Fundamentos destacados: 11. Y es que el uso de conceptos jurídicos indeterminados, como lo precisa destacada doctrina al respecto, acarrea la existencia de ciertas zonas de incertidumbre en donde se reconoce a la administración un «margen de apreciación». Dicho con otras palabras, una capacidad de aplicación e interpretación de la ley que puede ser controlado en sede jurisdiccional.
12. Sin embargo, resulta necesario tener presente que, ante el uso de estos conceptos jurídicos indeterminados, bien debieran apreciarse algunos criterios específicos. Así, conviene observar si se respetaron los elementos reglados de esa actuación (cumplimiento de competencias y procedimientos previamente establecidos), si se hizo una adecuada evaluación de los hechos sucedidos (los hechos determinantes), o si se cumplió con seguir ciertos principios generales del derecho (proporcionalidad, buena fe y confianza legítima, igualdad, interdicción de la arbitrariedad), y, por último, evaluar si se respetaron los diversos derechos fundamentales.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente N° 01505-2018-AA/TC
En Lima a los 11 días del mes de febrero de 2021, el Pleno del Tribunal Constitucional integrado por los magistrados Ledesma Narváez, Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Ferrero Costa, conforme al artículo 30-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional; asimismo, se agregan los fundamentos de voto de los magistrados Miranda Canales y Blume Fortini, y los votos singulares de los magistrados Ledesma Narváez y Sardón de Taboada. Se deja constancia que el magistrado Ferrero Costa votará en fecha posterior.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña M.A.Z.C. contra la resolución de fojas 226, de fecha 23 de noviembre de 2017, expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Callao, que declaró infundada la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 8 de enero de 2016, la recurrente interpone demanda de amparo contra el Director General de Personal de la Marina de Guerra del Perú y el Comandante General de la Marina de Guerra del Perú, solicitando la inaplicabilidad de la Resolución Directoral 927-2015 MGP/DGP, de fecha 17 de setiembre del 2015, que la separa y la da de baja del Instituto Superior Tecnológico Naval CITEN, por «inaptitud psicofísica de origen psicosomático»; y la inaplicabilidad de la Resolución de la Comandancia General de la Marina 0612-2015-CGMG, de fecha 11 de noviembre del 2015, que declara infundado su recurso de apelación. Solicita, asimismo, que se la reincorpore en el Instituto Superior Tecnológico Naval CITEN.
La actora sostiene que la resolución cuestionada cita fundamentos legales, pero no indica los fundamentos fácticos; no indica una enfermedad, diagnóstico o tratamiento que padezca, y tampoco si la enfermedad ha sido consecuencia o no del servicio. Afirma haber sido víctima de discriminación porque fue internada en la llamada Sala 6-2, donde estuvo aislada, sin alimentos, con heridas en el cuerpo, sedada todo el día y despertaba con fuertes dolores de cabeza producto de los medicamentos que le administraban. Asevera que estuvo internada pese a estar bien de salud; que la resolución que le dio de baja consigna los códigos (Z91.5), (F43.23), (Z73.1), pero dicho documento debería ser más claro y preciso; que tiene dos certificados médicos del Hospital Víctor Larco Herrera y el Hospital San José, donde se la diagnostica como apta y que no presenta síntomas de trastorno mental; y que antes de la baja solicitó una reevaluación en el Hospital Naval, de la que no ha tenido respuesta.
El procurador público de la Marina de Guerra del Perú, con fecha 28 de abril de
2016, contesta la demanda alegando que a la demandante se le sometió a un proceso administrativo ordinario respecto al procedimiento para los casos de inaptitud psicofísica de origen psicosomático (artículo 137 del Decreto Supremo 001-2010 Reglamento interno de los Centros de Formación de las Fuerzas Armadas) y no un proceso de medida disciplinaria. Asegura que a la demandante se le diagnosticó “Historia de lesión autoinflingida”, “Trastorno de adaptación” y “Acentuación de rasgos de personalidad mixta”; y que el origen de la aflicción no es una imprudencia o, mala conducta, sino que fue contraída fuera del servicio, por lo que se recomendó que sea dada de alta del centro médico naval en el grado de aptitud de inapto.
Afirma que se convocó al Consejo Psicofísico, lo que se le comunicó a la demandante con el Memorando 129; que mediante Memorando 9 el presidente del Consejo Psicofísico remitió al director del Instituto de Educación Superior Tecnológico Público Naval-CITEN el Acta de Consejo Psicofísico 5-2015, en el cual se determina la situación de la alumna en el Centro de Formación; que mediante Memorando 131, el director del Instituto convocó al Consejo Superior para determinar la situación administrativa de la alumna; que mediante Memorando 98, el presidente del Consejo Superior comunicó a la actora que por recomendación del Consejo Psicofísico se encontraba sometida a Consejo Superior, por encontrarse inmersa en la causal «Inaptitud psicofísica de origen psicosomático»; y que, finalmente, a la demandante se le determinó la causal de separación del Instituto de Educación Superior Tecnológico Público Naval- CITEN y la baja de la Marina de Guerra del Perú por una causa objetiva estipulada en el Decreto Supremo 001-2010 DE/SG.
El Quinto Juzgado Especializado en lo Civil del Callao, con fecha 1 de marzo de 2017, declara infundada la demanda, por considerar que las resoluciones cuestionadas han sido emitidas sin vulnerar el derecho al debido proceso y concretamente el derecho a la motivación, y se respetó el derecho de defensa, sin que se hubiera logrado desvirtuar los problemas de salud mental que aquejan a la demandante y que son causa legal de su retiro, conforme a lo previsto en los artículos 134, inciso a, 135, inciso b, y 49, inciso f del Reglamento Interno de los Centros de Formación de las Fuerzas Armadas, Decreto Supremo 1-2010-DE-SG.
La Primera Sala Civil Permanente de la Corte Superior de Justicia del Callao, con fecha 23 de noviembre de 2017, confirma la apelada por fundamentos similares.
Delimitación del petitorio
1. El objeto de la demanda es que se inaplique a la demandante la Resolución Directoral 927-2015 MGP/DGP, de fecha 17 de setiembre del 2015, y la Resolución de la Comandancia General de la Marina, 612-2015-CGMG, de fecha 11 de noviembre de 2015, a fin de que se reincorpore a la demandante al Instituto Superior Tecnológico Naval CITEN.
2. Sin embargo, este Tribunal, tras revisar debidamente los argumentos de la recurrente, y en aplicación del principio de suplencia de queja deficiente, entiende que la recurrente alega también la vulneración de los principios de taxatividad o tipicidad, pues se utilizó para su retiro un concepto jurídico indeterminado (“inaptitud psicosomática”) establecido por el artículo 135 del Decreto Supremo 001-2010- DE/SG.
Procedencia de la demanda
3. Como cuestión previa, corresponde analizar la competencia del Tribunal Constitucional para resolver la presente controversia. Y es que en reiterada jurisprudencia de este Tribunal se ha establecido que las pretensiones mediante las cuales se solicita la anulación de una resolución que puso fin al procedimiento administrativo, deben ventilarse en el proceso contencioso administrativo. Sin embargo, solo en defecto de tal posibilidad, o atendiendo a la urgencia o a la demostración objetiva y fehaciente por parte del demandante de que la vía contenciosa administrativa no es la idónea, procederá el amparo.
4. Por tanto, si bien conforme a la jurisprudencia de este Tribunal, las controversias relativas a la nulidad de resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo deberían ser dilucidadas en la vía del proceso contencioso administrativo, en el presente caso, este Tribunal considera que la urgencia de la tutela se encuentra acreditada porque se ha evidenciado la eventual vulneración de los principios de taxatividad o tipicidad y al debido proceso, en su manifestación de derecho de defensa, que incidirían en el derecho a la salud mental de la recurrente. Por ello, la demanda será analizada en el presente proceso.
5. Asimismo, conforme al precedente establecido en la Sentencia 02383-2013-PA/TC, en referencia al artículo 5.2 del Código Procesal Constitucional, se establece que:
«12. Sistematizando la jurisprudencia vigente de este Tribunal, puede afirmarse que existen dos perspectivas para entender cuándo una vía puede ser considerada «igualmente satisfactoria»: una objetiva, vinculada al análisis de la vía propiamente dicha (vía idónea); y otra subjetiva, relacionada con el examen de la afectación al derecho invocado (urgencia iusfundamental).
13. Desde la perspectiva objetiva, el análisis de la vía específica idónea para aludir tanto: (1) a la estructura del proceso, atendiendo a la regulación objetiva del procedimiento permite afirmar que estamos ante una vía célere, eficaz (estructura idónea)[1] o (2) a la idoneidad de la protección que podría recibirse en la vía ordinaria, debiendo analizarse si la vía ordinaria podrá resolver debidamente el caso iusfundamental que se ponga a su consideración (tutela idónea)[2]. Este análisis objetivo, claro está, es independiente a si estamos ante un asunto que merece tutela urgente.
14. De otra parte, desde una perspectiva subjetiva, una vía ordinaria puede ser considerada igualmente satisfactoria si: (1) transitarla no pone en grave riesgo al derecho afectado, siendo necesario evaluar si transitar la vía ordinaria puede tornar irreparable la afectación alegada (urgencia como amenaza de irreparabilidad)[3]; situación también predicable cuanto existe un proceso ordinario considerado como «vía igualmente satisfactoria» desde una perspectiva objetiva; (2) se evidencia que es necesaria una tutela urgente, atendiendo a la relevancia del derecho involucrado o la gravedad del daño que podría ocurrir (urgencia por la magnitud del bien involucrado o del daño)[4].
15. Queda claro, entonces, que la vía ordinaria será «igualmente satisfactoria» a la vía del proceso constitucional de amparo, si en un caso concreto se demuestra, de manera copulativa, el cumplimiento de estos elementos:
– Que la estructura del proceso es idónea para la tutela del derecho;
– Que la resolución que su fuera a emitir podría brindar tutela adecuada;
– Que no existe riesgo de que produzca irreparabilidad; y
– Que no existe necesidad de una tutela urgente derivada de la relevancia del derecho o de la gravedad de las consecuencias.
(…)
16. Esta evaluación debe ser realizada por el Juez o por las partes respecto de las circunstancias y derechos involucrados en relación con los procesos ordinarios. Es decir, los operadores deben determinar si la vía es idónea (en cuanto permite la tutela del derecho, desde el punto de vista estructural, y es susceptible de brindar adecuada protección) y, simultáneamente, si resuelta igualmente satisfactoria (en tanto no exista riesgo inminente de que la agresión resulte irreparable ni exista necesidad de una tutela de urgencia)».
6. En el presente caso, la pretensión verificada de la demanda supera el análisis de pertinencia de la vía constitucional, toda vez que la demanda de amparo fue presentada hace más de cinco años, y el tránsito por la vía contenciosa administrativa, en estas circunstancias, generaría una situación de irreparabilidad. Sobre la base de lo expuesto, parece existir una vulneración o amenaza de violación del derecho o derechos invocados de especial urgencia, la cual exime a las demandantes de acudir a otra vía para discutir su pretensión.
Análisis de la controversia
Sobre el uso de conceptos jurídicamente indeterminados en el presente caso
7. En la presente controversia se verifica que la recurrente fue considera no apta y posteriormente dada de baja en la continuación de sus estudios en el Instituto de Educación Superior Tecnológico Público Naval CITEN en aplicación del derogado Decreto Supremo 001-2010-DE/SG, Reglamento interno de los Centros de Formación de las Fuerzas Armadas, debido a que la recurrente presentaba una “inaptitud psicosomática”.
8. Como puede apreciarse, se está ante el uso de conceptos jurídicos indeterminados para la eventual determinación de la baja de una alumna en el centro de formación citado. Como es de conocimiento general, se habla de este tipo de conceptos cuando la norma que los recoge define el supuesto de hecho a través de formulaciones abstractas que solamente pueden ser materializados en su aplicación práctica.
9. Esta, sin duda, es una práctica inconveniente, la cual, incluso, en ciertos supuestos, podría permitir que se consagren situaciones de vulneración a algunos derechos fundamentales, vulneraciones cuya materialización no puede reseñarse en abstracto, sino que debe determinarse en cada caso en particular.
10. La responsabilidad de un juez o jueza constitucional frente a una regulación normativa con estos riesgos para la plena vigencia de algunos derechos fundamentales, es la de tratar de establecer criterios que ayuden a evitar que la indeterminación de la situación prevista como sancionable se preste a poder configurar una vulneración a la cabal vigencia de ciertos derechos.
11. Y es que el uso de conceptos jurídicos indeterminados, como lo precisa destacada doctrina al respecto , acarrea la existencia de ciertas zonas de incertidumbre en donde se reconoce a la administración un «margen de apreciación». Dicho con otras palabras, una capacidad de aplicación e interpretación de la ley que puede ser controlado en sede jurisdiccional.
12. Sin embargo, resulta necesario tener presente que, ante el uso de estos conceptos jurídicos indeterminados, bien debieran apreciarse algunos criterios específicos. Así, conviene observar si se respetaron los elementos reglados de esa actuación (cumplimiento de competencias y procedimientos previamente establecidos), si se hizo una adecuada evaluación de los hechos sucedidos (los hechos determinantes), o si se cumplió con seguir ciertos principios generales del derecho (proporcionalidad, buena fe y confianza legítima, igualdad, interdicción de la arbitrariedad), y, por último, evaluar si se respetaron los diversos derechos fundamentales.
13. No observar dichos criterios podría, además, traer consigo una vulneración clara del derecho al debido proceso, en relación con el principio de legalidad y subprincipios como los de taxatividad o tipicidad. En efecto, y como ya lo ha dejado sentado la jurisprudencia de este Tribunal, el primero se satisface cuando se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley, mientras que el segundo constituye la precisa definición de la conducta que la ley considera como falta. (Sentencia 02050-2002-PA/TC, fundamento 5).
14. Y es que, más recientemente, este Tribunal ha precisado que al desarrollar normas con rango de ley, los reglamentos no pueden desnaturalizarlas creando infracciones sin una indebida base legal. Admitir lo contrario implicaría aceptar una desviación de la potestad reglamentaria y vaciar de contenido los principios de legalidad y tipicidad que guardan una estrecha relación con el derecho fundamental al debido proceso (Sentencia 00020-2015-PI/TC, fundamento 46).
15. Pasando entonces a aplicar todo este conjunto de elementos a este caso en particular, este Tribunal observa que la Segunda Disposición Complementaria de la Ley 29131 señala que “las especificaciones del régimen disciplinario para los cadetes, alumnos y reclutas de los centros de formación de las Fuerzas Armadas se establecen en la normativa legal establecida para los Centros de Instrucción de las Fuerzas Armadas, la cual debe ser aprobada mediante Decreto Supremo”. Al respecto, no se verifica de esta disposición legal que se haya previsto expresamente la infracción de “inaptitud psicosomática” por la cual la recurrente ha sido dada de baja del CITEN.
16. Es oportuno subrayar que si bien es admisible que, en ocasiones, los reglamentos especifiquen o gradúen infracciones previstas de manera expresa en la ley; sin embargo, nada justifica que establezcan conductas prohibidas sin adecuada base legal o que, al desarrollar disposiciones legales generales o imprecisas, los reglamentos terminen creando infracciones nuevas subrepticiamente.
17. Ahora bien, en el caso en concreto, el artículo 137 del Decreto Supremo 001-2010- DE/SG plantea una sanción en caso la Junta de Sanidad determine una “inaptitud psicosomática”, pues su consecuencia es la baja del centro de formación. El hecho de que una Junta de Sanidad esclarezca tal inaptitud no enerva la consecuencia del uso de un concepto jurídico indeterminado que carece de precisión.
18. En esta línea, este Tribunal constata que en tanto y en cuanto la resolución Directoral 927-2015 MGP/DGP y la Resolución de la Comandancia General de la Marina 0612-2015 CGMG justificaron la baja de la recurrente en la causal de “inaptitud psicosomática”, se vulneraron los principios de taxatividad o tipicidad.
El derecho al debido procedimiento y la eventual vulneración del derecho de defensa en el presente caso
19. En la Sentencia 04289-2004-PA/TC, este Tribunal dejó en claro que «el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda vulnerarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea éste administrativo —como en el caso de autos— o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal» (fundamento 2).
20. En la misma sentencia, se estableció también que “el derecho al debido proceso y los derechos que este tiene como contenido son invocables y, por tanto, garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. Así, el debido procedimiento administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto -por parte de la administración pública o privada- de todos aquellos principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada y a los que se refiere el artículo 139 de la Constitución del Estado (debida motivación de las decisiones, juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.)” (fundamento 3).
21. También se puso de relieve que “El fundamento principal por el que se habla de un debido procedimiento administrativo, encuentra sustento en el hecho de que tanto la Administración como la jurisdicción están indiscutiblemente vinculadas con la Constitución, de modo que si aquella resuelve sobre asuntos de interés del administrado, y lo hace mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer los derechos invocables también ante el órgano jurisdiccional” (fundamento 4).
22. Como también ha sido precisado por este Tribunal, el derecho al debido proceso comprende, a su vez, un haz de derechos que forman parte de su estándar mínimo; entre estos derechos constitucionales, especial relevancia para el presente caso adquieren el derecho de defensa, conforme se explicará en los fundamentos que a continuación se exponen.
23. El Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha precisado que el derecho de defensa en el ámbito del procedimiento administrativo se configura como una garantía para la defensa de los derechos que pueden ser vulnerados con el ejercicio de las potestades sancionatorias de la administración. En ese sentido, garantiza, entre otras cosas, que una persona sometida a una investigación, sea esta de orden jurisdiccional o administrativa, y donde se encuentren en discusión derechos e intereses suyos, tenga la oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de tales derechos e intereses, para cuyo efecto se le debe comunicar, previamente y por escrito, los cargos imputados, acompañando el correspondiente sustento probatorio, y otorgarle un plazo prudencial a efectos de que -mediante la expresión de los descargos correspondientes- pueda ejercer cabalmente su legítimo derecho de defensa. Se conculca, por tanto, dicho derecho cuando los titulares de derechos e intereses legítimos se ven imposibilitados de ejercer los medios legales suficientes para su defensa” (énfasis agregado). [Sentencia 05514-2005-PA/TC, fundamento 4].
24. La recurrente, en su escrito de fecha 25 de agosto de 2017, refiere que el acta de la Junta de Sanidad y el acta de Consejo Psicofísico se realizaron en la misma fecha (10 de agosto de 2015), aun cuando se le comunicó en ese mismo día que se convocaba al Consejo Psicofísico (f. 187).
25. En efecto, este Tribunal observa que a través del Memorando 008, de fecha 10 de agosto de 2015, se comunicó a la recurrente de la convocatoria al Consejo Psicofísico (f. 90). Sin embargo, dicha comunicación no le otorgó un plazo prudencial a efectos de presentar sus descargos correspondientes, toda vez que en el mismo día de presentada el acta de la Junta de Sanidad (f. 92), 10 de agosto de 2015, el Consejo Psicofísico habría recomendado la baja por inaptitud psicofísica de origen psicosomático, conforme se verifica del Acta de Consejo Psicofísico 005-2015 (f. 85).
26. En consecuencia, este Tribunal considera que en el presente caso no se habría dado la oportunidad a la recurrente de contradecir lo estipulado por la Junta de Sanidad, por lo que se violó el derecho de defensa en sede administrativa.
27. Finalmente, al haberse acreditado la vulneración de los derechos fundamentales invocados, la parte demandada debe asumir el pago de los costos procesales, en atención a lo dispuesto por el artículo 56 del Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitucional del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda, por haberse acreditado la vulneración de los derechos alegados; en consecuencia, NULAS la Resolución Directoral 927-2015 MGP/DGP y la Resolución de la Comandancia General de la Marina 0612-2015 CGMG.
2. ORDENA a la Dirección General del Personal de la Marina de Guerra del Perú que disponga dejar sin efecto la Resolución Directoral 927-2015 MGP/DGP, de fecha 17 de setiembre de 2017, mediante la cual se separa a la demandante del programa de formación profesional técnica del Instituto de Educación Superior Tecnológico Público Naval CITEN y darle de baja de la Marina de Guerra del Perú, en el plazo máximo de dos (2) días, bajo apercibimiento de que el juez de ejecución aplique las medidas coercitivas prescritas en los artículo 22 y 59 del Código Procesal Constitucional, con el abono de los costos del proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
[Continúa…]
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