha obtenido una concesión en mérito de un contrato y que la emplazada, haciendo uso de sus facultades, interviene en el contrato, cosa que el artículo 62° de la Constitución Política del Estado prohíbe.
La recurrida, revocando la apelada, declara infundada la demanda considerando que el artículo 194° de la Constitución establece “que las municipalidades provinciales y distritales tienen autonomía política, económica y administrativa, concordante con el inciso 5), artículo 195°, que establece que sus competencias son organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad. Agrega que de autos no se advierte la vulneración de los derechos constitucionales relativos a la libertad de contratar y demás invocados.
FUNDAMENTOS
I. Datos generales del proceso
Acto lesivo
Este proceso constitucional de Amparo fue presentado por la empresa de Transportes Sol del Perú contra la Municipalidad Provincial de Pasco.
El acto lesivo se refiere a la Ordenanza Municipal N° 032-2003-CN-HMPP emitida por la Municipalidad Provincial de Pasco de fecha 20 de octubre de 2003.
Petitorio
El demandante ha alegado afectación de su derecho a la igualdad ante la Ley (artículo 2° inciso 2) de la Constitución), a la libertad contractual (artículo 2° inciso 14) de la Constitución), a la propiedad (artículo 2° inciso 15) de la Constitución), al trabajo (artículo 22° de la Constitución), a la libertad de contratar (artículo 62° de la Constitución) y al debido proceso y la tutela jurisdiccional (artículo 139° inciso 3) de la Constitución) en tanto que refiere habérsele resuelto indebidamente el contrato de concesión suscrito con la Municipalidad demandada, solicitando:
– Se declare inaplicable la Ordenanza Municipal N° 032-2003-CM-HMPP.
– Se disponga la vigencia del Contrato de Concesión de ruta suscrito con la Municipalidad y de la Resolución de Alcaldía N.° 545-2002-A-H-MPP que aprueba la concesión de ruta en su favor.
II. Materias constitucionalmente relevantes
A lo largo del presente, corresponderá pronunciarse respecto de:
- Si la concesión habilita a la Administración a resolver unilateralmente el contrato de concesión de servicios públicos, para lo cual previamente nos pronunciaremos respecto de:
A) La Concesión de Servicios Públicos.
B) El poder de resolver unilateralmente la Concesión y la noción de interés público
- Si el demandante se encontraba protegido por el artículo 62° de la Constitución.
[Continúa…]
