La Autoridad Nacional del Servicio Civil versus el Ministerio de Economía y Finanzas

«Una batalla de entes rectores que atenta contra el derecho a una remuneración suficiente, que procure, para los trabajadores del sector público y sus familias, el bienestar material y espiritual»

5815

Sumario: 1. Introducción; 2. Coyuntura actual; 3. Cuestión en debate; 4. Conclusiones.


A través del presente artículo se aborda el derecho a una remuneración suficiente, que procure para los trabajadores del sector público y sus familias el bienestar material y espiritual, así como su desarrollo en torno a la nivelación de la remuneración mínima vital de los trabajadores públicos sujetos al régimen laboral de la actividad privada y al régimen laboral de contratación administrativa de servicios, en atención a lo dispuesto en el Decreto Supremo 003-2022-TR, del 2 de abril de 2022, y del literal a) del artículo 6 del Decreto Legislativo 1057, Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios.

1. Introducción

En primer lugar, debe tenerse en cuenta que, en el marco de toda relación laboral, sea esta en el ámbito privado o público, existe una serie de derechos que deben ser respetados de manera irrestricta. Cabe precisar que estos derechos constituyen una consecuencia de constantes luchas sociales que permitieron establecer parámetros mínimos de dignidad a favor de los trabajadores, como la parte más débil de toda relación laboral.

Esta situación, en cierta medida, ha logrado equiparar la asimetría existente en las relaciones laborales, estableciendo estándares mínimos a ser respetados, dentro de los cuales encontramos el derecho a una remuneración suficiente que procure, para el trabajador y su familia, el bienestar material y espiritual.

Al respecto, debe tenerse en cuenta que el artículo 24 de la Constitución Política del Perú establece, entre otros, que: ‘‘El trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual’’.

En dicho contexto, el Tribunal Constitucional, en su calidad de máximo intérprete de la Constitución Política del Perú, en su sentencia recaída en el Expediente 02779-2021-PA/TC, ha precisado sobre el citado artículo lo siguiente:

[…] En síntesis, la “remuneración equitativa”, a la que hace referencia el artículo 24 de la Constitución, implica que ésta no sea objeto de actos de diferenciación arbitrarios que, por ampararse en causas prohibidas, se consideren discriminatorios según lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Constitución.
[…] En consecuencia, la remuneración suficiente, en tanto parte integrante del contenido esencial del derecho fundamental a la remuneración previsto en el artículo 24 de la Constitución, implica también ajustar su quantum a un criterio mínimo —bien a través del Estado, bien mediante la autonomía colectiva— de tal forma que no peligre el derecho constitucional a la vida o el principio-derecho a la dignidad. [Énfasis agregado]

Bajo este orden de ideas, tenemos que el derecho a una remuneración suficiente, que procure para el trabajador y su familia el bienestar material y espiritual, implica que ningún trabajador cuente con una remuneración menor al criterio mínimo establecido por el Estado; caso contrario, se afectaría el contenido esencial del derecho fundamental a la remuneración y peligraría el derecho constitucional a la vida y se atentaría contra el principio-derecho a la dignidad.

Ahora bien, corresponde precisar que tanto la Constitución Política del Perú y el Tribunal Constitucional hacen alusión al término ‘‘remuneración suficiente’’, precisando que la misma obedece al quantum mínimo establecido por el Estado. No obstante, dicho término y su desarrollo no establecen el referido quantum, por lo que consideramos que nos encontramos frente a una disposición constitucional que requiere su desarrollo.

Siendo ello así, tenemos que la octava disposición final y transitoria de la Constitución Política del Perú ha establecido que: ‘‘Las disposiciones de la Constitución que lo requieran son materia de leyes de desarrollo constitucional’’. Sobre esto último, cabe precisar que el Tribunal Constitucional, en el fundamento 24 de su sentencia recaída en el Expediente 02050-2002-AA/TC[1], ha precisado que la alusión al término ley en el marco de un precepto constitucional debe entenderse como cualquier fuente formal del derecho y, en especial, aquellas que tienen una vocación de impersonalidad y abstracción, esto es, la ley y toda norma jurídica.

Así las cosas, a través del Decreto Supremo 003-2022-TR, del 2 de abril de 2022, se dispuso incrementar la remuneración mínima vital de los trabajadores del régimen de la actividad privada de S/ 930.00 (novecientos treinta y 00/100 Soles) a S/ 1025.00 (mil veinticinco y 00/100 Soles), a partir del 1 de mayo de 2022, la cual resultaría de aplicación a los trabajadores estatales sujetos al régimen laboral de contratación administrativa de servicios, de conformidad con lo prescrito en el literal a) del artículo 6 del Decreto Legislativo 1057, Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios[2].

Por lo tanto, el Decreto Supremo 003-2022-TR del 2 de abril de 2022 constituiría una normal de desarrollo constitucional, a través de la cual se establece que el contenido esencial del derecho fundamental a una remuneración suficiente, que procure para el trabajador y su familia el bienestar material y espiritual, regulado en el artículo 24 de la Constitución Política del Perú, implica que ningún trabajador estatal sujeto al régimen laboral de la actividad privada o al régimen laboral de contratación administrativa de servicios cuente con una remuneración menor a S/ 1025.00 (mil veinticinco y 00/100 soles).

Debe manifestarse expresamente que, al constituir dicho quantum, el contenido esencial del referido derecho fundamental no resulta jurídicamente válido ni la existencia de límite alguno al mismo. Tal es así que el Tribunal Constitucional, en su calidad de máximo intérprete de la Constitución Política del Perú, en su sentencia recaída en el Expediente 1417-2005-AA/TC, ha precisado que: ‘‘Todo ámbito constitucionalmente protegido de un derecho fundamental se reconduce en mayor o menor grado a su contenido esencial, pues todo límite al derecho fundamental sólo resulta válido en la medida de que el contenido esencial se mantenga incólume’’.

2. Coyuntura actual

Ahora bien, en el marco de la dación y aplicación del Decreto Supremo 003-2022-TR del 2 de abril de 2022, muchas entidades de la administración pública se encontraban frente a la obligación de nivelar las remuneraciones de sus trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada o al régimen laboral de contratación administrativa de servicios, que contaran con una remuneración menor a S/ 1025.00 (mil veinticinco y 00/100 soles).

Así las cosas, debemos precisar el Decreto Legislativo 1436, Decreto Legislativo marco de la administración financiera del sector público, en su artículo 15, establece que la Dirección General de Gestión Fiscal de Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas se encuentra a cargo de la gestión fiscal de los recursos humanos, lo cual abarca la asignación y utilización eficientes de dichos ingresos, a través de la implementación de la Planilla Única de Pago y otros instrumentos, garantizando la sostenibilidad fiscal y responsabilidad fiscal.

Por tales motivos es que a través del Informe 1052-2022-EF/53.04, de fecha 10 de mayo de 2022, la Dirección de Gestión de Personal Activo de la Dirección General de Gestión Fiscal de Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas concluyó lo siguiente:

3.1. El artículo 6 de la Ley N° 31365, prohíbe en las entidades del sector público del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, el reajuste o incremento de los ingresos de los servidores públicos.
3.2. No corresponde el incremento de la remuneración mínima vital regulada mediante Decreto Supremo N° 003-2022-TR para los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada que prestan servicio en el Estado, teniéndose en cuenta la medida restrictiva regulada en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el presente Año Fiscal.
3.3. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 7 del Reglamento modificado por el Decreto Supremo N° 065-2011-PCM, las entidades de la Administración Pública se encuentran impedidas de modificar el monto de la retribución contenida en un contrato administrativo de servicios vigente de los servidores públicos sujetos al régimen laboral especial del Decreto Legislativo N° 1057.

Aunado a ello, tenemos que la Dirección de Gestión de Personal Activo de la Dirección General de Gestión Fiscal de Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas, mediante el Memorando 1178-2022-EF/53.04, del 17 de mayo de 2022, indicó lo siguiente:

En dicho contexto, es pertinente mencionar que mediante Decreto Supremo N° 0032022-TR, se incrementó en S/ 95,00 la Remuneración Mínima Vital de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, siendo que la Remuneración Mínima Vital pasará de S/ 930,00 a S/ 1025,00; incremento que tiene eficacia a partir del 01.05.2022.
Ahora bien, sobre el incremento de la remuneración del personal sujeto al régimen de Contratación Administrativa de Servicios dada la disposición del Decreto Supremo N° 003-2022-TR, se debe señalar que el literal a) del artículo 6 del Decreto Legislativo N° 1057, modificado por la Ley N° 29849, ha precisado que el contrato administrativo de servicios otorga al servidor el derecho a “Percibir una remuneración no menor a la remuneración mínima legalmente establecida”.
Sobre ello, es necesario indicar que dicha disposición no constituye marco legal habilitante para reajustar el monto de la remuneración del personal contratado bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 1057 en función al incremento del monto de la Remuneración Mínima Vital.
En esa línea, se debe acotar que el artículo 7 del Reglamento del Decreto Legislativo N° 1057 ha prescrito que las entidades por razones objetivas y debidamente justificadas pueden unilateralmente modificar el lugar, tiempo y modo de la prestación de servicios, sin que ello suponga la celebración de un nuevo contrato; no obstante, dicha disposición indica, entre otras, que la modificación del modo de la prestación de servicios no incluye la variación de la función o cargo ni del monto de la retribución originalmente pactada.
En ese sentido, no resulta viable modificar el monto de la remuneración de un contrato administrativo de servicios a fin de actualizarlo con la Remuneración Mínima Vital autorizada mediante Decreto Supremo N° 003-2022-TR.

De lo antes citado, se advierte que la Dirección de Gestión de Personal Activo de la Dirección General de Gestión Fiscal de Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas ha concluido —de forma ilegal e inconstitucional— que no corresponde nivelar la remuneración de los trabajadores estatales sujetos al régimen laboral de la actividad privada o al régimen laboral de contratación administrativa de servicios que perciban un monto menor a S/ 1025.00 (Mil veinticinco y 00/100 Soles), en atención a las prohibiciones expresamente establecidas en el artículo 6 de la Ley 31365, Ley de Presupuesto del sector público para el año fiscal 2022.

Dicho esto, corresponde indicar que el artículo 6 de la Ley 31365, Ley de Presupuesto del sector público para el año fiscal 2022, textualmente establece lo siguiente:

Artículo 6. Ingresos del personal
Prohíbase en las entidades del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales, Ministerio Público; Jurado Nacional de Elecciones; Oficina Nacional de Procesos Electorales; Registro Nacional de Identificación y Estado Civil; Contraloría General de la República; Junta Nacional de Justicia; Defensoría del Pueblo; Tribunal Constitucional; universidades públicas; y demás entidades y organismos que cuenten con un crédito presupuestario aprobado en la presente ley, el reajuste o incremento de remuneraciones, bonificaciones, beneficios, dietas, asignaciones, retribuciones, estímulos, incentivos, compensaciones económicas y conceptos de cualquier naturaleza, cualquiera sea su forma, modalidad, periodicidad y fuente de financiamiento. Asimismo, queda prohibida la aprobación de nuevas bonificaciones, beneficios, asignaciones, incentivos, estímulos, retribuciones, dietas, compensaciones económicas y conceptos de cualquier naturaleza con las mismas características señaladas anteriormente. Los arbitrajes en materia laboral se sujetan a las limitaciones legales establecidas por la presente norma y disposiciones legales vigentes. La prohibición incluye el incremento de remuneraciones que pudiera efectuarse dentro del rango o tope fijado para cada cargo en las escalas remunerativas respectivas.

 

En tal contexto, conviene acotar que la disposición normativa antes citada se encuentra destinada a prohibir que las entidades de la administración pública en general aprueben cualquier tipo variación que implique un incremento de las remuneraciones de sus trabajadores —para sus ámbitos en particular y no de manera abstracta y general—. No obstante, en el caso en particular del Decreto Supremo 003-2022-TR, del 2 de abril de 2022, en concordancia con el literal a) del artículo 6 del Decreto Legislativo 1057, Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios, se está estableciendo, de forma abstracta y general, el quantum mínimo que debe percibir, entre otros, los trabajadores sujetos una relación laboral estatal del régimen laboral de la actividad privada o del régimen laboral de contratación administrativa de servicios; determinando así el contenido esencial del derecho fundamental a una remuneración suficiente, que procure para el trabajador y su familia el bienestar material y espiritual.

Por lo tanto, queda en evidencia una errada interpretación del artículo en mención por parte de la Dirección de Gestión de Personal Activo de la Dirección General de Gestión Fiscal de Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas, puesto que ha considerado que un supuesto de hecho destinado a ser aplicado de manera particular a cualquier entidad de la administración pública[3] y sus trabajadores pueda limitar —ilegal e inconstitucionalmente—  la aplicación una norma de desarrollo constitucional de carácter general y aplicable a los todos empleadores y trabajadores, tanto del ámbito privado y público.

3. Cuestión en debate

En virtud a lo desarrollado en los párrafos precedentes, queda en evidencia que la Dirección de Gestión de Personal Activo de la Dirección General de Gestión Fiscal de Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas, a través del Informe 1052-2022-EF/53.04, de fecha 10 de mayo de 2022, interpretó de forma ilegal e inconstitucional que, en aplicación del Decreto Supremo 003-2022-TR, del 2 de abril de 2022, en concordancia con el literal a) del artículo 6 del Decreto Legislativo 1057, Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios, no corresponde nivelar la remuneración de los trabajadores estatales sujetos al régimen laboral de la actividad privada o al régimen laboral de contratación administrativa de servicios, que perciban un monto menor a S/ 1025.00 (mil veinticinco y 00/100 soles), en atención a las prohibiciones expresamente establecidas en el artículo 6 de la Ley 31365, Ley de Presupuesto del sector público para el año fiscal 2022.

No obstante, la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, a través del Informe Técnico 527-2022-SERVIR-GPGSC, concluye, entre otros, que: ‘‘Excepcionalmente, solo resultaría factible variar la retribución económica originalmente pactada en un contrato administrativo de servicios si el monto de este es inferior a la remuneración mínima vital’’.

Cabe precisar que, a través del artículo 1 del Decreto Legislativo 1023, Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del sistema administrativo de gestión de recursos humanos, crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, como organismo técnico especializado, rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos del Estado, con el fin de contribuir a la mejora continua de la administración del Estado a través del fortalecimiento del servicio civil.

Por lo tanto, podríamos sostener que la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil ha emitido el pronunciamiento antes citado, en su calidad de ente rector del sistema administrativo de gestión de recursos humanos; el cual consideramos acertado, puesto que validaría una correcta aplicación del Decreto Supremo 003-2022-TR, del 2 de abril de 2022, y del literal a) del artículo 6 del Decreto Legislativo 1057, Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios, en el sentido de que esta implica nivelar a S/ 1025.00 (mil veinticinco y 00/100 Soles) la remuneración de los trabajadores estatales sujetos al régimen laboral de la actividad privada o al régimen laboral de contratación administrativa de servicios que perciban un monto menor al antes mencionado.

No obstante, debemos tener en cuenta el artículo 9 del Decreto Legislativo 1436, Decreto Legislativo marco de la administración financiera del sector público, que establece que la Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas ejerce la rectoría del sistema nacional de presupuesto, que abarca el conjunto de principios, procesos, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos que conducen el proceso presupuestario de las entidades públicas.

En tal contexto, en el marco de consultas en materia de ingresos correspondientes a los recursos humanos del sector público, efectuadas ante la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, se ha indicado que:

Corresponde al Ministerio de Economía y Finanzas, Ente Rector del Sistema Administrativo de Presupuesto Público, emitir opinión en materia de ingresos correspondientes a los recursos humanos del Sector Público. Por lo tanto, cualquier consulta sobre la aplicación del Decreto de Urgencia 038-2019 y el Decreto Supremo 420-2019-EF, deberá ser dirigida al referido Ministerio[4].

Esta situación, permite advertir que, si bien es cierto el pronunciamiento emitido por la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, mediante el Informe Técnico 527-2022-SERVIR-GPGSC, validaría una correcta interpretación del Decreto Supremo 003-2022-TR, del 2 de abril de 2022, y del literal a) del artículo 6 del Decreto Legislativo 1057, Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios; no obstante, no correspondía a dicha entidad emitir dicha opinión por carecer de competencias en materia de ingresos correspondientes a los recursos humanos del sector público.

4. Conclusiones

  • El derecho a una remuneración suficiente, que procure para el trabajador y su familia el bienestar material y espiritual, implica que ningún trabajador cuente con una remuneración menor al criterio mínimo establecido por el Estado; caso contrario, se afectaría el contenido esencial del derecho fundamental a la remuneración y peligraría el derecho constitucional a la vida, y se atentaría contra el principio-derecho a la dignidad.
  • El Decreto Supremo 003-2022-TR, del 2 de abril de 2022, constituiría una norma de desarrollo constitucional, a través de la cual se establece que el contenido esencial del derecho fundamental a una remuneración suficiente, que procure para el trabajador y su familia el bienestar material y espiritual, regulado en el artículo 24 de la Constitución Política del Perú, implica que ningún trabajador estatal sujeto al régimen laboral de la actividad privada o al régimen laboral de contratación administrativa de servicios cuente con una remuneración menor a S/ 1025.00 (mil veinticinco y 00/100 soles).
  • La Dirección de Gestión de Personal Activo de la Dirección General de Gestión Fiscal de Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas, a través del Informe 1052-2022-EF/53.04, de fecha 10 de mayo de 2022, y del Memorando 1178-2022-EF/53.04, del 17 de mayo de 2022, interpretó de forma ilegal e inconstitucional que en aplicación del Decreto Supremo 003-2022-TR, del 2 de abril de 2022, en concordancia con el literal a) del artículo 6 del Decreto Legislativo 1057, Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios, no corresponde nivelar la remuneración de los trabajadores estatales sujetos al régimen laboral de la actividad privada o al régimen laboral de contratación administrativa de servicios que perciban un monto menor a S/ 1025.00 (mil veinticinco y 00/100 soles), en atención a las prohibiciones expresamente establecidas en el artículo 6 de la Ley 31365, Ley de Presupuesto del sector público para el año fiscal 2022.
  • La Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil ha emitido el Informe Técnico 527-2022-SERVIR-GPGSC, en su calidad de ente rector del sistema administrativo de gestión de recursos humanos, con el cual validaría una correcta interpretación del Decreto Supremo 003-2022-TR, del 2 de abril de 2022, y del literal a) del artículo 6 del Decreto Legislativo 1057, Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios, en el sentido de que resulta correcto nivelar a S/ 1025.00 (mil veinticinco y 00/100 soles) la remuneración de los trabajadores estatales sujetos al régimen laboral de la actividad privada o al régimen laboral de contratación administrativa de servicios que perciban un monto menor al antes mencionado.
  • La Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil carece de competencias para emitir opinión sobre materia de ingresos correspondientes, por lo que el pronunciamiento en el Informe Técnico 527-2022-SERVIR-GPGSC ha resultado un exceso a sus atribuciones.
  • El artículo 6 de la Ley 31365, Ley de Presupuesto del sector público para el año fiscal 2022, se encuentra destinada a prohibir que las entidades de la administración pública en general aprueben cualquier tipo de variación que implique un incremento de las remuneraciones de sus trabajadores —para sus ámbitos en particular y no de manera abstracta y general—.

Bibliografía

Tribunal Constitucional. Expediente 02779-2021-PA/TC.

Tribunal Constitucional. Expediente 02050-2002-AA/TC.

Tribunal Constitucional. Expediente 1417-2005-AA/TC.

Ministerio de Economía y Finanzas. Informe 1052-2022-EF/53.04.

Ministerio de Economía y Finanzas. Memorando 1178-2022-EF/53.04.

Autoridad Nacional del Servicio Civil. Informe Técnico 527-2022-SERVIR-GPGSC.

Autoridad Nacional del Servicio Civil. Informe Técnico 684-2021-SERVIR-GPGSC.


[1] 24. […] Si bien dicho precepto constitucional establece que es la ‘‘ley’’ la que tiene que ser publicada, el Tribunal Constitucional considera que en dicha frase debe entenderse, prima facie, a cualquier fuente formal del derecho y, en especial, aquellas que tienen una vocación de impersonalidad y abstracción. A juicio de este Colegiado, la publicación de las normas en el diario oficial El Peruano es un requisito esencial de la eficacia de las leyes y de toda norma jurídica, a tal extremo que, una norma no publicada, no puede considerarse obligatoria.

[2] Artículo 6.- Contenido

El Contrato Administrativo de Servicios otorga al trabajador los siguientes derechos:

a) Percibir una remuneración no menor a la remuneración mínima legalmente establecida.

[3] Sujetos al régimen laboral de la actividad privada o al régimen laboral de contratación administrativa de servicios.

[4] Informe Técnico 684-2021-SERVIR-GPGSC.

Comentarios: