Comparación en materia de cumplimiento entre los requisitos mínimos en la STC 0168-2005-PC/TC y los requisitos exigibles en el AP 1-2023-116/SDCST

Sumario: 1. Introducción, 2. Límites del efecto normativo de la STC 0168-2005-PC/TC, 3. Requisitos mínimos en la vía constitucional de cumplimiento, 4. Marco legal del AP 1-2023-116/SDCST, 5. Requisitos exigibles en la vía ordinaria de cumplimiento, 6. Comparación entre los requisitos en las vías constitucional y ordinaria de cumplimiento, 7. Conclusiones.

1. Introducción

En el artículo anterior^[1], concluimos que, en la práctica, los requisitos mínimos en materia de cumplimiento, establecidos en la sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 0168-2005-PC/TC, no solo eran aplicables al proceso constitucional, sino también al proceso contencioso administrativo, iniciado con la demanda de cumplimiento. En otras palabras, eran requisitos tanto para la vía constitucional, como para la vía ordinaria, ambas de cumplimiento. No obstante, mientras en la vía constitucional son requisitos de procedibilidad, sin pronunciamiento de fondo; en la vía ordinaria sí había ese pronunciamiento, en base de los mismos requisitos.

Posteriormente, los requisitos mínimos en materia de cumplimiento dejarían de ser aplicables, extensivamente, en la vía ordinaria, pero no porque el órgano judicial haya abandonado esa práctica, al haber advertido que esa aplicación extensiva no tenía fundamento jurídico, sino porque en la vía ordinaria serían aplicables los requisitos exigibles en materia de cumplimiento, establecidos en el Acuerdo Plenario (AP) 1-2023-116/SDCST. Así, los requisitos mínimos en materia de cumplimiento, solo serían aplicados en la vía constitucional.

No obstante, desde los artículos anteriores^[2], advertimos que los requisitos exigibles en la vía ordinaria de cumplimiento son similares a los requisitos mínimos  en la vía constitucional de cumplimiento.

En este artículo comprobaremos si, en materia de cumplimiento, los requisitos exigibles en la vía ordinaria son muy similares a los requisitos mínimos en la vía constitucional, hasta el punto que podrían considerarse una copia;  o, por el contrario, no son tan similares, sino solo una adaptación, considerando las diferencias procesales.

2. Límites del efecto normativo de la STC 0168-2005-PC/TC

Los requisitos mínimos, en la vía constitucional, son criterios de procedibilidad de las demandas de cumplimiento; los mismos que constituyen precedente vinculante, según la parte resolutiva de la STC 0168-2005-PC/TC; donde también se ordena que la demanda de cumplimiento será declarada improcedente, si no cuenta con los requisitos mínimos.

Por tanto, según el mismo precedente vinculante, los requisitos mínimos solo son aplicables en la vía constitucional de cumplimiento.

En caso haya alguna duda, consideremos que los requisitos mínimos son reglas jurídicas, que están en la parte con efecto normativo de la STC citada; de acuerdo con el artículo VII del Título Preliminar de la Ley 31307, Código Procesal Constitucional. Según dicho artículo, los precedentes vinculantes surgen del Pleno del TC, pero también de la sala de la Corte Suprema de la República, competente en el proceso constitucional de acción popular. En otras palabras, los precedentes vinculantes surgen de los órganos resolutivos supremos, con competencia en la vía constitucional.

Por tanto, el efecto normativo de las sentencias de ambos órganos, que sean precedentes vinculantes, estaría limitado a los procesos donde el órgano resolutivo supremo tenga competencia. En particular, si el TC es competente en el proceso constitucional de cumplimiento, en última instancia, entonces el efecto normativo de sus sentencias, que sean precedentes vinculantes, estaría limitado a esos procesos. De lo contrario, las sentencias de la sala de la Corte Suprema de la República, que sean precedentes vinculantes, podrían tener efecto normativo en los procesos donde el TC tenga competencia. Lo que es jurídicamente imposible.

Sar entiende que el precedente «es el conjunto de razonamientos e interpretaciones que conducen a adoptar una decisión en particular que adquirirá efecto vinculante cuando así se lo haya declarado expresamente»^[3]. Así, el autor citado, tiene la idea del precedente como conjunto; por tanto, es necesario que se encuentre delimitado.

Ramírez recomienda que el precedente «sea definida con extrema precisión, pues estamos ante una norma»^[4]. Según el autor citado, es necesario que el precedente esté delimitado.

3. Requisitos mínimos en la vía constitucional de cumplimiento

De acuerdo con el precedente vinculante, la ejecución del acto administrativo será exigible en el proceso de cumplimiento, si su mandato cuenta con requisitos mínimos, tanto comunes –aplicables a los mandatos del acto administrativo, la norma legal y la emisión de una resolución–, como especiales –aplicables solo al mandato del acto administrativo–. Hecha esa distinción, los consideraremos, en conjunto, como requisitos mínimos en la vía constitucional de cumplimiento.

El primer requisito mínimo es que el mandato esté vigente. En adelante, será denominado como el requisito de vigente. En sentido contrario, si el mandato no está vigente, la demanda de cumplimiento será declarada improcedente. En adelante, se entenderá que la falta de un requisito mínimo conlleva a la declaración de improcedencia.

El segundo requisito mínimo es que el mandato sea cierto y claro, de modo indudable. En adelante, será denominado como el requisito de certero.

El tercer requisito mínimo es que sobre el mandato no haya controversia compleja, ni interpretaciones dispares. En adelante, será denominado como el requisito de sin controversia.

El cuarto requisito mínimo es que el cumplimiento del mandato sea ineludible y obligatorio; por lo que debe ser acatado por la autoridad renuente, sin que sea posible su discrecionalidad. En adelante, será denominado como el requisito de obligatorio.

El quinto requisito mínimo es que la satisfacción del mandato sea incondicional o, excepcionalmente, condicional pero sin actuación probatoria. En adelante, será denominado como el requisito de incondicional.

El sexto requisito mínimo es que el mandato reconozca un derecho, prácticamente, incuestionable del reclamante. En adelante, será denominado como el requisito de incuestionable.

El séptimo requisito mínimo es que el mandato permita individualizar al beneficiario. En adelante, será denominado como el requisito de beneficiario.

5. Marco legal del AP 1-2023-116/SDCST

En la sección III del AP 1-2023-116/SDCST, en primer lugar, se establecen reglas interpretativas que, en particular, están contenidas en el Acuerdo 9, del modo siguiente: los jueces competentes, en los procesos de cumplimiento, deben revisar los requisitos del mandato del acto administrativo y, en particular, deben evaluar su virtualidad, considerando que los actos administrativos están sometidos al ordenamiento jurídico.

En la misma sección, en segundo lugar, se precisa que los jueces deben cumplir las reglas interpretativas, aunque podrían decidir no cumplirlas, o apartarse del criterio, siempre que así lo resuelvan con motivación calificada; de acuerdo con el artículo 22, segundo párrafo, del Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), mediante su aplicación extensiva; como así se precisa en la sección mencionada.

Entonces, al AP 1-2023-116/SDCST se le está aplicando, extensivamente, el artículo 22 del TUO de la LOPJ, que regula las Ejecutorias Supremas que fijan los principios jurisprudenciales de obligatorio cumplimiento. No obstante, estrictamente, los Acuerdos Plenarios, de obligatorio cumplimiento, se regulan por el artículo 112, segundo párrafo, del TUO de la LOPJ; artículo modificado por la Ley 31591, publicada el 26 de octubre de 2022.

La cuestión es relevante, porque si bien los órganos resolutivos son los mismos en las Ejecutorias Supremas y los Acuerdos Plenarios, ambos de obligatorio cumplimiento, es decir, son aprobadas por los jueces de las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia de la República; esas Ejecutorias Supremas son aprobadas por los jueces de cada una de esas salas supremas especializadas; en cambio, dichos Acuerdos Plenarios deberían ser aprobados por una reunión de los jueces de todas las salas supremas especializadas.

Por tanto, dadas esas diferencias, es más que cuestionable que el AP 1-2023-116/SDCST, de obligatorio cumplimiento, no se regule solo por el artículo 112, segundo párrafo, del TUO de la LOPJ.

6. Requisitos exigibles en la vía ordinaria de cumplimiento

De acuerdo con el AP 1-2023-116/SDCST –sección 7 del sétimo tema–,  de obligatorio cumplimiento, para que sea exigible una norma legal o un acto administrativo, en el proceso contencioso administrativo de cumplimiento, debe cumplir con  requisitos; los mismos que consideraremos, en conjunto, como requisitos exigibles en la vía ordinaria de cumplimiento.

El primer requisito^[5] exigible es que sea un mandato vigente, cierto y claro. En adelante, será denominado como el requisito de vigente y certero. En sentido contrario, si no es un mandato vigente, cierto y claro, la demanda de cumplimiento será declarada infundada^[6]. En adelante, se entenderá que la falta de un requisito exigible conlleva a esa declaración de fondo.

El segundo requisito exigible, contenido en el anterior requisito, es que sobre el mandato no haya controversia compleja, ni interpretaciones dispares; asimismo, que el mandato reconozca un derecho incuestionable del reclamante. En adelante, será denominado como el requisito de sin controversia e incuestionable.

El tercer requisito exigible es que el cumplimiento del mandato sea ineludible y obligatorio. En adelante, será denominado como el requisito de obligatorio.

El cuarto requisito exigible es que la satisfacción del mandato sea incondicional o, excepcionalmente, condicional pero sin actuación probatoria –de acuerdo con el precedente vinculante, citado en la sección 8 del sétimo tema del AP 1-2023-116/SDCST–. En adelante, será denominado como el requisito de incondicional.

El quinto requisito exigible es que el mandato permita individualizar al beneficiario. En adelante, será denominado como el requisito de beneficiario.

La falta de uno de los requisitos mínimos, en la vía constitucional, conlleva a la declaración de improcedencia de la demanda de cumplimiento.

7. Comparación entre los requisitos en las vías constitucional y ordinaria de cumplimiento

Los requisitos mínimos, en la vía constitucional de cumplimiento, son los siguientes: 1. Requisito de vigente; 2. Requisito de certero; 3. Requisito de sin controversia; 4. Requisito de obligatorio; 5. Requisito de incondicional; 6. Requisito de incuestionable; y 7. Requisito de beneficiario.

Los requisitos exigibles, en la vía ordinaria de cumplimiento, son los siguientes: 1. Requisito de vigente y certero; 2. Requisito de sin controversia e incuestionable; 3. Requisito de obligatorio; 4. Requisito de incondicional; y 5. Requisito de beneficiario.

Comparativamente, los requisitos exigibles, en la vía ordinaria de cumplimiento, son los mismos que, en la vía constitucional de cumplimiento, se denominan requisitos mínimos. En otras palabras, los mismos requisitos se denominan exigibles en la vía ordinaria de cumplimiento, y mínimos en la vía constitucional de cumplimiento.

Este resultado comparativo no es afectado por el hecho de que no coinciden en el número de requisitos; es decir, hay siete requisitos mínimos, y cinco requisitos exigibles, en la vías constitucional y ordinaria, respectivamente. Esa diferencia en el número de requisitos, simplemente se explica por el hecho de que, en la vía ordinaria de cumplimiento, se han juntado algunos requisitos.

Siguiendo con las diferencias, la falta de uno de los requisitos mínimos, en la vía constitucional, conlleva a la declaración de improcedencia de la demanda de cumplimiento. En cambio, la ausencia de un requisito exigible, en la vía ordinaria, implica un pronunciamiento de fondo, es decir, la demanda de cumplimiento será declarada infundada.

Finalmente, respecto de las diferencias, en la vía constitucional de cumplimiento, el mandato del acto administrativo deberá contar con requisitos mínimos, tanto comunes –aplicables también al mandato de la norma legal–, como especiales –aplicables solo al mandato del acto administrativo–. Entonces, el mandato, del acto administrativo y la norma legal,  debe contar con requisitos mínimos en la vía constitucional de cumplimiento; en cambio, no hay esas precisiones, en cuanto al mandato^[7] y la especialidad, para los requisitos exigibles en la vía ordinaria de cumplimiento.

8. Conclusiones

El efecto normativo de la STC 0168-2005-PC/TC, que contiene el precedente vinculante –requisitos mínimos–, está limitado al proceso constitucional de cumplimiento, donde el TC es competente, en última instancia. Aunque así es, solo después de aprobado el AP 1-2023-116/SDCST.

No sé ha encontrado fundamento jurídico para que el AP 1-2023-116/SDCST se regule, extensivamente, por el artículo 22 del TUO de la LOPJ.

Se ha comprobado que, en materia de cumplimiento, el ordenamiento jurídico nacional tiene los mismos requisitos en la vía ordinaria y en la vía constitucional; solo que en aquella se denominan exigibles y, en la otra, mínimos. Incluso, podría considerarse que los requisitos exigibles son una copia de los requisitos mínimos; considerando que estos últimos son anteriores.

No obstante, la falta de uno de los requisitos exigibles conlleva a un pronunciamiento de fondo, en la vía ordinaria, es decir, la demanda de cumplimiento será declarada infundada; en cambio, no habrá un pronunciamiento de fondo, en la vía constitucional, si falta uno de los requisitos mínimos.

^[1] Víctor Raúl Solorio Neira. «Fundamentos jurídicos de la evaluación de virtualidad del mandato en los procesos de cumplimiento, según el Acuerdo Plenario 1-2023-116/SDCST». En LP [En línea]: https://acortar.link/emjZhO [Consulta: 9 de septiembre de 2024].

^[2] Víctor Raúl Solorio Neira. «La evaluación de virtualidad del mandato en los procesos de cumplimiento: Un análisis según el Acuerdo Plenario 1-2023-116/SDCST». En LP [En línea]: https://bit.ly/4d05Iet [Consulta: 9 de septiembre de 2024].

^[3] Sar Suárez, Omar. «La determinación del precedente vinculante en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional». En Ius Et Praxis, núm. 38-39 (2008), p. 224.

^[4] Ramírez Jiménez, Nelson. «Jurisprudencia constitucional normativa». En Ius Et Veritas, núm. 45 (2012), p. 252.

^[5] Estamos considerando el orden de los requisitos mínimos en la vía constitucional de cumplimiento. Aunque, en realidad, el orden no tiene importancia, pues todos deben observarse.

^[6] En el artículo anterior, véase nuestro análisis de la Casación 8288-2017-Ica del 4 de julio de 2019.

^[7] Solo hay una referencia al mandato: cuando se exige que sea vigente, cierto y claro.