Sumario: 1. Introducción, 2. Los bienes de dominio público, 3. Los bienes de dominio privado estatal, 4. La regularización de la condición de dominio público, 5. La conversión de dominio público a privado estatal (desafectación administrativa), 6. Conclusiones y recomendaciones.
1. Introducción
Las normas sobre propiedad estatal, principalmente la Ley 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales y su Reglamento, aprobado con Decreto Supremo 007-2008-VIVIENDA y sus modificatorias, presentan la definición que acoge el Estado respecto a los conceptos de bienes de dominio público y de bienes de dominio privado estatal, dando pautas sobre su regulación y los procedimientos y acciones que pueden derivar para cada caso.
Este artículo busca mostrar la diferencia entre la calificación de dominio público y el de dominio privado de los bienes del Estado, conceptos que son la base sobre la cual se determina el procedimiento a seguir para cada caso sobre un bien estatal, y cómo es que estos pueden mutar de una condición a la otra en la práctica. Comentaremos algunos conceptos y opiniones buscando ángulos prácticos pero que principalmente, puedan servir de ayuda para tratar esta temática, dentro de la regulación sobre propiedad estatal en el Perú.
2. Los bienes de dominio público
De acuerdo con el artículo 73 de la Constitución, los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. También señala que los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares, conforme a ley, para su aprovechamiento económico.
La Constitución no emite una definición clara sobre el concepto de qué es un bien de dominio público. Sin embargo, el Reglamento de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, en adelante el Reglamento, lo define en el literal a del artículo 2 de la siguiente manera:
Artículo 2.- De los términos
a) Bienes de dominio público: Aquellos bienes estatales, destinados al uso público como playas, plazas, parques, infraestructura vial, vías férreas, caminos y otros, cuya administración, conservación y mantenimiento corresponde a una entidad; aquellos que sirven de soporte para la prestación de cualquier servicio público como los palacios, sedes gubernativas e institucionales, escuelas, hospitales, estadios, aportes reglamentarios, bienes reservados y afectados en uso a la defensa nacional, establecimientos penitenciarios, museos, cementerios, puertos, aeropuertos y otros destinados al cumplimiento de los fines de responsabilidad estatal, o cuya concesión compete al Estado. Tienen el carácter de inalienables e imprescriptibles. Sobre ellos, el Estado ejerce su potestad administrativa, reglamentaria y de tutela conforme a ley (La negrita y subrayado es del autor).
En resumen, los bienes de dominio público son todos aquellos que están destinados al uso público, o que sirven de soporte para la prestación de cualquier servicio público, los que se encuentran afectados en uso[1] a alguna entidad pública, o cuya concesión compete al Estado.
Desde mi perspectiva, incluso pueden ser considerados en la definición de bienes de dominio público los bienes para fines de interés y desarrollo social, siempre y cuando los mismos sean objeto de una afectación en uso.
Nuestro ordenamiento legal protege los bienes de dominio público al darles la calidad de inalienables e imprescriptibles. Los bienes de dominio público poseen una calidad o condición (para algunos autores, una “carga”) que no les permite ser vendidos, transferidos libremente o que su propiedad pueda ser adquirida por terceros, incluso en la vía de la prescripción adquisitiva de dominio; sin que previamente sea levantada dicha calidad o condición de dominio público.
La administración, conservación y tutela de los bienes de dominio público compete a las entidades públicas que vienen administrándolas. La supervisión del carácter inalienable e imprescriptible de los bienes de dominio público, está a cargo de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales, SBN, en su calidad de ente rector del Sistema Nacional de Bienes Estatales, sin perjuicio de las acciones o coordinaciones que pueda hacer en conjunto con las entidades responsables por la administración y tutela del bien.
Si la SBN comprueba la desnaturalización del uso o de la finalidad de parte de la entidad encargada de la administración y tutela del bien de dominio público, podrá reasignar el bien a otra entidad pública. Asimismo, de detectarse una indebida inscripción registral del bien de dominio público, la SBN está facultada para precisar, rectificar o aclarar la titularidad del mismo. La resolución que emita la SBN para los casos mencionados en el presente párrafo constituye el sustento y título suficiente para su inscripción registral.
3. Los bienes de dominio privado estatal
A diferencia de los de dominio público, los bienes de dominio privado del Estado son todos aquellos bienes estatales cuyo titular sea el Estado directamente o de alguna entidad estatal, que no están siendo destinados a un uso público, no tienen una afectación en uso a favor de alguna entidad, no brindan servicio público y sobre los cuales sus titulares ejercen su derecho sobre el bien como cualquier propietario y con sus respectivos atributos (ejemplo: un inmueble puesto en arrendamiento por la entidad estatal titular, un terreno eriazo sin uso, entre otros).
Es decir, los bienes de dominio privado del Estado y de sus entidades son los únicos que tienen la condición de poder ser puestos a disposición del ámbito privado para la adquisición de algún derecho real, dentro de los actos de administración o disposición del Estado. Los derechos a los cuales pueden ser objeto, dada su condición de dominio privado estatal, pueden ser compraventa, transferencia, derecho de superficie, permuta, usufructo, cesión en uso, arrendamiento, entre otros procedimientos.
Si bien es discrecional y no una obligación del Estado y de sus entidades el otorgar alguno de los derechos a un privado, como los comentados en el párrafo precedente (salvo excepciones como tener predios con declaración de proyectos de interés sectorial o nacional, por ejemplo); es también importante precisar que el Estado debe buscar darle un aprovechamiento a sus bienes, y si no lo puede hacer directamente porque no se da abasto con la extensa cantidad de bienes en su portafolio inmobiliario, debe realizarlo a través del sector privado. De nada sirve tener gastos año tras año por predios que se tienen que proteger, cercar para evitar invasiones, pagar vigilancia, mantenimiento, etc., si no van a tener ninguna finalidad. En vez de ello, se debe promover generar ingresos, aprovechando los bienes y sus usos.
4. La regularización de la condición de dominio público
Cabe la posibilidad de que existan bienes con la condición legal de dominio privado del Estado pero que están siendo utilizados o destinados para un servicio o uso público, en cuyo caso, al detectarse tal situación, la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), como ente rector del Sistema Nacional de Bienes Estatales, y actuando en representación del Estado, tiene la competencia para regularizar dicha situación realizando una afectación en uso en favor de la entidad estatal a cargo de la administración del servicio o uso público[2].
Si bien no se señala en forma expresa en el artículo 46 del Reglamento, en el cual se comenta sobre la regularización del uso de los bienes de dominio público; considero que también puede ser regularizada la condición de dominio público, de manera excepcional, para bienes destinados a fines de interés y desarrollo social, acorde con la definición de afectación en uso contenida en el artículo 97 del Reglamento, así como también en la respectiva Directiva 005-2011-SBN. No está de más comentar que una entidad pública también puede optar por solicitar la transferencia de propiedad del bien a la SBN, de verlo conveniente.
5. La conversión de dominio público a privado estatal (desafectación administrativa)
Por otro lado, también existe la posibilidad de que un bien de dominio público pierda en la práctica dicha condición con el paso del tiempo y/o uso del bien, o que resulte más beneficioso poner a disposición el bien para percibir un ingreso. De ser ese el caso, se podrá convertir la condición de dominio público a una de dominio privado del Estado, a través de un procedimiento de desafectación administrativa.
Sin embargo, se debe resaltar que dicho procedimiento de Desafectación Administrativa o “conversión” procederá únicamente cuando el bien haya perdido la naturaleza o prestación apropiada para su uso y/o servicio público, siendo en la mayoría de los casos para un uso privado y/o de mayor eficiencia en la utilización del bien, principalmente de forma viable.
La SBN es la encargada de analizar previamente si corresponde o no aprobar y realizar la desafectación administrativa de un bien estatal, incluido los bienes comprendidos en zonas de dominio restringido a que se refiere la Ley de Playas, Ley 26856, y su Reglamento. El único caso dispuesto por la normatividad vigente en donde otra entidad puede realizar la desafectación administrativa es a través de los Gobiernos Locales, pero únicamente de los bienes administrados por ellas. Concluida la desafectación administrativa, las Municipalidades podrán solicitar el bien a la SBN o al Gobierno Regional pertinente, siempre y cuando se trate de uno que ya haya asumido competencias para administrar y adjudicar terrenos de propiedad estatal[3].
En ese sentido, para poner a disposición un bien estatal u otorgar algún derecho real a un particular o a otra entidad para un uso o finalidad distinta a la de uso público, prestación de cualquier servicio público, afectado en uso a alguna entidad pública, o cuya concesión compete al Estado; será necesario realizar la Desafectación Administrativa.
No está de más aclarar que muchos colegas confunden el término y procedimiento de Desafectación Administrativa con el de Desafectación. La Desafectación era el término que se usaba con el antiguo y ya no vigente Reglamento General de Procedimientos Administrativos de los Bienes de Propiedad Estatal (DS 154-2001-EF) para el procedimiento por el cual se extinguía la afectación en uso, para que de esta manera, regrese a la entidad pública propietaria la administración y uso del bien. Actualmente, dicho procedimiento se llama Extinción de la afectación en uso en el actual Reglamento (art. 105 del DS 007-2008-VIVIENDA).
6. Conclusiones y recomendaciones
- Los bienes de dominio público tienen la particularidad de que tienen el carácter de inalienables e imprescriptibles y se encuentran privados de su libre disposición por tener una finalidad de uso o servicio público, a diferencia de los bienes de dominio privado estatal, los cuales sí pueden ser objeto de otorgamiento de algún derecho real dentro de los actos de administración y disposición estatal; en razón de que se ha desnaturalizado la condición de uso o servicio público, o en todo caso, ya no necesitan prestarlo en razón de haber encontrado y sustentado un mejor aprovechamiento del bien.
- Es posible regularizar y convertir la condición de dominio privado estatal a la de un bien de dominio público, y viceversa.
- La Desafectación Administrativa se inscribe en el Registro de Predios a favor del Estado, por el solo mérito de la Resolución que así lo declara.
- Una recomendación que debiera seguir la SBN con la finalidad de brindar celeridad y eficiencia en sus procedimientos en favor de los administrados es evaluar integralmente la posibilidad de ejecutar la Desafectación Administrativa y el acto de disposición (venta, superficie, permuta, etc.) del bien en una misma Resolución, ya que es la misma Subdirección de Desarrollo Inmobiliario, SDDI de la SBN la competente para realizar ambos procedimientos y con la finalidad de dotar de celeridad a los procedimientos.
[1] Artículo 97 del Decreto Supremo 007-2008-VIVIENDA.- De la definición de Afectación en Uso:
Por la afectación en uso solo se otorga el derecho de usar a título gratuito un predio a una entidad para que lo destine al uso o servicio público y excepcionalmente para fines de interés y desarrollo social. Las condiciones específicas de la afectación en uso serán establecidas en la Resolución que la aprueba o en sus anexos, de ser el caso.
[2] Artículo 46 del Decreto Supremo 007-2008-VIVIENDA.- De la regularización del uso de los bienes de dominio público:
Los predios que estén siendo destinados al uso público o que sirvan para la prestación de un servicio público, podrán ser afectados en uso, en vía de regularización, por la SBN, a favor de la entidad responsable de la administración del bien o de la prestación del servicio.
[3] A la fecha, solo los Gobiernos Regionales de Tacna, Lambayeque (Resolución Ministerial Nº 429-2006-EF-10.), San Martín, Amazonas, Arequipa, Tumbes (Resolución Ministerial Nº 656-2006-EF-10.) y Gobierno Regional del Callao (Resolución Ministerial Nº 398-2016- VIVIENDA) han asumido competencias para administrar y adjudicar terrenos de propiedad estatal.
