El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro Introducción al derecho urbanístico (2017, PUCP), escrito por Iván Ortiz Sánchez. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera ágil y sencilla la ciudad, la urbanización generalizada y el urbanismo.
1. La ciudad
Un elemento esencial del urbanismo y del derecho urbanístico es la ciudad como objeto de estudio y punto de referencia para el desarrollo de los principios y las normas que promueven un desarrollo urbano sostenible.
La importancia y trascendencia de la ciudad en nuestras vidas es indiscutible. Esto porque es allí donde nos desarrollamos, ejercemos nuestros derechos y cumplimos nuestro ciclo de vida. Por lo tanto, antes de querer establecer una aproximación conceptual de la ciudad, debemos tomar en cuenta que en la realidad existe una relación «convergente» e «interdependiente» entre el hombre y la ciudad en la cual vive.
La ciudad, como explica Munizaga (1997), es una expresión del hombre como forma de organización social. Así, la urbe se convierte, junto con el lenguaje, en uno de sus más complejos y básicos inventos.
El estudio de la ciudad no solo abarca ese aspecto, sino que también puede ser abordado desde diversos ángulos y disciplinas: la historia, la historia universal es principalmente ciudadana; la geografía, la naturaleza prepara el sitio y el hombre se organiza para satisfacer sus necesidades; la economía, el comercio, el mercado y el lugar de intercambio; la política, las relaciones de poder; la arquitectura, diseño y edificaciones; la literatura, novelas que tienen a la ciudad como punto focal, tales como «La Ciudad y los Perros«; etcétera. De ello se puede desprender que el propio término «ciudad» resulta ser muy amplio e, incluso, en algunas ocasiones, difuso.
Podemos señalar tres tipos de ciudades (Chueca, 1989, pp. 10-20):
i) Clásica: caracterizada por el diálogo, donde el ágora o plaza cumplía una función política. Prevalece lo público y político.
ii) Doméstica: caracterizada por la vida doméstica. Tiene un origen anglosajón (town). Prevalece lo privado.
iii) Islámica: caracterizada por su carácter religioso. El hogar cumple una función religiosa. Hay un plan de acondicionamiento territorial, no una plaza; la calle se acomoda al hogar. Prevalece lo privado y lo espiritual.
Sin embargo, más allá de las diferencias, es posible mencionar una característica común en todos estos tipos de ciudades: el «alma» o «espíritu» de la ciudad, es decir, su identidad.
De otro lado, es importante mencionar también los llamados elementos estructurales de la ciudad: casa, calle, plaza, edificios públicos, pistas, veredas, parques, instalaciones e infraestructura de servicios agua, electricidad, telefonía, entre otros.
Consideramos que estos elementos estructurales convergen para describir y satisfacer las necesidades individuales (interés particular) y las necesidades públicas (interés general).
Cabe aclarar que los elementos antes mencionados no son un mero conjunto o suma de cosas, son en realidad un todo unitario y funcional, que constituye una organización y una forma de identidad.
Otros elementos objetivos de las ciudades a tomar en cuenta son la población, autoridad (organización política), vocación de permanencia y territorio determinado (ocupación permanente en un territorio).
La forma como se constituyen las ciudades va a depender también de otros elementos externos como el clima, el suelo (tipo de suelo), la influencia política, incluyendo la guerra, que puede ocasionar la destrucción de ciudades, religiosa, económica, cultural, artística, el interés individual (decorativo), la necesidad económica, por ejemplo, complejos departamentales, el periodo histórico, el Perú del siglo XVIII no es el mismo que el del siglo XX, etcétera.
En resumen, la forma y la organización de una ciudad son la expresión más global de un determinado periodo histórico, de una geografía específica y de una civilización consolidada. De esta forma, las ciudades han estado determinadas por contextos que difieren y que están en constante cambio (Munizaga, 1997, p. 33).
La ciudad no es solo un conjunto de casas, sino también una organización funcional que se cristaliza en una estructura material, siendo la casa-vivienda uno de los factores determinantes que ordena el resto de elementos.
1.1 Elementos objetivos y subjetivos del concepto de ciudad
La ciudad se ha ido formando, paulatinamente, como un fenómeno cultural para establecer relaciones sociales en un momento de evolución de la humanidad en el que abandonamos el nomadismo y nos convertimos en sedentarios. Se trata de una necesidad y creación de la humanidad en un estado de desarrollo en el que se dieron descubrimientos como la agricultura, el fuego y el lenguaje.
Se debe considerar a la ciudad como un concepto dinámico que responde a la cultura de las sociedades: nace, evoluciona, desaparece, se aglomera, se reúne, entre otras cosas. De esta manera, la ciudad responde a cambios dinámicos o contextuales.
Además, es un espacio colectivo en el que los habitantes encuentran las condiciones necesarias para su realización política, social y ecológica, asumiendo como contrapartida deberes de solidaridad para con sus conciudadanos (Carta Europea de Derechos Humanos en la Ciudad, 2000).
En síntesis, en la ciudad encontramos como elementos configuradores: (i) una organización funcional para la ocupación permanente del territorio y el suelo por una pluralidad de personas y (ii) un espacio donde se desarrollan relaciones sociales, políticas, culturales y económicas que se expresan en elementos estructurales y físicos.
Los elementos objetivos de la ciudad son la ocupación permanente, pluralidad de personas y estructura física; mientras que los elementos subjetivos los constituyen la identidad (alma), las relaciones (organización) y las costumbres (tradiciones).
2. Urbanización generalizada y áreas metropolitanas
La humanidad está experimentando en la actualidad un fenómeno social conocido como urbanización generalizada. Esta urbanización generalizada tiene su razón de ser en la explosión demográfica y la migración del campo a la ciudad en el mundo. En forma paralela se presentan la informacionalización, la revolución de la tecnología informacional; y la globalización de la economía y de la comunicación.
Por ende, los tres componentes presentes en este nuevo siglo son: (i) urbanización generalizada, (ii) informacionalización y (iii) globalización. En consecuencia se ha empezado a debatir el rol de la ciudad tradicional como forma de relación entre sociedad y territorio, cuestionando si tiene sentido hablar hoy en día de ciudades.
Consideramos que las ciudades deben existir y pervivir en el tiempo, pues constituyen un complemento de lo global con lo local. Las sociedades y las personas requieren de un nexo que tenga mayor conocimiento de las necesidades cotidianas y reales de un determinado ámbito geográfico. Es allí donde entran en juego las políticas públicas que se pueden realizar a nivel local, y la posibilidad que tienen los gobiernos locales de implementarlas. En ese sentido, Borja y Castells proponen que se debería renovar el papel o rol de las ciudades, construyendo una relación dinámica y creativa entre lo local y lo global. [1]
2.1 Las áreas metropolitanas
La aglomeración urbana, o área metropolitana, es un fenómeno que rompe con el concepto de ciudad. Las áreas metropolitanas [2] surgen como concepto cuando la realidad de los conglomerados urbanos desborda los límites de la ciudad entendida como circunscrita a un municipio, transformándose en una nueva expresión territorial no contenida en las normas de demarcación territorial y en el ordenamiento jurídico político.
Por su parte, la conurbación es un fenómeno que tiene mucha relación con el de área metropolitana, donde dos ciudades o centros urbanos distintos se vinculan y forman una aglomeración con una estrecha relación social, económica y política, lo que genera tanto sinergias como conflictos.
En lo que se refiere al concepto de área metropolitana, se puede decir que la noción de metrópolis se inicia aproximadamente en 1879 en la ciudad de París (Castro, 2006, p. 4). Así, el término área metropolitana surgió cuando el término «ciudad» dejó de ser equivalente a «urbano» y fue necesario encontrar otro concepto que diera cuenta de las áreas urbanizadas en torno a la ciudad central.
Pujadas y Font afirman que la definición de área metropolitana de Vinuesa (1975) continúa siendo válida: «área geográfica, generalmente perteneciente a circunscripciones administrativas diferentes, en las que se forma una gran aglomeración humana, que constituye un importante mercado de trabajo suficientemente diversificado, con fuertes relaciones de interdependencia entre los núcleos que la integran, y que ejerce además una clara posición preponderante y de dominio dentro del sistema de ciudades» (1998, p. 324).
3. El urbanismo
3.1 Diferencias entre urbanismo tradicional y urbanismo moderno
Dentro del ámbito del urbanismo podemos distinguir entre urbanismo tradicional y urbanismo moderno. El urbanismo tradicional tiene una perspectiva de la ciudad desde un enfoque esencialmente estructural, en el sentido de que estudia la infraestructura, la edificación, la construcción adecuada de las ciudades, así como también la estética o buena apariencia de la ciudad.
Por otro lado, el urbanismo moderno tiene como ejes centrales dos elementos: (i) la ciudad, entendida como una categoría social, no solo como una categoría estructural, y (ii) el vínculo ciudadano, es decir, el nexo presente entre este y la ciudad, desde una visión social, económica, política, cultural y sostenible. En este último marco es que desarrollaremos los conceptos que vienen a continuación.
3.2 Aspectos conceptuales
El urbanismo puede entenderse como una disciplina referida al ordenamiento de las ciudades y de las áreas metropolitanas. En otros países, se entiende al urbanismo como un arte o, incluso, como una carrera propia e independiente: urban planning o city planning. En el Perú, es una especialidad de la carrera de arquitectura.
Etimológicamente, la palabra «urbanismo» deriva de urbano, que a su vez proviene del latín urbanus, urbs, urben, ciudad o relativo a la ciudad. Sin embargo, este no se agota en la ciudad, sino que comprende también a la unidad que forma esta con toda la vida humana.
De este modo, el urbanismo comprende a la ciudad como espacio físico habitable y la trasciende para percibirla no solo como tal, sino como un conjunto colectivo y pluralizado de relaciones políticas, económicas, culturales y en intervinculación con la naturaleza (Macedo, 1997, p. 1).
El urbanismo, entonces, es la disciplina que se ocupa de la ordenación y desarrollo de la ciudad desde una perspectiva amplia, determinando para tal efecto el ordenamiento territorial y usos del suelo, los equipamientos urbanos, los sistemas viales, las regulaciones de la edificación, los sistemas de gestión y control urbano, y los servicios públicos de manera que los habitantes cuenten con espacios sostenibles y útiles para su vida, entre otros alcances.
Actualmente, el urbanismo es considerado como una competencia irrenunciable y elemental de la administración pública, mientras que en el siglo pasado era considerado como una parte de la administración municipal. No obstante, el urbanismo vincula al Estado en su conjunto, sin desligar a las municipalidades de las competencias que tienen y deben mantener.
Hoy en día, además, se encuentra en pleno proceso de desarrollo, dando respuestas a los nuevos retos y problemas que se plantean al ordenamiento territorial y ambiental, reasentamiento y migración de las poblaciones, etcétera.
Existen múltiples y variadas definiciones de urbanismo cuyos elementos centrales se pueden resumir de la siguiente manera: es una disciplina compleja y múltiple que implica la interrelación con otras disciplinas. Su objeto de estudio es la ciudad y las aglomeraciones urbanas con la finalidad de promover la ordenación, el desarrollo sostenible, la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos y brindar a la población ambientes útiles e idóneos para vivir.
En el cuadro siguiente se pueden apreciar las principales diferencias entre estos tres conceptos: urbanismo, ciudad y área metropolitana
3.2 Principios del urbanismo
Los principios del urbanismo, según la Carta de Atenas [3], se pueden resumir en:
- La ciudad no es más que una parte del conjunto económico, social y político que constituye la región.
- El desarrollo urbano de las ciudades es dinámico y evolutivo.
- Las funciones claves del urbanismo son: habitar, laborar, circular y recrear.
- La vivienda como centro de las preocupaciones urbanísticas y como punto de unión de todas las medidas.
- La subordinación del interés privado al interés colectivo.
- Privilegio del uso de la altura y del crecimiento vertical (de la densificación).
- Necesidad urgente de regular normativamente el uso de todo tipo de suelos, para hacer un mejor uso del espacio y para armonizar lo individual-colectivo.
- La ciudad no debe ser vista desde una visión aislada [4], sino como parte de una región (país), una parte de un todo mayor (perspectiva local, regional, nacional, global).
- El suelo debe ser organizado de acuerdo a planes de desarrollo.
[1] Autores como Borja y Castells han desarrollado otros conceptos importantes vinculados a la urbanización generalizada como el de «ciudad dual» y el de «conectividad» (2000, pp. 11-34).
[2] Sobre este tema, puede revisar in extenso al autor Hildebrando Castro Pozo (2007, pp. 197-248).
[3] La Carta de Atenas fue redactada con motivo del IV Congreso de Arquitectura Moderna (CIAM), celebrado a bordo del Paris II en 1933. Fue publicada en 1942 por Le Corbusier y Josep Luis Sert. Se resumen solo los principales principios del urbanismo.
[4] En este caso en particular, la visión significa o implica una proyección por parte de la gestión pública.
