Sumario: 1. Introducción, 2. ¿Qué es el cabildo abierto?, 3. Etapas del cabildo abierto, 3.1. Actos preparatorios, 3.2. Ejecución del cabildo abierto, 4. Conclusiones, 5. Referencias
1. Introducción
Ab initio, el cabildo abierto es una institución jurídica y política representativa de los Estados latinoamericanos. En el ordenamiento jurídico peruano, podemos sustentar este mecanismo de participación en el derecho constitucional a la información y opinión que tiene todo ciudadano, como es el previsto en el inciso 4 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú:
Toda persona tiene derecho: […] A las libertades de información, opinión, expresión y difusión del pensamiento mediante la palabra oral o escrita o la imagen, por cualquier medio de comunicación social, sin previa autorización ni censura ni impedimento algunos, bajo las responsabilidades de ley.
Estando a este derecho constitucional a la información y opinión de los ciudadanos, nos encontramos que la participación ciudadana en los asuntos políticos de su jurisdicción municipal no es solo un derecho sino también un deber, tal y como lo establece el segundo párrafo del artículo 31 de la Constitución Política del Perú:
Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participación.
Lo anterior nos obliga a remitirnos a la ley, en este caso, a la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972), cuyo artículo 9, inciso 34, nos dice lo siguiente:
Corresponde al concejo municipal: […] Aprobar los espacios de concertación y participación vecinal, a propuesta del alcalde, así como reglamentar su funcionamiento.
Uno de estos espacios de concertación y participación vecinal es el cabildo abierto, que es definido en el artículo 119 de la Ley Orgánica de Municipalidades en los siguientes términos:
El cabildo abierto es una instancia de consulta directa del gobierno local al pueblo, convocada con un fin específico. El concejo provincial o el distrital, mediante ordenanza reglamentará la convocatoria a cabildo abierto.
Conforme a esto, procederemos a describir, desde el punto de vista del derecho administrativo, el contenido básico de la reglamentación, mediante ordenanza[1], del cabildo abierto que deben realizar los gobiernos locales con la finalidad de garantizar el derecho constitucional de participación de sus vecinos.
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2. ¿Qué es el cabildo abierto?
El cabildo abierto es un espacio de comunicación o una instancia de consulta directa que realiza la municipalidad convocando a los vecinos domiciliados en su circunscripción territorial sobre temas o asuntos específicos de interés vecinal relacionados a la gestión municipal[2].
También constituye una forma de participación y transparencia de la gestión municipal en la que los vecinos pueden exponer directamente a la autoridad municipal sus dudas, opiniones, preguntas e inquietudes sobre los temas que constituyen la agenda[3]; y de esta manera se fortalece la relación participativa de los vecinos y el correcto desarrollo de la gestión municipal[4].
El objeto del cabildo abierto es servir de mecanismo de información, consulta y gobernabilidad entre la ciudadanía de la circunscripción territorial y la municipalidad[5].
3. Etapas del cabildo abierto
Las etapas del cabildo abierto pueden dividirse en dos (2): los actos preparativos, que se dan antes de la realización de la audiencia pública y que lo organizan, y los actos de ejecución, que son los actos producidos estrictamente durante la realización de la audiencia pública.
3.1. Actos preparatorios
La organización del cabildo abierto estará a cargo de la municipalidad a través del órgano competente de la participación vecinal o de la Gerencia de Desarrollo Social[6], con apoyo de la Oficina de Imagen Institucional[7]. Son actos preparativos[8]:
3.1.1. Solicitud y aprobación de la convocatoria
El alcalde, el (los) regidor(es), los vecinos, las organizaciones sociales y comerciales o la población de forma colectiva, verbi gratia, con un mínimo de cien (100) firmas, podrán solicitar que se convoque a cabildo abierto, aprobado por el concejo municipal, para tratar un tema específico[9].
Dicha solicitud debe formalizarse por escrito indicando en forma clara y precisa su objeto y su interés para la circunscripción territorial local[10]; esta solicitud estará sujeta a la aprobación del consejo municipal[11].
Luego de publicado el acuerdo de concejo que aprueba la solicitud de cabildo abierto, el alcalde dictará el decreto de alcaldía, en el cual se reglamentará el cabildo abierto[12].
Además, si dentro del año calendario no se realiza una solicitud para llevar a cabo una audiencia a cabildo abierto; el alcalde o cualquier miembro del concejo municipal podrá proponer la convocatoria a cabildo abierto para tratar uno o más temas específicos[13]. El concejo lo aprobará de oficio, comunicando la realización de la publicación correspondiente en el portal web; para el caso de estos cabildos “de oficio” u “obligatorios” se seguirá el mismo procedimiento establecido para cualquier cabildo abierto[14].
3.1.2. Convocatoria
El concejo municipal convocará a cabildo abierto mediante un acuerdo de concejo que así lo disponga, el cual será difundido a través de los medios comunicación social y redes sociales[15]; también se podrá hacer uso del decreto de alcaldía, donde se reglamentará el cabildo abierto[16].
Sería recomendable convocar al menos dos (2) cabildos abiertos durante cada año fiscal[17]; sin embargo, también sería prudente tener al menos un (1) cabildo al año.
La convocatoria se deberá realizar con una anticipación no menor de treinta (30), veinte (20) o quince (15) días hábiles o calendarios a la realización del cabildo abierto; este no podrá llevarse a cabo en días festivos nacionales, regionales o locales[18]. Una vez publicada la convocatoria, podrán inscribirse los interesados[19]. Este plazo de anticipación es con el propósito de asegurar la participación de los vecinos[20].
En la referida convocatoria deberá precisarse el (los) tema(s) materia de consulta, la hora y el lugar para presentar propuestas y observaciones a los temas de la agenda, el alcance territorial, la fecha, día, hora y lugar en que se llevará a cabo el referido cabildo abierto, todo ello con la finalidad de asegurar la participación efectiva de los vecinos del distrito[21].
El órgano competente de comunicaciones e imagen institucional de la municipalidad, a través de los diversos medios de comunicación (escritos, televisivos, radiales, redes sociales, portal web institucional, carteles, banderolas, afiches, volantes o invitaciones a las organizaciones sociales o comerciales), será el encargado de publicar y difundir la convocatoria al cabildo abierto que será público[22]; la referida convocatoria también podrá ser publicada en el diario oficial El Peruano u otro de mayor circulación[23].
3.1.3. Determinación de la agenda definitiva
Luego de publicada la convocatoria a cabildo abierto, los vecinos podrán formular sus propuestas y observaciones sobre el tema a tratar. Asimismo, podrán proponer nuevos temas de interés para ser incluidos en la agenda definitiva del cabildo. Para tal efecto, los vecinos deberán presentar, por la mesa de partes de la municipalidad, el escrito que los contenga necesariamente[24].
Los nuevos temas de interés, las propuestas y observaciones serán remitidos en el día al despacho de alcaldía, para que se disponga su revisión y, si corresponde, se incluya en la agenda definitiva[25]; luego se procederá a establecer la agenda definitiva, la cual se aprobará por resolución de alcaldía, disponiéndose además su publicación[26].
3.1.4. Inscripción de los participantes
El cabildo abierto es una forma de participación en el desarrollo de la administración municipal[27]. La inscripción de los participantes se deberá hacer ante el órgano de participación vecinal de la municipalidad, para lo cual se podría utilizar un formato de inscripción para cabildo abierto previamente aprobado; también podrá disponerse la inscripción en forma virtual a través del portal institucional de la municipalidad[28].
Los vecinos participantes del cabildo abierto deben tener obligatoriamente un domicilio en la circunscripción territorial de la municipalidad[29], el cual estará consignado en su documento nacional de identidad o carné de extranjería[30].
La inscripción es gratuita y podrá efectuase hasta el día anterior o el mismo día fijado en la convocatoria para el inicio de la audiencia de cabildo abierto[31]; además, será exclusiva para los vecinos de la circunscripción territorial municipal, sin costo alguno[32]. La inscripción puede ser presencial, escrita o por vía electrónica, y deberá establecerse un límite en la cantidad de participantes a inscribirse[33].
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Se procurará la participación de las personas adultas mayores, las mujeres y las personas con discapacidad, disponiendo la realización del cabildo en horarios adecuados que permitan y faciliten su participación[34]; en el caso de personas con hijos menores de edad, se dispondrá que, durante el desarrollo del cabildo abierto, la Demuna acondicione un espacio recreativo para el cuidado temporal de los niños[35].
Asimismo, la municipalidad garantizará la presencia de los representantes de las instituciones públicas que tengan competencia y atribuciones de supervisión y fiscalización, así como de especialistas de la sociedad civil, con la finalidad que el evento se desarrolle con las garantías de neutralidad, transparencia y veracidad, verbi gratia, se solicitará la asistencia de representantes de la Defensoría del Pueblo y del Órgano de Control Institucional de la Contraloría General de la República[36].
3.1.5. Elaboración y difusión del informe correspondiente
El informe para la audiencia de cabildo abierto, a cargo de la autoridad competente, debe desarrollar detalladamente todos los puntos de la agenda definitiva. Dicho informe se elaborará considerando las siguientes pautas[37]:
- El texto debe ser redactado con un lenguaje sencillo y entendible.
- El contenido debe ser ordenado, claro, preciso y explicativo.
- Utilizar un formato amigable de fácil comprensión para los vecinos.
El informe debe trasmitir los avances, logros y dificultades de la gestión con relación a los temas de la agenda definitiva. Dicho informe será publicado y difundido en el portal web institucional antes de la realización de la audiencia de cabildo abierto[38].
3.1.6. Temas a tratar en los cabildos abiertos
Los cabildos abiertos garantizan la participación de los vecinos respecto a la gestión y desarrollo del gobierno municipal; por ello, los temas a tratar estarán vinculados directamente al desarrollo local, por lo que pueden ser indistintos[39]. No existe algún tipo de exclusión sobre algún tema en particular, salvo que no estén relacionados a la circunscripción territorial municipal o que se pretenda vacar a la autoridad edil, antes de cumplido su mandato[40]. Los cabildos abiertos no pueden ser convocados ni pronunciarse sobre temas ajenos a la convocatoria, ni sobre pedidos de renuncia, suspensión, destitución o remplazo de los miembros del concejo municipal[41]. Los temas y los asuntos a tratarse en el cabildo abierto se encuentran relacionados íntegramente a la gestión municipal[42], verbi gratia, se puede convocar un cabildo abierto para tratar en agenda la propuesta de mejoramiento urbano con relación a los Juegos Panamericanos.
3.2. Ejecución del cabildo abierto
Esta etapa está referida a las acciones encaminadas a efectuarse el mismo día de la realización del cabildo abierto[43]. Las acciones de la ejecución del cabildo abierto son[44]:
3.2.1. Bienvenida del alcalde
El alcalde dará las palabras de bienvenida a los asistentes y vecinos presentes, con lo cual iniciará el evento; acto seguido, explicará el motivo y tema de la convocatoria, y cederá la palabra al moderador[45].
3.2.2. Presentación del moderador
El cabildo abierto contará con un moderador que conducirá y regulará la participación de todos los presentes de acuerdo a la ordenanza que reglamenta el cabildo abierto. Será designado por el alcalde de acuerdo a la propuesta del representante del órgano competente de la participación vecinal, verbi gratia, de la Gerencia de Desarrollo Social (o quien haga de sus veces) y la Oficina de Imagen Institucional[46]. Por razones de fuerza mayor, el alcalde, mediante resolución de alcaldía, podría delegar la dirección de la audiencia pública del cabildo abierto al teniente alcalde y en ausencia de este a cualquier regidor[47].
El moderador iniciará con el desarrollo de los contenidos temáticos en el orden establecido por el concejo mediante la convocatoria[48].
3.2.3. Instalación de la audiencia
Antes de dar por instalado el cabildo abierto, el moderador indicará las reglas que deben observar los participantes en sus intervenciones[49]. Luego, el moderador presentará a los conformantes de la mesa directiva y concluida la presentación dará el uso de la palabra al alcalde para dar por instalado el cabildo abierto[50].
3.2.4. Conformación de la mesa y exposición del informe
La mesa directiva estará conformada por el alcalde (quien la preside), los regidores, el gerente municipal, el secretario general, el gerente de Asesoría Jurídica, el gerente de Planeamiento y Presupuesto, el gerente de Administración y Finanzas, y demás funcionarios o servidores competentes cuyas unidades orgánicas, gerencias u órganos dependientes que estén involucrados, relacionados o vinculados con los temas de agenda definitiva[51], verbi gratia, el gerente de Desarrollo Social o gerente de participación vecinal; por otro lado, también se puede incluir a un veedor municipal, quien será elegido por los representantes de las juntas vecinales[52].
Los funcionarios públicos convocados tienen la obligación de asistir a la sesión del cabildo abierto. En el eventual caso de que un funcionario citado no pueda asistir, deberá informar por escrito al concejo municipal y podrá delegar su obligación a otro funcionario de su dependencia[53].
Se iniciará la fase de exposición de los contenidos temáticos y/o informes, en relación con el tema para el cual se convocó el cabildo abierto, a cargo de los funcionarios responsables[54].
Se procederá con la lectura de la convocatoria e informe. Tomando en cuenta la naturaleza de los temas de agenda, se deberá indicar los avances, logros y dificultades de la gestión municipal[55].
3.2.5. Intervención de los participantes en la audiencia y absolución de preguntas
El alcalde dispondrá si la intervención de los participantes será a la conclusión de la exposición de cada tema de la agenda o a la conclusión de la exposición de todos los temas; esta decisión del alcalde no será objeto de debate[56].
Cada vecino podrá hacer uso de la palabra incluyendo sus interrogantes por un lapso no mayor a tres (3) minutos, y no podrá excederse de este tiempo. Además, tendrán derecho a dos intervenciones, lo que incluye la réplica y dúplica por el lapso de un (1) minuto cada una[57].
Las intervenciones se harán en estricto orden de pedido de los participantes debidamente inscritos. El moderador anotará a los participantes que deseen intervenir, verificando que se encuentren debidamente inscritos. El moderador indicará el inicio y el fin de cada intervención, avisando con una anticipación de quince (15) segundos para que concluya la participación del interviniente[58].
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Las consultas y preguntas serán absueltas al final del rol de preguntas o una por una por el alcalde o por cualquiera de los funcionarios competentes que se encuentran presentes, si el alcalde lo estima pertinente, en un lapso máximo de tres (3) minutos[59]; si la absolución de alguna pregunta requiere un mayor tiempo, la respuesta se hará llegar por escrito[60].
Las intervenciones serán estrictamente sobre los temas materia del cabildo abierto, por lo que no se puede realizar preguntas relacionadas a temas ajenos a la convocatoria[61]; las preguntas e inquietudes de otra naturaleza no serán absueltas y serán declaradas impertinentes[62].
El moderador podrá solicitar al participante que no se salga del tema de la convocatoria o que no repita algo ya planteado; asimismo, tendrá la potestad de dar por concluida la participación antes de tiempo si es que esta no se corrige. De ser el caso, solicitará el auxilio de la fuerza pública o el apoyo del serenazgo de la municipalidad. El alcalde también podrá disponer al moderador que dé por concluida una intervención que no sea coherente con el tema tratado[63].
a) Orden y disciplina
En el cabildo abierto la participación de todos los involucrados deberá de realizarse con respeto, responsabilidad y tolerancia, evitando los actos de propaganda o proselitismo político a favor de la autoridad municipal o en contra de ella[64]. No están permitidos actos de desorden; ante el primer hecho que lo genere el moderador, solicitando el apoyo de la fuerza policial y serenazgo, invitará a retirar al responsable o responsables[65].
No estará permitido faltar el respeto a ninguno de los participantes del cabildo abierto. El alcalde o el moderador podrán solicitar a los ciudadanos causantes del desorden o actitudes irrespetuosas el retiro de sus expresiones o cese de su conducta irregular y, en su caso, ordenará el retiro de los ciudadanos causantes del desorden, para lo cual podrá recurrir al apoyo de la fuerza pública o el serenazgo.
Si persistiera el desorden, el moderador podrá solicitar la autorización del alcalde para dar por concluido el cabildo abierto, dándolo por ejecutado; o el alcalde podrá dar por concluido el cabildo abierto, considerándolo ejecutado[66], y levantará el acta correspondiente[67].
b) Denuncia ante la autoridad competente
Si producto de un desorden (actos contrarios a la moral, las buenas costumbres y el orden público) se desencadena violencia física o verbal, el alcalde dará por concluido el cabildo abierto, considerándolo ejecutado y poniendo a disposición de la autoridad policial a quienes fueran responsables de dichos actos[68].
3.2.6. Cierre de la audiencia de cabildo abierto y suscripción del acta
Una vez que haya concluido el cabildo abierto, se dejan planteadas las conclusiones y los compromisos, así como todo lo actuado. Se procederá a la redacción del acta correspondiente, que será registrada en un libro de actas que se abrirá para tal fin, pasando a firmar los asistentes para dar fe de lo acontecido[69], verbi gratia, firmarán los conformantes de la mesa directiva y los participantes inscritos que deseen hacerlo, dejando constancia de los temas acordados para su cumplimiento y registro[70]. También se puede disponer la grabación de la audiencia pública de cabildo abierto[71].
3.2.7. Acuerdos y compromisos
Los acuerdos y compromisos adoptados en el cabildo abierto no tienen carácter vinculante, sino referencial, debido a que las decisiones finales serán adoptadas por el concejo municipal en pleno, conforme a las atribuciones otorgadas por la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972)[72]. Asimismo, el cumplimiento de las solicitudes derivadas del cabildo abierto dependerá de la competencia legal, viabilidad técnica y presupuestal, así como de la coherencia con los programas, proyectos y estrategias establecidas en el Plan de Desarrollo Municipal[73].
4. Conclusiones
- El cabildo abierto es un mecanismo de participación local que se sustenta en el derecho-deber a la información pública y opinión de los ciudadanos de una determinada circunscripción territorial.
- Este mecanismo es definido en la Ley Orgánica de Municipalidades, para ser reglamentado a través de una ordenanza municipal que establecerá las etapas del cabildo abierto.
- Dichas etapas constarán de los actos preparatorios y los actos de ejecución al cabildo abierto.
- La regulación del cabildo abierto debe ser inclusiva, sustentada en el principio de transparencia de las actuaciones administrativas[74]*.
5. Referencias
- Decreto de Alcaldía 18-2016-MDSL (15 de diciembre de 2016). Aprueban la Convocatoria a Cabildo Abierto, para tratar en agenda la Propuesta de Mejoramiento Urbano con relación a los Juegos Panamericanos 2019. Perú: Municipalidad Distrital de San Luis.
- Ordenanza 002-2020/MDPN (24 de marzo de 2020). Ordenanza que reglamenta la Convocatoria de Cabildo Abierto en la Municipalidad Distrital de Punta Negra. Perú: Municipalidad Distrital de Punta Negra.
- Ordenanza 316-2016-ML (13 de mayo de 2016). Aprueban el Reglamento para la convocatoria a Cabildo abierto en el distrito de Lurín. Perú: Municipalidad Distrital de Lurín.
- Ordenanza 332/MSJM (21 de julio de 2016). Aprueban el Reglamento de Cabildo Abierto en el distrito de San Juan de Miraflores. Perú: Municipalidad de San Juan de Miraflores.
- Ordenanza 355-MDS (29 de febrero de 2016). Ordenanza que regula los cabildos abiertos en el Distrito. Perú: Municipalidad Distrital de Surquillo.
- Ordenanza 428-2019-MDL (8 de julio de 2019). Ordenanza que reglamenta los cabildos abiertos en el distrito de Lince. Perú: Municipalidad Distrital de Lince.
- Ordenanza Municipal 358-MDCH (28 de junio de 2016). Ordenanza que regula la convocatoria a cabildo abierto en el distrito de Chaclacayo. Perú: Municipalidad Distrital de Chaclacayo.
